中國聯(lián)通西安研究院│王勃

西安電子科技大學(xué)計算機學(xué)院│王璐

化解政府信息化運營窘境PPP模式大有可為

中國聯(lián)通西安研究院│王勃

西安電子科技大學(xué)計算機學(xué)院│王璐

PPP（Public-Private Partnerships），是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的過程中，PPP模式可以幫助政府建設(shè)信息化應(yīng)用并保證后期運營支撐，本文闡述了PPP模式下政府信息化應(yīng)用建設(shè)和運營的組織框架圖、參與者的各自職責(zé)，通過引入社會資本以實現(xiàn)政府和社會資本雙贏的目標(biāo)。

隨著國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》和相關(guān)工作的推進(jìn)實施，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”將成為我國政務(wù)發(fā)展的新方向。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是通過云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)提升政府治理能力和公共事務(wù)管理能力，盤活政府擁有的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，服務(wù)于國家治理、企業(yè)決策、個人生活服務(wù)等，使政府政策制定更加科學(xué)合理、貼近民心，提升政府在社會管理、市場監(jiān)管、公共安全、應(yīng)對危機方面的能力，使政府管理運行更加高效、透明、便民，提升政府對百姓的公信力。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”可在政府各部門之間實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享，提供線上與線下相結(jié)合的O2O政務(wù)服務(wù)新模式，實現(xiàn)業(yè)務(wù)全流程的在線辦理，使業(yè)務(wù)辦理流程更加優(yōu)化、清晰、簡便，更加貼近人民群眾，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的基本公共服務(wù)，建設(shè)“陽光”、高效、服務(wù)型的智慧政府。

PPP解困政務(wù)信息化

構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新興政府，需要建設(shè)大量的政府信息化應(yīng)用，諸如政府電子政務(wù)網(wǎng)、政府公共服務(wù)平臺以及很多政府行業(yè)應(yīng)用。這些政府信息化應(yīng)用的建設(shè)、運維、運營都需要大量資金投入，少則上千萬元，多則上百億元，例如云計算平臺、大數(shù)據(jù)平臺、物聯(lián)網(wǎng)平臺，自建不僅耗時耗力而且利用率不高，運營商具備這些基礎(chǔ)設(shè)施資源但卻參與不到政府信息化建設(shè)中，資源無法得到充分利用。與此同時，政府也不具備信息化建設(shè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)的技術(shù)、人才。在信息化應(yīng)用建設(shè)中，政府的職責(zé)不是建設(shè)、運維，而是管理、引導(dǎo)、監(jiān)管、社會福利等方面，而能夠承擔(dān)政府信息化建設(shè)的企業(yè)單位又由于各種規(guī)章制度和壁壘不能完全參與進(jìn)來。

政府在進(jìn)行政府信息化應(yīng)用的建設(shè)和運營過程中，可以采用PPP模式，借鑒在燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水、垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目已有的PPP模式的成功經(jīng)驗。

PPP（Public-Private Partnerships），是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

“Public”指的是政府、政府職能部門或政府授權(quán)的其它合格機構(gòu)；“Private”主要是指依法設(shè)立并有效存續(xù)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外資企業(yè)，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

2015年，我國政府出臺了一系列PPP激勵措施。當(dāng)前，通過PPP模式建設(shè)政府信息化應(yīng)用的案例屢見不鮮。

在河南開封，政府通過探索運用PPP模式，建設(shè)政府公共信息化 “數(shù)字開封”大平臺，不僅成功吸引了社會資本投入資金支持信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使政府節(jié)約了大量設(shè)備投入資金，減少了各部門的維護(hù)成本，而且用戶可以低價使用通信運營商和應(yīng)用開發(fā)商提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，運營商和應(yīng)用開發(fā)商也獲得了長期、穩(wěn)定的收益。資源的有效整合實現(xiàn)了市直各部門之間數(shù)字、信息等軟資源相互共享，提高了辦事效率，提升了城市管理水平，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益，實現(xiàn)了多贏局面。

在美國，印第安納州政府采用PPP模式，不花一分錢就擁有了全面而完善的網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)系統(tǒng)。同時，合作企業(yè)也通過政府給予的特許經(jīng)營權(quán)，利用對網(wǎng)站部分信息收取費用實現(xiàn)了盈利，充分達(dá)到了雙贏效果。

重組政府信息化模式

政府信息化應(yīng)用的建設(shè)和運營應(yīng)引入市場機制，以項目為主體進(jìn)行融資，實行政府引導(dǎo)、利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征的PPP模式。PPP模式下的政府信息化應(yīng)用建設(shè)運營組織模式，應(yīng)以政府下屬單位、電信運營商、應(yīng)用提供商通過合資入股（金融機構(gòu)既可以入股也可以資金方式投資參與）成立項目公司（SPV-特殊目的機構(gòu)），讓社會企業(yè)全程參與，從而發(fā)揮政府、運營商、社會資源各方優(yōu)勢，達(dá)到最佳的技術(shù)、人力、管理方式等資源配置，為公眾提供合理、高效、優(yōu)質(zhì)的政府信息化應(yīng)用服務(wù)。其組織框架圖如圖1所示。

