陳冬梅復旦大學經濟學院

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我國環(huán)境責任保險試點評析

陳冬梅復旦大學經濟學院

本文為中國保險學會

2013-2014年度研究課題項目（ⅡKT2014-L1-16）

我國環(huán)境責任保險制度從2007年開始試行，至今已過8年，已有29個?。▍^(qū)、市）開展了環(huán)境責任保險試點。從環(huán)境責任保險試行情況看，成績不容置疑，但存在的問題也不少。本文試圖梳理環(huán)境責任保險發(fā)展各個階段的特點并做出評析。

一、我國環(huán)境責任保險業(yè)務的試點歷程

（一）2200世紀9900年代初開展

我國環(huán)境責任保險業(yè)務可以追溯到上世紀90年代初期，雖然沒有在全國全面推行環(huán)境污染責任保險的概念，但由于當?shù)鼐唧w的環(huán)境污染問題，一些保險公司與地方環(huán)保機構合作推出環(huán)境責任保險。1991年10月，遼寧省大連市正式展開環(huán)境責任保險業(yè)務，這是我國最早開展此業(yè)務的地區(qū)。之后沈陽、長春和吉林等地也相繼開展。

但相關數(shù)據(jù)表明，截至1994年10月，大連市購買污染責任保險的投保人僅15家，保費共計220萬元，僅產生一次總額為12.5萬元的賠付；而沈陽市1993年至1995年的賠付率為零。相比之下，國內其他險種賠付率通常要高許多。

總體來看，這一階段開展環(huán)境污染責任險業(yè)務的范圍并不大，僅限于東北地區(qū)污染相對較為嚴重同時有一定市場的城市，而在這些城市中也只有少數(shù)企業(yè)投保，保險規(guī)模及保險深度不大。而且該業(yè)務開展后幾年的數(shù)據(jù)顯示，投保企業(yè)數(shù)量呈下降趨勢，在一些無企業(yè)投保的城市中此項業(yè)務處于停頓狀態(tài)。

雖然上世紀90年代我國各地的環(huán)境污染責任保險試點工作在多個試點省市取得了階段性的進展，但是在開展的過程中存在不少問題：污染責任保險僅在少數(shù)幾個城市開展,投保企業(yè)較少。這些保險采取的是任意責任保險模式,承保機構也是普通的商業(yè)性保險公司,保險費率也相對較高,最低費率為2.2%,最高為8%,較其他責任類險種僅有千分之幾的費率要高出好幾倍。另外因為我國的環(huán)境責任投保范圍過窄,規(guī)定了許多除外責任,導致最終保險公司不需承擔太多的責任。如大連市1991年至1995年的賠付率只有5.7%,沈陽市1993年至1995年的賠付率為零,遠遠低于國內其他險種的賠付率。

（二）五個城市先期試點

隨著環(huán)境污染問題的逐年嚴重，在重大環(huán)境污染事故造成的巨大的賠償和污染治理費用面前，事故企業(yè)即便是賠得破了產，受害者也常常得不到及時的補償救濟，而造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理，污染受害的個人、企業(yè)、政府三方都承受巨大損失。在我國，每年由于環(huán)境污染造成的巨額直接經濟損失中，實際賠償數(shù)額比例非常小，絕大部分損失都由政府、社會買單。因此，建立環(huán)境污染責任險制度勢在必行。

為了加快建立環(huán)境污染責任保險制度，從而緩解環(huán)境污染賠償方面的嚴重情況，我國環(huán)保部門曾聯(lián)合中國保監(jiān)會發(fā)出通知，提出要在“十二五”期間全面推行環(huán)境污染責任保險制度，并在2007年4月，通過對吉林、浙江等省開展環(huán)境污染責任保險相關問題的調研，由國家環(huán)?？偩峙c中國保監(jiān)會組成的聯(lián)合調研組提交了《關于開展環(huán)境污染責任保險的調研報告》。

該《報告》指出，環(huán)境污染責任保險作為一項全新的制度，在企業(yè)投保意識明顯不強、法律法規(guī)尚不完善、市場各方準備不足的情況下，目前在我國還不具備全面推開的條件，應在重點行業(yè)和具備一定條件的地區(qū)先行試點，積累經驗，逐步完善配套政策與實施條件，穩(wěn)步推進。

2007年12月4日，國家環(huán)?？偩趾椭袊１O(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于環(huán)境污染責任保險的指導意見》，決定開展環(huán)境污染責任保險先期試點，并在江蘇、湖南、湖北、寧波和沈陽五個綠色省市開展環(huán)境污染責任保險試點。

