劉延華

（中共德州市委黨校山東德州253000）

政府購買公共服務(wù)的理論綜述

劉延華

（中共德州市委黨校山東德州253000）

從上個(gè)世紀(jì)開始，隨著新公共管理理論、公共物品理論、公共治理理論、委托代理理論等的興起，政府向社會(huì)購買公共服務(wù)具備了充分的理論基礎(chǔ)，由此開啟了政府購買公共服務(wù)的新時(shí)代。本文通過對(duì)相關(guān)理論的分析，探討政府購買的理論來源和實(shí)踐應(yīng)用。

新公共管理理論；公共物品理論；公共治理理論；委托代理理論

1.新公共管理理論的興起，打開了政府向社會(huì)購買公共服務(wù)的大門

上個(gè)世紀(jì)七十年代，新公共管理理論開始在西方國家占據(jù)主導(dǎo)地位，以美國、英國為代表的國家進(jìn)行了政府改革，影響深遠(yuǎn)。赫克謝爾（C.Heckscher）指出，政府改革打破了單向的等級(jí)指揮關(guān)系，建立了互動(dòng)交流和導(dǎo)向管理，并開始向“后官僚組織”變遷。[1]最早提出新公共管理概念之一的胡德（Christopher Hood，1998）將新公共管理的內(nèi)涵與特征歸納為：向職業(yè)化轉(zhuǎn)變；明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與衡量指標(biāo)；更加重視產(chǎn)出控制等七個(gè)方面。[2]這意味著傳統(tǒng)的官僚體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，需要變革，建立一種全新的政府管理體制。在這種全新的體制當(dāng)中，政府可以向社會(huì)組織、企業(yè)、其他社會(huì)團(tuán)體等購買公共服務(wù)，化解政府管理當(dāng)中的低效率和高成本。這是公共管理具有重大意義的一項(xiàng)變革。

1.1 引入競爭機(jī)制，重視效率

受到“政府失靈論”的影響，弗里德曼和哈耶克兩位學(xué)者指出，政府應(yīng)該縮小管轄范圍，把一些公共服務(wù)交給市場來做。上個(gè)世紀(jì)以來，由于政府權(quán)力不斷擴(kuò)張，行政職能不斷膨脹，導(dǎo)致各種腐敗和權(quán)力尋租現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，再加上僵化、繁瑣的辦事程序制約了政府工作的效果，使得政府呈現(xiàn)出一種人浮于事、機(jī)構(gòu)重疊、各部門各自為政、效率低下的狀態(tài)。人們開始進(jìn)行反思，尋找一種更為有效的政府管理模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的科層制。新公共管理理論的出現(xiàn)適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)需求。新公共管理理論主張政府在管理過程中應(yīng)該引入競爭機(jī)制，讓社會(huì)組織、市場主體等參與到公共服務(wù)的提供當(dāng)中，通過競爭降低成本、提高效率。

1.2 改革政府職能，重塑政府

1992年，“重塑政府”理論的代表人物戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出了新公共管理改革的十大原則，首要原則就是：“起催化作用的政府—掌舵而不是劃槳?！盵3]這也就意味著政府的職能不再是執(zhí)行具體事務(wù)，而是負(fù)責(zé)制定政策、確定提供公共服務(wù)的范圍、選擇提供服務(wù)的主體。除了一些核心的公共服務(wù)，政府可以讓企業(yè)、社會(huì)組織、其他團(tuán)體等來提供公共服務(wù)，通過合同外包的形式，規(guī)范公共服務(wù)供給的效率和水平，提高社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度，解決政府供給的低效和高成本?，F(xiàn)在很多政府組織都在進(jìn)行公共服務(wù)的購買，走在前列的像美國、英國、歐盟等國，已經(jīng)制定了嚴(yán)格的政府購買相關(guān)法律，規(guī)范政府購買行為。

1.3 轉(zhuǎn)變政府理念，提高績效

新公共管理理論主張要用企業(yè)家精神來改造政府，轉(zhuǎn)變政府的理念，借鑒企業(yè)管理當(dāng)中的一些成功做法，改革政府的運(yùn)行機(jī)制，來提高政府的工作效率。傳統(tǒng)政府管理之所以效率低，關(guān)鍵在于政府提供公共服務(wù)的壟斷性，缺乏競爭必然導(dǎo)致提供服務(wù)者用了較高成本卻生產(chǎn)出了較差的產(chǎn)品。而企業(yè)管理方式的引入，就可以通過政府購買公共服務(wù)創(chuàng)造出高效率和高質(zhì)量的產(chǎn)出，企業(yè)精神最重要的在于顧客就是上帝，以顧客的需求為導(dǎo)向，向顧客提供最優(yōu)的服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上降低成本、提高效率。但是政府此舉并不是為了盈利，而是為了向公眾提供最優(yōu)的公共服務(wù)。