PPP模型下的政府信息化應(yīng)用建設(shè)與運營組織中，每個角色有不同的職責(zé)分工。

政府由于是政府信息化應(yīng)用項目，存在社會公益性質(zhì)，因此政府應(yīng)該指定下屬單位參與進(jìn)來，并且政府應(yīng)給予PPP公司相應(yīng)的政策扶持——頒發(fā)特許經(jīng)營許可，化解政治、法律等風(fēng)險；參與項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定、建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量控制；負(fù)責(zé)項目監(jiān)管，制定政府信息化應(yīng)用的定價標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督項目運營。PPP模式通過募集社會資本，節(jié)約有限的建設(shè)資金，對于政府來說不僅是一種新的投資融資模式，更是政府管理機制的創(chuàng)新。隨著社會資本的“加盟”，技術(shù)、人力、管理方式等方面可以得到最大限度的充分利用，這就有利于政府從項目中脫身，把工作重點放到引導(dǎo)、監(jiān)管、社會福利等方面，這也是政府簡政放權(quán)、創(chuàng)新管理機制的表現(xiàn)。

通信運營商發(fā)揮著國家信息化發(fā)展的主力軍作用，肩負(fù)著寬帶中國、光網(wǎng)城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”、信息惠民、智慧農(nóng)村、普遍服務(wù)等重大信息化工程推進(jìn)使命，在政府信息化應(yīng)用建設(shè)中也承擔(dān)必不可少的責(zé)任。通信運營商具有超大規(guī)模云計算數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)基地、大數(shù)據(jù)開發(fā)平臺、全面覆蓋的無線和固定寬帶網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，能夠為政府信息化應(yīng)用提供承載所需的機房硬件、云計算數(shù)據(jù)中心、大數(shù)據(jù)平臺、寬帶網(wǎng)絡(luò)及4G移動網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施；運營商完善的線上線下營銷渠道能為應(yīng)用發(fā)展拓展市場空間；運營商遍布全國的運營支撐和客戶服務(wù)隊伍，能夠為應(yīng)用的運營提供堅實的服務(wù)保障；運營商參與到政府行業(yè)信息化建設(shè)中，既減少政府的建設(shè)投資，又增加運營商的企業(yè)效益，并為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

應(yīng)用提供商具有完整的產(chǎn)業(yè)整合能力，負(fù)責(zé)PPP公司的立項。在項目規(guī)劃時，可提供完整的政府信息化應(yīng)用建設(shè)、運營方案；在項目建設(shè)時，可提供應(yīng)用所需的硬件和軟件設(shè)施，支撐項目的順利進(jìn)行；在項目運營時，可提供公司運營方案，并為用戶提供多方面的應(yīng)用及相關(guān)產(chǎn)品。

項目公司（SPV-特殊目的機構(gòu)）實行公司化運作，是項目運作和運營的主體。針對特定項目和資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同。并負(fù)責(zé)項目融資、建設(shè)、運營、市場拓展等工作，以及全流程的風(fēng)險控制。

金融機構(gòu)金融機構(gòu)參與PPP項目，既可以作為社會資本直接投資PPP項目，也可以作為資金提供方參與項目。在作為社會資本直接參與的模式下，金融機構(gòu)可以與政府下屬單位、通信運營商、應(yīng)用提供商等股東簽訂合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內(nèi)參與PPP項目的投資運作，作為項目公司的股東參與利潤分配。而作為資金的提供方，金融機構(gòu)可以為項目公司提供融資，間接參與PPP項目，金融機構(gòu)通過收取本金利息的方式獲取收益。

用戶PPP公司主要依靠使用者付費作為收入的主要來源。PPP公司應(yīng)該在政府指導(dǎo)下制定相應(yīng)的收費標(biāo)準(zhǔn)。公眾客戶免費使用，政府通過購買服務(wù)的方式獲取信息化應(yīng)用，企業(yè)客戶通過集團形式繳納一定的費用獲取經(jīng)過大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析后得出的結(jié)果。PPP公司是以風(fēng)險共擔(dān)、收益共享為原則成立的公司，但鑒于是以政府信息化應(yīng)用建設(shè)為目標(biāo)成立的，具有政府公益性，應(yīng)建立相應(yīng)的政府運營補貼機制，當(dāng)PPP公司連續(xù)3年低于預(yù)測收益時，PPP公司可申請政府補貼，或者放棄項目；當(dāng)連續(xù)3年收益超過預(yù)期時，政府分享超出預(yù)期的部分收益。

圖1 PPP模式政府信息化應(yīng)用組織框架圖

編輯｜魯義軒 luyixuan@bjxintong.com.cn