江蘇省自2008年7月起，為保護江蘇水域環(huán)境、防范和妥善處理船舶污染事故，推出內河船舶污染責任保險。我國交通部、環(huán)保部、保監(jiān)會等部門聯(lián)合推動，由人保、平安、太平洋和永安4家保險公司組成共保體，承保了2008至2009年度江蘇省船舶污染責任保險項目。近年來，江蘇保監(jiān)局分別以內河船舶污染責任保險和污染高危企業(yè)環(huán)境污染責任保險兩條線推進了環(huán)境污染責任保險試點工作。

2008年9月，湖北保監(jiān)局與湖北省環(huán)保局聯(lián)合啟動了環(huán)境污染責任保險試點工作，重點在生產、經營、儲存、運輸、使用危險化學品企業(yè)、易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)、危險廢物處置企業(yè)，以及近年來發(fā)生重大污染事故的企業(yè)、行業(yè)及武漢城市圈進行試點。其中，武漢市專門安排200萬元資金作為政府引導資金，為購買環(huán)境污染責任保險的企業(yè)按保費的50%進行補貼。

湖南省2008年確立了化工、有色、鋼鐵等18家重點企業(yè)作為環(huán)境污染責任保險試點。2008年9月，平安財產保險湖南省分公司賠付了昊華化工公司污染周邊農作物造成的經濟損失，完成了我國環(huán)境污染責任保險試點工作啟動后第一個賠付案例。

寧波市有4家保險公司開展了環(huán)境污染責任保險業(yè)務。上海一些保險機構也在2008年創(chuàng)設了環(huán)境污染責任保險業(yè)務。

沈陽市率先在地方立法實現(xiàn)突破。2009年1月1日起實施的《沈陽市危險廢物污染環(huán)境防治條例》中明確規(guī)定：“支持和鼓勵保險企業(yè)設立危險廢物污染損害責任險種;支持和鼓勵產生、收集、貯存、運輸、利用和處置危險廢物的單位投保危險廢物污染損害責任險種。”

五個地區(qū)對環(huán)境責任保險業(yè)務的開展都針對具體情況有了計劃與實施，但在工作過程中面臨了種種困難，存在著企業(yè)投保意識明顯不強、法律法規(guī)尚不完善、市場各方準備不足、缺少第三方服務體系的保障等問題。

首先，環(huán)境污染責任險的推進缺乏強制力，市場需求不高，無法實現(xiàn)由市場機制來支配調節(jié)，主要依靠環(huán)保部門的通知和要求，缺乏長期、有效的機制，缺乏有力的律法規(guī)定去推動。其次，環(huán)境污染的損失難以量化，有些污染損失是隨著時間積累才逐步顯現(xiàn)的。同時，由于缺乏損失的歷史數(shù)據(jù)，很難利用常規(guī)方法來估算損失的嚴重程度和損失頻率。再有，因為投保的企業(yè)太少，使保險公司承擔了巨大風險，沒有一定規(guī)模無法符合大數(shù)法則的要求，因此要實現(xiàn)環(huán)境污染風險的分散和分擔很難。對保險公司而言，償付能力和定價標準也是推行這一險種面臨的主要困難。

（三）全國多個省市試點推廣

“2010中國綠色經濟政策高層研討會”上，中國環(huán)境保護部政策法規(guī)司提出，中國將全力推進環(huán)境污染責任保險，以幫助污染受害民眾獲得及時、足額的賠償。環(huán)境責任保險試點以來，各地推出了各具特色的政策法規(guī)，整體上來說都是根據(jù)不同企業(yè)的類別提出相應的投保要求，而保險公司擬定的費率也是根據(jù)企業(yè)分類不同而不同的。

王超然等人（2011）在行業(yè)研究中將湘鄂冀三地環(huán)境責任保險模式分為湖南強制模式、湖北補貼模式以及河北綠色信貸結合模式三種，并通過實地調研搜集數(shù)據(jù)對結果進行了分析。將這三種模式進行推廣，并結合全國試點的情況來看，各省市雖然內容各有不同，但基本思路和框架有一定程度的相似，都可以歸類到以上三種模式的分析中。

（四）開展環(huán)境污染強制責任保險試點

2011年10月20日公布的《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》指出，要改革創(chuàng)新環(huán)境保護體制機制，健全環(huán)境污染責任保險制度，開展環(huán)境污染強制責任保險試點。

