文/楊進懷

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倫敦經(jīng)驗對北京的啟示

文/楊進懷

北京揮之不去的霧霾，總讓人與上世紀有著同樣經(jīng)歷的英國倫敦產(chǎn)生聯(lián)想。

從某種程度上講，倫敦與北京確實有著諸多相似之處，都是一國的首都，都從工業(yè)重鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型成為服務業(yè)城市，都經(jīng)歷了長時間的環(huán)境危機，梳理倫敦在可持續(xù)發(fā)展研究、實踐、應用推廣等方面的經(jīng)驗和做法，對北京有著重要的借鑒價值。

可持續(xù)發(fā)展成倫敦全社會共識

倫敦面向全社會廣泛傳播可持續(xù)發(fā)展的理念和追求目標，從理念到行動，從傳播到應用，從項目建設到設施運行管理，給人印象最深刻的有五個方面：

對于減排，英國人自覺行動，倫敦率先推進。英國科學家通過對南極冰心的鉆探研究，找到了由于受人類經(jīng)濟社會發(fā)展，對資源的大量使用，對環(huán)境的破壞，導致全球氣候變暖的科學證據(jù)。同時，通過對生物圈——人類社會——經(jīng)濟發(fā)展的復合系統(tǒng)的關聯(lián)性研究，認為今后要實現(xiàn)全球氣溫升高不超過2℃的目標，必須要從現(xiàn)在行動起來，必須在經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領域進行減排，必須讓人人參與減排。

在可持續(xù)發(fā)展中，倫敦采用了經(jīng)濟——社會——環(huán)境三層關系，金融、制造、人力、社會、自然五大資本使用相協(xié)調(diào)理論。要求使用自然資本要消除浪費，提高生物多樣性；使用社會資本要注重社區(qū)發(fā)展，增加透明度；使用人力資本要注重尊重人權，保障員工福利；使用制造資本要從產(chǎn)品到服務，降低資源和能源消耗；使用金融資本要注重環(huán)境成本，關注財富的公平分配。在發(fā)展制度上，由于有頂層和系統(tǒng)設計，不僅推動了國民經(jīng)濟社會發(fā)展，而且引導了民眾在日常工作生活的方方面面向節(jié)約能源資源低碳方向發(fā)展。

倫敦注重推行自然資本價值理論的應用。如劍橋大學建立了基于水、土壤、生物多樣性為基礎的自然資本價值評估方法，積極向社會的各大公司、中介組織、大學研究所和民眾推介自然資本價值計算評估方法，讓每項經(jīng)營活動對環(huán)境的影響和為人類產(chǎn)生的福利都具體化、量化，同時可以評估出大量消耗自然資本對人類發(fā)展的負面影響。

在城市規(guī)劃建設管理中，倫敦突出韌性。韌性是聯(lián)合國及西方國家在研究可持續(xù)發(fā)展中突出的新概念，倫敦針對城市自身的特點，在城市基礎設施建設、住房、產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)、公共服務及環(huán)境保護等方面，注重系統(tǒng)性的將減緩、適應、韌性等特性納入規(guī)劃、建設、管理及風險應對的各個環(huán)節(jié)，從而把減排、低碳、節(jié)約、集約、宜居、可持續(xù)等理念變?yōu)榧夹g措施，科學推進，系統(tǒng)實施。

倫敦非常注重宜居環(huán)境建設，發(fā)展既滿足當代人的需求，又不損害后代滿足自身需要的能力發(fā)展。倫敦郊區(qū)的田園、牧場、防護林帶形成風景如畫的原野，非常重視對土壤的保護、對降水的科學利用。鐵路和高速路連接著倫敦及其50英里外的衛(wèi)星城，沒有城鄉(xiāng)結(jié)合部的破碎與衰敗，城市、鄉(xiāng)村都散落在清水、大樹、綠草地之中，宜居環(huán)境成為保障國民健康、體現(xiàn)人與自然和諧的基礎。

五大領域改變倫敦生產(chǎn)生活方式

如何將可持續(xù)發(fā)展與人們的日常生活緊密結(jié)合，通過改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，從而改變?nèi)藗儗ι鷳B(tài)觀念的認識，形成人與自然和諧相處的狀態(tài)，倫敦重點在五個重點領域開展工作。

