楊 世 建

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘476000)

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宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的憲法控制

楊 世 建

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘476000)

2014年5月26日，習近平主席主持中央政治局第15次集體學習時再一次強調(diào)，“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論”，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的格局，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展[1]。習近平主席的講話給經(jīng)濟新常態(tài)下如何處理政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的積極作用，促進我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展指明了方向及路徑。然而，宏觀調(diào)控權(quán)作為一種國家公權(quán)力，既是人民權(quán)益的保護神，又是人民權(quán)益的潛在侵害者。如其不在法治軌道上運行，必然出現(xiàn)宏觀調(diào)控不當而侵害市場秩序及經(jīng)濟主體的經(jīng)濟自由、經(jīng)濟權(quán)利，最終不利于我國經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展。

一、宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的憲法基礎(chǔ)

新中國建立前，我國各族人民深刻體會到一個軟弱無能、支離破碎的政府根本無法保障人民的權(quán)益，因而建立一個強大的政府引領(lǐng)中華民族實現(xiàn)歷史復興成為歷代仁人志士為之嘔心瀝血英勇奮斗的政治目標和畢生追求。在經(jīng)過了實業(yè)救國、西方憲政救國和社會主義救國的歷史抉擇中，蘇聯(lián)的以高度集中為基本特征的社會主義計劃經(jīng)濟制度的實踐成功為中國指明了一條光明大道。1918年《蘇俄憲法》構(gòu)建的社會主義公有制及計劃經(jīng)濟體制在相當長的一段時期內(nèi)被認為是實現(xiàn)國家富強、人民富裕最理想的經(jīng)濟和政治制度。誠然，在公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟，從而實現(xiàn)政府對思想、文化、經(jīng)濟、社會及資源的全面控制，確實更有利于政府自由利用經(jīng)濟調(diào)控權(quán)力，根據(jù)國家和人民的需要，迅速集中全國的人財物，以舉國之力辦大事要事。

新中國成立之初，全國各族人民最關(guān)心的問題是如何通過制定《共同綱領(lǐng)》這部“臨時憲法”來建立一個統(tǒng)一、高效和強大的中央人民政府，依法賦予其強大的國家權(quán)力來實現(xiàn)國家富強、人民幸福問題，而不是考慮如何限制政府權(quán)力，保障人民權(quán)利的問題。由于歷經(jīng)戰(zhàn)亂，人民飽受痛苦，當時選擇了“公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流”的經(jīng)濟政策，并依法賦予中央人民政府強大的、近乎全能的國家經(jīng)濟調(diào)控權(quán)，其目的在于通過國家在經(jīng)營范圍、原料供給、銷售市場、勞動條件、技術(shù)設備、財政政策、金融政策等方面的宏觀調(diào)控，促使各種社會經(jīng)濟成分在國有經(jīng)濟領(lǐng)導之下，分工合作，各得其所，最終實現(xiàn)整個社會經(jīng)濟的快速發(fā)展①。