2013年1月，環(huán)境保護部與中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確建議地方環(huán)保及保監(jiān)部門，爭取將環(huán)境污染強制責任保險政策納入地方性法規(guī)、規(guī)章，或推動地方人民政府出臺規(guī)范性文件，指導各地在涉重金屬企業(yè)和石油化工等高危環(huán)境風險行業(yè)推進環(huán)境污染強制責任保險試點。

《指導意見》明確了強制投保企業(yè)的范圍：一是涉重金屬企業(yè)。包括重有色金屬礦(含伴生礦)采選業(yè)、重有色金屬冶煉業(yè)、鉛蓄電池制造業(yè)、皮革及其制品業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)等行業(yè)內涉及重金屬污染物產生和排放的企業(yè)。二是按地方有關規(guī)定已被納入強制投保范圍的企業(yè)，都應投保環(huán)境污染責任保險。三是其他高危環(huán)境風險企業(yè)。國家還鼓勵石化行業(yè)企業(yè)、危險化學品經營企業(yè)、危險廢物經營企業(yè)，以及存在較大環(huán)境風險的二惡英排放企業(yè)等高危環(huán)境風險企業(yè)，投保環(huán)境污染責任保險。同時，《指導意見》也規(guī)定了相應的激勵和約束機制。

2014年8月，國務院印發(fā)《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》，其中提出強化政府引導、市場運作、立法保障的責任保險發(fā)展模式，提出把與公眾利益關系密切的環(huán)境污染等領域作為責任保險發(fā)展重點，并提出探索開展強制責任保險試點。2015年5月5日，《中共中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》印發(fā)，提出深化環(huán)境污染責任保險試點；2015年9月，中央中央、國務院在印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中要求，在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度。

2015年，環(huán)保部政研中心對19個地方報送的信息進行統(tǒng)計，結果顯示有5164家企業(yè)投保，保費總額1.5億元左右，責任限額100億元左右。但遺憾的是，環(huán)境責任保險市場的發(fā)展主要不是基于企業(yè)和保險公司的內在需求，而是政府外部自上而下力推的結果。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，投保環(huán)境責任保險的企業(yè)數(shù)、保險金額和保險價格都在下降，大部分企業(yè)選擇100萬至300萬元的保險金額，投保行業(yè)主要集中在化工、化學、紡織、重金屬冶煉等行業(yè)。

二、環(huán)境責任保險試點過程中暴露的問題

從我國開展環(huán)境污染責任保險試點工作以來，試點工作取得了一定的成就，但仍然存在許多問題和障礙。

（一）需求方面，企業(yè)投保意識不高，市場需求少

從上述試點意愿分析或者實施情況來看，企業(yè)并沒有很好地意識到環(huán)境責任保險的重要性，也并未感到購買此險種的壓力，違法成本低的企業(yè)認為沒有必要掏錢買保險。這主要由于環(huán)境污染事故的民事責任和刑事責任追究制度很不完善，政府也沒有強制其投保，也不可能普惠制地給予優(yōu)惠，因此投保意愿不足。此外，環(huán)境責任保險過高的費率與不確定的賠付率也是大多數(shù)企業(yè)選擇觀望的原因。

（二）供給方面，保險公司有效供給不足

由于需求意愿不足，試點地區(qū)的環(huán)境污染責任保險業(yè)務不得不選擇政府推動、市場運作的經營模式。試點初期，政府部門出面選擇少數(shù)企業(yè)投保，節(jié)約了保險公司的組織成本，一定程度上解決了信息問題，可是為數(shù)極少的企業(yè)投保并不符合保險業(yè)經營的數(shù)理基礎——大數(shù)法則，而且投保企業(yè)以危險化學品生產、儲存運輸、使用和有色金屬冶煉、危險廢物處置等風險相對集中的中小企業(yè)為主，不符合保險投保人選取上相互補充的原則，導致保險的風險過度集中，不利于保險公司的穩(wěn)健經營。因此保險公司的有效供給受到影響。

（三）基礎數(shù)據(jù)和技術標準缺乏

責任保險的定價和理賠需要科學的數(shù)據(jù)和技術支持。環(huán)境污染責任保險需要行業(yè)環(huán)境風險評估準則和污染損害認定、賠償標準。而污染損害賠償標準則主要用于規(guī)范損害賠償范圍，核算污染實際造成的損失。這兩項標準是推動環(huán)境污染責任保險發(fā)展的基礎性工作。由于缺少這些基礎數(shù)據(jù)和技術標準，加之保險公司經營此類保險時間短、標的數(shù)量少、經驗數(shù)據(jù)不足，很難依據(jù)客觀的損失率制定合理的價格，在條款設計時，保險公司出于保護自身利益而確定較高價格、縮小賠償范圍，從而使保險產品吸引力降低。