一是交通領域。倫敦市規(guī)劃面積1560平方公里，860萬居民，每年有3000萬的游客，每天有3000萬人次通勤出行。作為英國的核心，全英國75%的鐵路出行都以倫敦為起點或終點。交通可持續(xù)發(fā)展的目標是通勤時間控制在45分鐘，措施主要有：大力發(fā)展地鐵及城市交通，倫敦市人均地鐵公里數(shù)達0.48公里，比北京現(xiàn)狀高出一倍；對出租車實行分類管理，最大限度減少道路上的車輛，在道路上流動的黑頂出租車數(shù)量只有2.5萬輛，而通過電話、網(wǎng)絡預訂實行定時定向服務的出租車數(shù)量為8.8萬輛；全市建自行車站748個，投入租賃運行的自行車11500輛；城市道路規(guī)劃中設有自行車專用道，鼓勵居民自行車出行；從2003年開始收取中心城市的擁堵費，累計收到14億英鎊，平均每年1億左右英鎊，根據(jù)監(jiān)測，緩解擁堵30%；鼓勵居民使用小排量汽車，在倫敦大街上，很少能看見居民駕駛大排量汽車；大力發(fā)展公共交通，使倫敦的地鐵、公交成為更環(huán)保、更舒適、更可靠、更準點、更安全的交通工具。綜合分析，過去10年，倫敦人的財富增加了，但家庭擁有汽車數(shù)量減少了，獲取駕照的人年齡也提高了，說明倫敦可持續(xù)發(fā)展交通措施成效是顯著的。

二是住房領域。第二次世界大戰(zhàn)后，英國的住房逐漸演化成三類供給方式，即社會住房、私人租賃、業(yè)主自住。為了實現(xiàn)綠色、低碳、減排、節(jié)能、宜居目標，英國建立了一套建筑環(huán)境研究評價評估方法，以客戶為中心，通過第三方認證，有力地推動了英國住房的可持續(xù)發(fā)展，特別是通過對區(qū)域、城市、社區(qū)、建筑建設規(guī)模中涉及的選址、規(guī)劃設計、建造施工、使用壽命，以及能耗、管理、健康宜居、水、建筑材料、垃圾、污染、土地使用、生態(tài)環(huán)境、交通等方面的系統(tǒng)評估評價，旨在深挖潛力，降低成本，走向綠色發(fā)展。

三是市政領域。主要包括垃圾、污水、自來水等方面。倫敦在垃圾管理方面，通過廣泛宣傳，動員全社會的力量，基本做到了源頭分類，減量化、資源化、無害化。倫敦居民每家都有三個垃圾箱，分別為綠色、藍色、黑色，分別用于收儲廚余垃圾、紙片等可回收垃圾和難以回收垃圾，垃圾處理公司分類收集運輸?shù)嚼幚韽S，對廚余垃圾進行堆肥，制成的有機肥免費提供給農(nóng)場主、園藝公司等需要有機肥的部門；可回收的紙片等經(jīng)過機械和人工分選后，打捆賣給造紙廠等部門；最后對不可再利用的廢棄物進行無害化填埋。污水處理及排水全英國形成幾大公司板塊化布局，其中倫敦以泰晤士水務公司為主，處理工藝以生物氧化處理為主，在2012年倫敦奧運會地區(qū)規(guī)劃建設了在傳統(tǒng)工藝基礎上的膜處理工藝。為預防倫敦市區(qū)內(nèi)澇、污水的高效收集、初級雨水的處理，倫敦市政府正在泰晤士河道下面30—70米深處，建設排水廊道，長度為16英里，按照2012年價格測算，投資約43億英鎊。

四是能源領域。英國注重減排、低碳的能源消費理念宣傳，設計推出一款能源計算器，可讓生產(chǎn)者輸入?yún)?shù)計算出各種生產(chǎn)、生活條件下的能耗，從而可為每個人的低碳行為，每項工程、每件工作的減排提供指導和選擇，讓低碳、減排具體化、量化，同時，可向社會科普宣傳。