實踐證明，《共同綱領(lǐng)》賦予政府強大的幾乎不受控制的宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)在當時是完全正確的。從1949年至1952年，全國人民經(jīng)過3年的艱苦努力，國民經(jīng)濟很快得到全面恢復。3年間，我國的工業(yè)生產(chǎn)總值平均每年增速為36.9%，1954年工業(yè)總產(chǎn)值已相當于1949年的4.2倍，糧食產(chǎn)量等于1949年的1.5倍，社會商品零售總額相當于1949年的1.8倍[2]106。同時，政權(quán)更加穩(wěn)固、政治更加統(tǒng)一，全國各族人民的凝聚力和向心力指數(shù)直線攀升，國家呈現(xiàn)一片欣欣向榮的景象。國民經(jīng)濟的快速恢復，在實踐上充分證明了國家實行計劃經(jīng)濟的正確性，也更加證明了只有建立社會主義公有制，并實行社會主義計劃經(jīng)濟才能發(fā)展中國經(jīng)濟，保障國家的長治久安和人民的幸福安康。于是，國民經(jīng)濟恢復后，通過憲法將社會主義道路確定下來成為當時最緊迫的任務[3]143-144。事實上，這也是黨領(lǐng)導人民制定1954年憲法的直接目的。正如毛澤東主席所言，我們的總目標是要建設一個偉大的社會主義國家，這個憲法(1954年憲法)就是為這個目標而寫的[4]325-329?？梢?，毛澤東主席一直把這個憲法作為指導人民建設社會主義的手段[5]39。憲法服從于國家政治目標這一觀點，將憲法降格為政治目標的手段，雖然在當時的歷史條件下來看并沒有問題，但如果將其作為放之四海而皆準、不許質(zhì)疑的真理來對待則是錯誤的。因為對它的絕對化理解必然導致實踐中當憲法有利于強化政府權(quán)力時，憲法可能得到尊重和支持；而當憲法不利于政府權(quán)力時，憲法就必然會被棄之不用。這種憲法服從政府權(quán)力，而不是政府權(quán)力服從憲法的觀點，實際上是長久以來我國法治不彰的思想根源。

社會主義公有制經(jīng)濟制度和計劃經(jīng)濟體制被隨后的1975年、1978年和1982年憲法所繼承。1982年憲法第15條明確規(guī)定：“國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟。國家通過經(jīng)濟計劃的綜合平衡和市場調(diào)節(jié)的輔助作用，保證國民經(jīng)濟按比例地協(xié)調(diào)發(fā)展?！钡?款規(guī)定：“禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序，破壞國家經(jīng)濟計劃?！睋Q句話說，國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)力是我國實現(xiàn)社會主義公有制經(jīng)濟制度和計劃經(jīng)濟體制的必要手段，這種手段是憲法賦予并極力保障的，憲法只能保障而不能限制國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)力。

二、國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的憲法含義

對現(xiàn)行憲法上國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)含義的準確把握，同樣離不開改革開放的歷史回顧。如上所述，長期以來極端社會主義公有制和計劃經(jīng)濟體制的思想，特別是將計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟對立起來，并將其分別作為社會主義和資本主義制度本質(zhì)區(qū)別的傳統(tǒng)觀念嚴重影響了我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，尤其是“大躍進”“共產(chǎn)風”讓全國人民經(jīng)歷了重大苦難。

隨后，黨的十二大提出“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔；十二屆三中全會指出商品經(jīng)濟是社會經(jīng)濟發(fā)展不可逾越的階段，我國社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上的有計劃商品經(jīng)濟；十三大提出社會主義有計劃商品經(jīng)濟的體制應該是計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制；十三屆四中全會后提出建立適應有計劃商品經(jīng)濟發(fā)展的計劃經(jīng)濟與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟體制和運行機制”。特別是1992年初，鄧小平同志重要講話進一步指出，計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場，計劃和市場都是經(jīng)濟手段。計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義和資本主義的本質(zhì)區(qū)別[6]373。鄧小平同志的重要講話從根本上解除了把計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟看做屬于社會基本制度范疇的思想束縛，使我們在計劃與市場關(guān)系問題上的認識有了新的重大突破，也從根本上打破了國家經(jīng)濟調(diào)控權(quán)不受制約的傳統(tǒng)觀念，拉開了國家宏觀經(jīng)濟控制權(quán)憲法控制的序幕。黨的十四大提出，要建立社會主義市場經(jīng)濟體制。正是由于十四大報告提出的上述目標與1982年憲法第15條規(guī)定的國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟的具體內(nèi)容不相符合，修憲成為當時最迫切的任務。于是，1993年憲法修正案第7條將憲法第15條修改為：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟。國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序。”

通過以上歷史回顧，我們可以清晰地看到，政府和市場關(guān)系的定位，在我國經(jīng)歷了從“政府”和“市場”“和平共處、優(yōu)勢互補”的新民主主義社會時期到政府計劃完全取代市場的極端社會主義公有制計劃經(jīng)濟時期，再到改革開放初期的“讓市場作為政府計劃的補充”時代，到當前“讓市場發(fā)揮決定作用和政府發(fā)揮更好作用”。