與農業(yè)保險一樣，開辦環(huán)境責任保險也需要政府支持，即可在政策扶持下進行商業(yè)化運作。

三、對環(huán)境責任保險試點企業(yè)的總體評價

試點企業(yè)對環(huán)境責任保險的反應可以用一句俗語概括：“雷聲大、雨點小”。造成這樣的結果主要有以下幾點原因：

（一）企業(yè)守法成本高、違法成本低

美國政府部門要求企業(yè)提交經濟償付能力證明，在污染發(fā)生后對企業(yè)處以重罰。例如對嚴重地違反環(huán)保規(guī)定標準的行為，法庭將對違規(guī)企業(yè)處以每天25000至50000美元的罰款，對個人判處一年或一年以上的監(jiān)禁，甚至關閉違規(guī)企業(yè)。企業(yè)權衡過后，都會主動購買環(huán)境污染責任險。我國是世界上環(huán)境污染最嚴重的國家之一，目前已經進入環(huán)境污染事故高發(fā)期，由于環(huán)境污染造成的直接經濟損失每年數(shù)以千億元計，而賠償數(shù)額卻少得可憐。以中國石油為例，2006年，該公司為松花江污染事件僅僅支付了100萬元的罰款，而如果投保，則保險費為500萬元。所以，中石油不投保對于企業(yè)自身利益來講無疑是“理性”的選擇。在國家環(huán)?？偩?、中國保監(jiān)會聯(lián)合調研組發(fā)布的《關于開展環(huán)境污染責任保險的調研報告》中，中石油、中石化集團公司代表表示，“公司財力雄厚，可自行解決污染賠償問題”；其實毋寧說“公司財力雄厚”，不如說“違法成本低廉”。另外，我國新頒布的《環(huán)境保護法》對于環(huán)境責任保險的態(tài)度是“鼓勵”而非強制，這也為企業(yè)不投保環(huán)境責任保險提供了很好的借口。

（二）企業(yè)可以將責任轉嫁給政府

目前在許多環(huán)境污染事件中，政府擔任了最后責任人的角色。還是以中石油松花江污染事件為例，100萬元的罰款，其中88萬元的損失是由國資委買單的，企業(yè)自身承擔的環(huán)境責任在這次震驚中外的事件中只是個零頭，所以企業(yè)何必去投保環(huán)境責任保險呢？在執(zhí)法過程中，污染賠償?shù)呢熑谓^大部分往往由國家和社會承擔，企業(yè)壓力不夠大，因此缺乏參加環(huán)境責任保險的動力。發(fā)展環(huán)境責任保險，通過保險公司進行風險分攤和補償，可以減輕政府的環(huán)境負擔，使被破壞了的生產條件和生活環(huán)境能夠及時得到重建和修復，政府應該以政策發(fā)力，而不是親自上陣，建立相關法律法規(guī)，出臺配套措施，誘導、引導企業(yè)投保。

（三）企業(yè)及整個社會的風險管理觀念比較落后

企業(yè)往往追求“零事故”，有的大型企業(yè)為此不惜投入百億元巨資妄圖杜絕任何隱患。毫無疑問，這些措施可以杜絕一時一地的某些風險，但不可能囊括所有時間所有地點的所有風險。而通過環(huán)境責任保險機制，企業(yè)可用少量的確定性的支出（保費）減少未來的不確定性，保證生產、經營持續(xù)穩(wěn)定進行，從而避免了侵權人因賠償負擔過重甚至破產而影響經濟社會的發(fā)展。與此同時，保險人為了降低賠付率，一定會請專業(yè)人士對投保人的污染風險進行控制和管理，通過等級劃分、費率浮動等措施督促企業(yè)做好防災防損工作，從而減少污染事故的發(fā)生。投保企業(yè)也因此獲得了間接的風險控制能力。污染事故發(fā)生后，由保險人承擔被保險企業(yè)的經濟賠償責任，則能夠降低環(huán)境糾紛的交易成本，及時對受害人進行賠付，有效保障公民的環(huán)境權益，改善“企業(yè)違法污染獲利，環(huán)境損害大家買單”的局面。

（四）對企業(yè)社會責任的了解比較簡單化

在發(fā)達國家，購買環(huán)境責任保險通常是企業(yè)社會責任的題中應有之義。企業(yè)的社會責任不是簡單地做點慈善、參與公益事業(yè)，而應該有更廣闊的覆蓋面、更厚重的內容。