五是環(huán)境領域。倫敦將環(huán)境作為城市的命脈，突出發(fā)展的4e結(jié)合，即環(huán)境、減排、能源、經(jīng)濟實現(xiàn)有機結(jié)合。從外觀看，許多公共場所是石子地面，道路與小區(qū)之間是低洼草溝和綠地，城市具有海綿體特性。

倫敦可持續(xù)發(fā)展特點顯著

英國人對可持續(xù)發(fā)展的認識是深刻的，不論是專家學者，政府部門，還是普通民眾，對由于溫室氣體的大量排放導致氣候變暖，對人類社會可能帶來的各種災難都非常重視。政治家在面向全球游說共同開展減排行動；科學家在各個領域研究應對的措施，不斷提出建議并及時進行應用；普通民眾從我做起，力行低碳減排生活；全社會在探索應對氣候變換，走向減緩、適應、韌性的發(fā)展模式。

倫敦市為了實現(xiàn)城市建設管理的長遠謀劃、頂層設計、系統(tǒng)建設，非常重視部門聯(lián)動。在圍繞城市可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃方面，由于清醒地認識到城市基礎設施投資建設運營周期一般在20年以上、經(jīng)濟發(fā)展周期一般在10年左右、規(guī)劃咨詢周期一般在5年左右、市長任期一般5年，產(chǎn)品營銷與媒體關注的社會趨勢一般在一個季度到5年之間等社會特點，為了預防政黨競選或執(zhí)政團隊的短期行為，一般要組織獨立的專家咨詢團隊與政府相關部門、研究單位、非政府組織、社團代表等共同制定至少20年以上的遠景規(guī)劃，公開征求社會意見，確定后作為城市發(fā)展藍圖，不能隨意改變；在減排低碳方面，交通與環(huán)保部門一起研究如何同時解決通勤效率與減排效果，聯(lián)手向公眾發(fā)出政策意見，引導市民向著可持續(xù)發(fā)展方向選擇自己的行為；倫敦圍繞城市可持續(xù)發(fā)展，培育了許多中介組織，支持中介組織向全社會以及各行業(yè)推行可持續(xù)發(fā)展的各項舉措，發(fā)揮好政府與社會，管理者與民眾的橋梁作用。

倫敦城市建設管理非常重視與社區(qū)溝通，重大事項通過組織動員社區(qū)居民廣泛參與，旨在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。以2012年倫敦奧運會舉辦地倫敦東部落后地區(qū)紐漢姆為例，工業(yè)衰敗后的紐漢姆，環(huán)境惡劣、人口貧困、社會問題突出，規(guī)劃成為奧運舉辦地后，政府讓公眾全面參與奧運場館選址、配套設施建設以及各項活動，許多人通過培訓獲得了就業(yè)機會。38萬人的紐漢姆地區(qū)有7萬人參加了奧運會前的各項測試活動、有20萬人觀看或參與了火炬?zhèn)鬟f、21萬人觀看了比賽、17萬余人參加了自我組織聚會、1258人成為奧運歡迎大使、1100人成為奧運志愿者。賽后，紐漢姆社區(qū)發(fā)展與倫敦其他社區(qū)發(fā)展?jié)u趨一致。

科技是實現(xiàn)減排低碳的關鍵，倫敦非常重視科技的作用。如劍橋大學的卡文迪許實驗室圍繞能源、資源等重大問題進行基礎研究，劍橋大學國王學院的材料科學系圍繞各種稀有材料、合成材料、可回收利用材料對提高能源資源使用效率進行技術攻關等，旨在通過重大技術突破解決人類面臨的問題。

倫敦非常注重全社會減排低碳的細節(jié)，如：賓館房間不提供拖鞋牙刷，禁止吸煙，若吸煙，必須繳納房間清洗費166英鎊及相應的稅；倫敦的城鄉(xiāng)風景如畫，樹木繁茂，但餐廳不提供牙簽，或提供非常小的塑料牙簽；賓館的房間設計得非常緊湊，保溫效果很好；公民以騎自行車和坐公交為光榮，即使開車也不開大排量汽車；對訪客第一個要介紹的是樓內(nèi)消防通道及緊急情況如何逃生；非常重視古建筑和文物的保護等等。