綜上，本文認為，憲法上的國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)是指國家以促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展、實現(xiàn)全體共同富裕為最終目的，以加強經(jīng)濟立法和依法制止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序為手段對市場經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為進行國家干預的一種國家公權(quán)力。宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的基本特征有四：一是從創(chuàng)設目的來看，宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)力是憲法創(chuàng)設的一項國家公權(quán)力，其目標是為了在市場發(fā)揮決定性作用的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府的對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀引導和規(guī)制作用；二是從法律屬性上來看，宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)是國家公權(quán)力而不是公權(quán)利；三是從內(nèi)容上來看，宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)力是一種嚴格受立法權(quán)控制的政府行政權(quán)力；四是從運行方式上來看，宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)應當在憲法法律軌道上運行。

三、國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)憲法控制的必要性

當前實踐中，我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控“亂”的問題比較突出。主要表現(xiàn)為以下四個方面：一是宏觀經(jīng)濟調(diào)控主體多。除了全國人大及其常委會以外，國務院，國務院職能部門，很多準行政部門如證監(jiān)會、中國人民銀行等也在行使國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)。二是宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)限亂。實踐中，不僅法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等可以設定宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)，國務院的紅頭文件可以設定宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)，某些準行政機構(gòu)的紅頭文件也在設定宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)，更有甚者，某些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章甚至地方政府文件也居然設定宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)。三是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的方式繁多，且相互抵觸現(xiàn)象比較嚴重。四是對宏觀經(jīng)濟調(diào)控的理解混亂。學界對宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的性質(zhì)、權(quán)限范圍和適格主體等至今沒有達成基本共識，從而導致實踐中國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)難以形成基本共識。

當前我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控“濫”的問題也相當嚴重，主要表現(xiàn)為以下四個方面：一是實施主體多。不僅依照法律規(guī)定享有宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主體多，而且很多主體違法將其權(quán)力委托給一些單位，甚至是國有企業(yè)實施。二是有權(quán)主體行使宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)隨意性較大。有些宏觀經(jīng)濟調(diào)控主體發(fā)布的宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施不僅直接與憲法法律相抵觸，而且體現(xiàn)出鮮明的部門利益或群體利益。三是宏觀經(jīng)濟調(diào)控缺乏嚴格的實施程序。在實踐中，具體程序五花八門，不可勝數(shù)。四是有權(quán)主體不作為和無權(quán)主體越權(quán)作為現(xiàn)象嚴重。

當前我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控也存在“軟”的問題。主要表現(xiàn)為以下三個方面：一是很多宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施的宣示性、倡導性有余而可操性不足。二是現(xiàn)實中大量違反國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的政府行為得不到及時制止。三是部分宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施的實施效果不佳。

實踐證明，亂用和濫用宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)難免會出現(xiàn)國家權(quán)力硬性擠壓市場，難以充分發(fā)揮市場的決定性作用；而宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)過“軟”，政府對市場調(diào)控不力，則難以消除自由競爭引起的“市場失靈”問題。宏觀經(jīng)濟調(diào)控的“亂”“濫”和“軟”，都不利于形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的社會主義市場經(jīng)濟體系。憲法是規(guī)范國家權(quán)力，保障公民權(quán)利的根本法，當然也是國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控必須遵循的最基本準則。因此，要徹底解決宏觀經(jīng)濟調(diào)控的 “亂”“濫”和“軟”問題，應充分發(fā)揮憲法的規(guī)制作用。

四、宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的憲法控制思路和建議

尊重憲法、推進憲法實施是規(guī)范宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的思想基礎(chǔ)。我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，意在最終徹底消滅不合理的經(jīng)濟和社會制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。為此，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。憲法的生命不在于條文有多么完美，而在于實施。即便再不完善的憲法，只要在生活中得到貫徹和實施，也必然能夠發(fā)揮其作用。要保證“依憲治國”和“依憲執(zhí)政”，不僅需要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”，而且還要“恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”[7]。也就是說，在法治社會里，憲法是各級政府最基本的行為準則。