2.公共物品理論為政府購買奠定了基礎(chǔ)

公共物品理論是在1919年林達(dá)爾在論文中第一次提出來的，此后，學(xué)者對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了多方研究，為了解決公共物品的有效供給問題，提出了一系列的相關(guān)理論。

2.1 公共物品的分類為政府購買奠定了基礎(chǔ)

按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共物品或勞務(wù)是這樣的物品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費(fèi)的減少。也就是說公共物品具有非排他性、非競爭性、不可分割性三大特點(diǎn)。按照這種特點(diǎn)，可以把公共物品進(jìn)行區(qū)分，分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品是指完全具備三大特性的產(chǎn)品，比如說外交、國防安全、社會(huì)治安等。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品只具備部分的非排他性和非競爭性，比如說看臺(tái)、收費(fèi)的公路等。根據(jù)公共物品特性的不同，對(duì)公共物品的供應(yīng)也可以實(shí)現(xiàn)供應(yīng)主體和供應(yīng)方式的多樣化，改變了過去政府作為單一供應(yīng)主體的狀況。

2.2 公共物品生產(chǎn)和供應(yīng)職能的區(qū)分導(dǎo)致了政府購買的產(chǎn)生

在傳統(tǒng)觀念里面，公共物品的生產(chǎn)和提供是一體的，都是政府的責(zé)任，不用區(qū)分，但是隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，很多學(xué)者對(duì)這個(gè)問題有了新的認(rèn)識(shí)，比如說，學(xué)者馬斯格雷夫區(qū)分了公共物品的角色，分為“生產(chǎn)”和“供給”兩種角色，也就意味著政府可以把生產(chǎn)公共物品的責(zé)任轉(zhuǎn)移出去。制度學(xué)派的學(xué)者奧斯特羅姆在前者的基礎(chǔ)上提出可以區(qū)分公共物品的生產(chǎn)智能和供給職能，這就使得企業(yè)、社會(huì)組織等私人部門可以提供公共物品，開啟了政府和市場互動(dòng)的時(shí)代。美國學(xué)者薩瓦斯也提出：“服務(wù)提供或安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別是明顯且十分重要的。它是整個(gè)民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)?！盵4]政府主要起一個(gè)決策者的作用，需要提供多少服務(wù)、為誰提供、服務(wù)達(dá)到什么水平、資金如何解決，這些是政府需要做的決策，但是公共物品的生產(chǎn)這件事可以交給市場來做，政府做好監(jiān)督的工作，并解決生產(chǎn)公共物品所需的資金問題。

2.3 公共物品供應(yīng)的社會(huì)主體不斷成長，為政府購買提供了可能性

在自由主義的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代和凱恩斯的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，相繼出現(xiàn)了“市場失靈”和“政府失靈”的困局。社會(huì)組織的出現(xiàn)彌補(bǔ)了這種缺陷，社會(huì)組織本身的特征意味著它不以謀利為目的，而是為了給公眾提供更多的、更好的服務(wù)，是為了社會(huì)公益目的出現(xiàn)的。政府向社會(huì)購買的時(shí)候，就具有了更多的選擇空間，既可以選擇企業(yè)作為生產(chǎn)主體，也可以選擇合適的社會(huì)組織作為主體，這已經(jīng)成了世界發(fā)展的潮流。由此，社會(huì)也就進(jìn)入了一個(gè)全新的格局，政府、市場和社會(huì)都可以提供公共產(chǎn)品，政府可以擇優(yōu)決策，做好分工與合作。在政府購買的過程中，購買模式也在逐漸的成熟，合同外包現(xiàn)在已經(jīng)成了政府購買的一種主要手段。研究者認(rèn)為，通過合同外包，可以降低成本、提高效率，創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境，提供最優(yōu)的公共服務(wù)。

3.公共治理理論

公共治理理論在上個(gè)世紀(jì)70年代形成，發(fā)展于90年代。它改變了過去的公共管理理念，強(qiáng)調(diào)在社會(huì)治理中增加社會(huì)力量和市場力量對(duì)公共管理的參與。