四、環(huán)境責任保險健康發(fā)展的關鍵問題

（一）政府在環(huán)境責任保險市場發(fā)展中應重新定位

環(huán)境保險的需求主要取決于環(huán)境立法，環(huán)境立法越嚴厲，企業(yè)可能因為環(huán)境污染承擔的賠償和清理費用越多，企業(yè)的保險需求就會越強烈。政府在建立環(huán)境補償機制中的作用非常關鍵。政府通過明確法律，使環(huán)境責任保險的外部法律環(huán)境更明晰。在立法和執(zhí)法方面，政府應加大對環(huán)境污染的處罰力度，提高企業(yè)排污成本，迫使企業(yè)尋找市場化途徑，將“外部不經濟”內部化，為環(huán)境補償?shù)纳虡I(yè)保險機制順利運行創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。不僅如此，還要通過相關政策引導企業(yè)的具體行為。政府應主要通過激勵機制而非強制來引導企業(yè)的行為。例如政府可以對企業(yè)買環(huán)責險進行稅率上的獎勵或者稅點的返還，這樣就相當于把原來要給企業(yè)的優(yōu)惠放到了企業(yè)自身的發(fā)展上，這樣會比強制購買的效果好得多。

目前有種傾向，建議各類環(huán)責險皆采用強制險的方式。盡管這似乎可以畢其功于一役，但施行的效果未必好。使用強制性保險或財務責任要求，的確可以為環(huán)境保險市場帶來充分的需求，促進市場的產生和發(fā)展，但是這種方法也存在缺陷。在強制責任保險的情況下，如果任由保險公司制定保費，會造成保險公司牟取暴利的沖動以及企業(yè)的環(huán)境保護成本過高。如果政府對保費進行限制，又會影響保險人根據(jù)投保人的環(huán)境風險特征靈活制定保費的做法，會使被保險人喪失風險防范和控制的動力。

（二）逐步按照商業(yè)保險的模式發(fā)展環(huán)境責任保險

與農業(yè)保險一樣，開辦環(huán)境責任保險也需要政府支持，即在政策扶持下進行商業(yè)化運作。在環(huán)境責任保險的經營模式和定價方法選擇上也可以借鑒農業(yè)保險的經驗教訓。

在開展強制責任保險的初期，保險公司研究環(huán)境風險的能力、經驗都有所欠缺，對風險的控制能力不強，而且單個保險公司的資金實力有限，如果一開始就采用商業(yè)保險的形式，保險公司可能無法承受巨大的環(huán)境風險。筆者建議在發(fā)展環(huán)責險的初期，可由政府設立專門的保險機構進行市場化運營。這樣在環(huán)境風險數(shù)據(jù)的搜集、環(huán)境風險的研究、償債基金的建立、承保標準的調整、政府補貼的運用等多個方面都更加便于操作。

在環(huán)境責任保險定價中，非壽險精算定價方法是最重要的定價標準方法。在定價過程中，由于可獲得的環(huán)境損害經驗數(shù)據(jù)較少，可以選擇代表性行業(yè)（如石油化工、化學原料與化學制品行業(yè)）進行定價，來降低數(shù)據(jù)獲得的難度。同時，環(huán)境責任保險索賠強度的概率密度函數(shù)往往具有很長的右尾，在計算純保費時，很容易受異常損失的影響，鑒于此，實務中開發(fā)環(huán)責險產品時可施加特殊保單條款約束，如免賠額、保單限額、共同保險等。

（三）可考慮引入其他金融機構參與環(huán)境污染責任保險的發(fā)展

可以考慮將其他金融機構作為一個獎懲環(huán)節(jié)，促進企業(yè)自發(fā)進行投保，參與環(huán)境管理。對于積極投保的企業(yè)，保險公司會將其投保信息及時報送銀行等相關金融機構，為企業(yè)優(yōu)先提供信貸支持；對于應該投保而未投保的企業(yè)，將該信息反饋給銀行等金融機構，從而影響對該企業(yè)的客戶評級、信貸準入退出管理。這樣可以在不增加成本、不改變責任分擔結構的前提下優(yōu)化保單結構，刺激供需雙方積極性，改善供需不足現(xiàn)狀，并在一定程度上規(guī)避逆向選擇風險。但在引入其他金融機構的同時也應注意適度問題，以免投保企業(yè)從環(huán)境污染責任保險中獲益，引發(fā)道德風險。

盡管目前環(huán)境責任保險試點現(xiàn)狀不理想，但經濟發(fā)展結構的轉型、環(huán)境問題的集中暴露、政府部門政策以及監(jiān)管的加強、企業(yè)風險意識的加強等都是加速環(huán)境責任保險市場發(fā)展的助推器。