正確把握宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的憲法性質(zhì)是規(guī)范宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的前提。關(guān)于宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的法律屬性，學界存在三種觀點：一是宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)是依憲法和經(jīng)濟法等公法確立的國家公權(quán)力；二是宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)是國家依照憲法法律享有的公權(quán)力；三是宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)兼有公權(quán)力和公權(quán)利的屬性。關(guān)于宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)究竟屬于哪種國家公權(quán)力以及這種公權(quán)力應該由哪一國家機構(gòu)行使，學界也存在爭議。在主張宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)是國家權(quán)力的學者中，宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)究竟屬于哪種權(quán)力方面，尚未達成基本共識，有學者認為屬于立法權(quán)，也有學者認為屬于行政權(quán)，還有學者認為是立法、行政和司法權(quán)之外的另一種權(quán)力[8]。本文認為，上述憲法條文的基本含義已經(jīng)十分清楚地說明了加強經(jīng)濟立法是完善宏觀調(diào)控的基本手段。因此，國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)本質(zhì)上是一種國家立法權(quán)。

依照憲法規(guī)定合理劃分中央與地方性經(jīng)濟事項是規(guī)范宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的關(guān)鍵。從新中國成立后歷次宏觀經(jīng)濟調(diào)控的實踐來看，宏觀調(diào)控的成功與否，關(guān)鍵在于中央和地方性經(jīng)濟事項的合理界分。如果在經(jīng)濟發(fā)展方面，中央宏觀調(diào)控權(quán)過大過寬，事無巨細面面俱到，勢必出現(xiàn)中央替代地方問題，結(jié)果導致中央該管的事情管不好，不該管的事情更管不好。根據(jù)人民代表大會制和“協(xié)商式”政治民主的基本要求，中央立法權(quán)和中央行政權(quán)的適用范圍僅限于地方民主方式不能合理解決的事項，比如消除地方保護和市場壁壘等。通過地方民主能夠合理解決的事項不應當納入宏觀經(jīng)濟調(diào)控范圍。

構(gòu)建《宏觀調(diào)控法》是規(guī)范宏觀調(diào)控權(quán)的基本保障。在全面推進社會主義法治建設進程中，有法可依是社會主義法治建設的基本前提。從實踐來看，宏觀經(jīng)濟調(diào)控的 “亂”“濫”和“軟”問題與我國缺乏一部宏觀經(jīng)濟調(diào)控基本法有一定的關(guān)系。從當前情形來看，我國宏觀經(jīng)濟法制體系存在以下四個方面的主要缺陷：一是憲法條文高度抽象，有待于進一步通過法律才能充分發(fā)揮其應有作用；二是具體部門法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，分布比較散亂；三是法律規(guī)范性文件之間的沖突和抵觸現(xiàn)象比較嚴重；四是現(xiàn)行法律規(guī)范的位階不高。按照我國現(xiàn)行法制體系，尚缺一部宏觀經(jīng)濟調(diào)控的基本法。有了這部基本法，才能上承憲法，下控行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

注釋：

①參見《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第26條。

參考文獻：

[1]習近平談市場經(jīng)濟:市場決定性作用基礎(chǔ)上完善宏觀調(diào)控[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20140812/41536090_oshtml,2015-06-10.

[2]許崇德.中華人民共和國憲法史:上卷[M].福州:福建人民出版社,2005.

[3]劉少奇選集:下卷[M].北京:人民出版社,1985.

[4]毛澤東文集:第6卷[M].北京:人民出版社,1999.

[5]蔡定劍.憲法精釋[M].北京:法律出版社,2006.

[6]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

[7]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報,2014-10-29.

[8]徐瀾波.宏觀調(diào)控權(quán)的法律屬性辨析[J].法學,2010(11).

(作者楊世建系商丘師范學院法學院副教授、博士，主要從事中國憲法實施研究。)

【責任編輯：李維樂】

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