對北京的啟示

北京要抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的機遇，全面推進天藍、水清、地綠的生態(tài)文明建設，把減排低碳綠色理念植入城市經(jīng)濟社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，實施一批重大生態(tài)工程，讓生態(tài)文明成為北京體現(xiàn)首都功能定位的基礎保障，從而展現(xiàn)出正在崛起的中國作為大國的擔當和時代風范。

在此基礎上，全面提升城市韌性。城市的住房、交通、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的韌性至少要包括兩方面，一方面是建筑本身具有減排低碳節(jié)能節(jié)水節(jié)地節(jié)材可持續(xù)的功能，另一方面是遇有自然災害或人為破壞或緊急情況能夠很快復原，發(fā)揮原有功能作用，也就是說對氣候變化具有適應性，同時要發(fā)揮各類設施之間的緊湊、互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)作用。我們的許多城市設施在過去規(guī)劃建設時，是建立在對自然界過去認識的基礎上進行的，對氣候變化考慮不足。今后，在推進京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群建設中，北京要抓住機遇，對新建的設施全面注入韌性的規(guī)劃設計，對已有設施在功能疏解、改造提升中一定要考慮韌性的提升。

人民城市人民管，增加城市居民的幸福指數(shù)，需要以社區(qū)為單元，全面推進公眾參與城市的規(guī)劃建設和運營管理，充分調(diào)動人民群眾的積極性，將城市發(fā)展與社區(qū)居民的發(fā)展相結(jié)合，統(tǒng)籌解決城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民就業(yè)、社會管理等問題，從而從源頭減少垃圾污染、空氣污染、黑臭水體、環(huán)境臟亂差、大地缺乏海綿體、樹木綠地貧乏等問題。

在全面深化改革的征程上，黨和國家提出要發(fā)揮市場的決定性作用，同時要更好發(fā)揮政府的作用。倫敦市的做法值得我們學習，政府的作用主要是制定遠景規(guī)劃并監(jiān)督實施，通過發(fā)達的中介組織、企業(yè)市場主體、公民團體和社區(qū)參與去實施，政府通過政策、特許經(jīng)營、標準控制、第三方評價、依法監(jiān)督等手段對企業(yè)進行管理，英國政府很少參與屬于市場主體的經(jīng)營活動，讓人感覺政府與市場關系既協(xié)調(diào)又輕松。

隨著北京非首都功能的疏解、城市規(guī)劃的進一步完善，以及農(nóng)村地區(qū)“兩田一園”的劃分和農(nóng)村承包地、宅基地、集體建設用地、林地的細化到位，國土空間進入相對穩(wěn)定期，為企業(yè)從事各類建設發(fā)揮主體作用奠定了基礎，微觀領域涉及的利益關系完全可以交由主體雙方通過市場交易和談判解決，政府可由協(xié)調(diào)項目轉(zhuǎn)向發(fā)展引導、市場監(jiān)管，進一步減少參與微觀領域的市場活動，騰出更多精力研究城市的發(fā)展遠景、最大限度提升城市的魅力和幸福指數(shù)、最好發(fā)揮城市的功能，從而帶動市場主體自覺推動北京市城市的可持續(xù)發(fā)展。

要改善空氣質(zhì)量必須走減排低碳之路，北京可借鑒倫敦在微觀領域向全社會倡導低碳城市的路徑和方法。如：鼓勵居民多騎自行車，多開低排量汽車或電動車；鼓勵居民追求居住環(huán)境緊湊舒適而不是面積大；鼓勵居民確保生活質(zhì)量的基礎上，減少需求，力行節(jié)約，不買多余的衣物，不追求包裝，不用時隨手關電，每家每天節(jié)約10升水；鼓勵社區(qū)正常降雨收集利用或最大限度入滲地下，鼓勵社區(qū)垃圾分類；鼓勵企業(yè)將減排低碳作為發(fā)展理念，體現(xiàn)在項目的規(guī)劃、設計、建設和運營上；政府在制定政策時，以支持減排低碳為導向，委托權威的中介組織與媒體合作，宣傳身邊的減排低碳做法及效果，加大減排低碳教育力度，形成全社會鄙視奢侈浪費，發(fā)揮中華民族節(jié)儉的美德，樹立全民的文化減排低碳意識。

（作者：北京市水務局副巡視員）