3.1 公共治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化

公共管理理論認(rèn)為，治理是社會(huì)各種私人部門、非營利部門和公共部門共同管理社會(huì)事務(wù)的總和，不同的社會(huì)主體有不同的分工和角色定位，治理不再是政府單一的行政管理行為。也就是說，政府治理主體是多元的，既包括政府，又包括各個(gè)市場主體，還有各種非營利的社會(huì)組織、其他社會(huì)團(tuán)體甚至個(gè)人，他們共同構(gòu)建社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，相互監(jiān)督、相互制衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的目的。社會(huì)多元主體的加入，改變了過去至上而下的治理方式，治理成為一個(gè)上下互動(dòng)，協(xié)商合作的過程，政府和社會(huì)形成一種伙伴式的合作互動(dòng)模式。因此，在公共服務(wù)的提供過程中，政府將不再是唯一主體，私人部門和社會(huì)組織將參與公共服務(wù)的提供。

3.2 公共治理理論限制了政府權(quán)力擴(kuò)張

公共治理強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)主體對(duì)于社會(huì)治理的參與，只要公民可以通過自治方式解決的問題，政府都不參與，也就是把政府從全能型轉(zhuǎn)變成為有限政府。這意味著政府權(quán)力受到了限制，降低了政府管理的成本，通過其他社會(huì)主體的有效參與進(jìn)而可以提高治理的效率，實(shí)現(xiàn)合作與共贏的目的。治理主體的多元化必須保證各類社會(huì)主體切實(shí)參與到公共事務(wù)的管理過程中，特別是那些利益相關(guān)者，通過協(xié)商合作解決矛盾和沖突，否則，真正的社會(huì)治理便無從談起。公共治理應(yīng)該具有多元化、民主化、合作化等特點(diǎn)，它已經(jīng)不是政府統(tǒng)治的一種手段，而是一種新的社會(huì)治理模式，這才是公共治理的內(nèi)在本質(zhì)。

3.3 公共治理理論主張治理方式的多樣化

多元主體對(duì)于公共治理的參與意味著多樣化的治理方式，政府、市場、社會(huì)組織、公民個(gè)人等各個(gè)主體共同參與對(duì)公共事務(wù)的管理，可以綜合利用市場體系、政府權(quán)力、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，在共同認(rèn)知、公共利益的基礎(chǔ)上展開合作。通過多中心的治理方式，可以打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷地位，提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

4.委托代理理論

上個(gè)世紀(jì)30年代，美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯認(rèn)為傳統(tǒng)的企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)集中的做法有著很大的弊端，他們提出了把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離理論，即委托代理理論。委托代理理論的實(shí)質(zhì)在于專業(yè)化，把企業(yè)的經(jīng)營權(quán)交給職業(yè)經(jīng)理人去掌管。隨著社會(huì)分工的細(xì)化和專業(yè)化，大量的專業(yè)人員不斷出現(xiàn)，他們擁有更加專業(yè)的知識(shí)和能力，與此同時(shí)，企業(yè)的所有者本身的精力、時(shí)間和能力都是有限的，他們無法直接控制所有資源，由此催生了委托代理的產(chǎn)生。企業(yè)所有者作為委托人，職業(yè)經(jīng)理作為代理人，代理人按照委托人的要求利用自身的專業(yè)知識(shí)和能力完成委托任務(wù)?，F(xiàn)在委托代理關(guān)系已經(jīng)普遍應(yīng)用在社會(huì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，比如說公司股東和職業(yè)經(jīng)理、代理律師和委托人、選民和代表等等。

在公共治理中的委托代理理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)委托代理理論的基礎(chǔ)上有了新的發(fā)展。面對(duì)日益復(fù)雜、龐大的社會(huì)治理對(duì)象，政府很難做到面面俱到，無法完全顧及所有的事務(wù)，這就需要把一些社會(huì)公共事務(wù)委托給專業(yè)的機(jī)構(gòu)代理。特別是上個(gè)世紀(jì)80年代以來，社會(huì)組織的大量成長，很多都是具備專業(yè)知識(shí)和技能的組織，他們具備了承接政府轉(zhuǎn)移部分職能的能力。政府可以把一部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，通過簽訂合同，和社會(huì)主體確立委托代理關(guān)系，這樣既可以減輕政府的壓力，又可以提供更專業(yè)的服務(wù)。

［1］C.Heckseher.ThePost-BureaueralieOrganisation：NewPerspectiveson Organisati onal Change.New Delphi：Sage，24，1994.

［2］ChristopherHood.ComparativePublicAdministration.Vol.1，DarEmonth Publishing Grop，1998.

［3］Osborne，D.and T.Gaebler.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector.Massachusetts：Addison-Wesley，1992.

［4］（美）E·S·薩瓦斯.《民營化與公私部門伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社，2002：68.

C916

A

2095-7327（2016）-12-0104-02

2015年度山東省人文社會(huì)科學(xué)課題分階段成果。

劉延華（1982—），女，漢族，山東泰安人，德州市委黨校講師，研究方向?yàn)榭茖W(xué)社會(huì)主義。