郭蕊，何世朝

（沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

管理前沿

棄管小區(qū)協(xié)同治理模式與對(duì)策

郭蕊，何世朝

（沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

棄管小區(qū)治理問題的興起是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，也是市場(chǎng)發(fā)育不甚完善的結(jié)果。物業(yè)小區(qū)淪為棄管小區(qū)在一定程度上證明了社區(qū)治理中的市場(chǎng)失靈。棄管小區(qū)作為“被市場(chǎng)遺棄”的事物，需要由黨委、政府、公民和其他社會(huì)組織協(xié)同配合共治。其中涉及到如何發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，并喚醒公民的自治意識(shí)，激發(fā)小區(qū)居民的參與積極性。此外，社區(qū)自治不僅是一種體制和范式，更是一種能力，它不僅對(duì)政府的引導(dǎo)能力和社會(huì)的自組織能力提出較高的要求，也是對(duì)社區(qū)居民的公民精神與合作意識(shí)的極大考驗(yàn)。

棄管小區(qū)；協(xié)同治理；治理模式

棄管小區(qū)治理是社區(qū)治理的特殊形態(tài)，是在城市社區(qū)快速發(fā)展與基層自治及社會(huì)管理體制相對(duì)滯后情況下出現(xiàn)的一種階段性類型，是社區(qū)治理中的難題和薄弱環(huán)節(jié)，由此形成的“有缺口的治理網(wǎng)絡(luò)”已然成為制約城市社區(qū)發(fā)展的重大瓶頸。

一、棄管小區(qū)面臨的治理困境

1.公共服務(wù)的供給與需求之間存在著巨大的差距。隨著物業(yè)公司的離開，個(gè)性化的公共服務(wù)缺失，留下的爛攤子無(wú)人接續(xù)，連基本的衛(wèi)生、保安、維修等服務(wù)都無(wú)法提供，小區(qū)很快陷入環(huán)境差、治安差、服務(wù)差、基礎(chǔ)設(shè)施破損嚴(yán)重的困境。

2.小區(qū)“身無(wú)分文”，資金缺口大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多棄管小區(qū)存在著首期住宅專項(xiàng)維修資金被部分或全部使用的情況，并難以對(duì)之前的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，再次征收存在巨大困難，增加了吸引新物業(yè)公司接手管理的難度。

3.缺少核心組織力量。原有的業(yè)主委員會(huì)隨著物業(yè)管理的撤銷隨之消失或形同虛設(shè)，小區(qū)內(nèi)缺少一個(gè)核心的領(lǐng)導(dǎo)或組織代表居民與社區(qū)溝通，居民的意愿及問題缺少及時(shí)、有效的表達(dá)渠道，致使有的問題通過爭(zhēng)吵等非理性方式解決，既缺乏效率又違背治理程序。

4.居民認(rèn)同感低。一部分經(jīng)濟(jì)收入高、受教育程度高、社會(huì)階層高的居民就會(huì)通過“用腳投票”的方式選擇離開園區(qū)，將房屋出租或出售，在客觀上加劇了園區(qū)業(yè)主的異質(zhì)性和陌生感，加劇了小區(qū)居民的融合困難，疏離感和被剝奪感強(qiáng)烈，鄰里之間關(guān)系淡薄，對(duì)居住區(qū)的認(rèn)同感降低，參與園區(qū)管理的積極性受挫，對(duì)調(diào)動(dòng)居民參與園區(qū)自治是一個(gè)很大的障礙。

二、棄管小區(qū)治理困境的原因分析

1.管理隨意性強(qiáng)，缺乏規(guī)范化、制度化的治理。社區(qū)治理中缺少專門的、有針對(duì)性和可操作性的治理體系，致使社區(qū)治理中的隨意性增加，“摸著石頭過河”，既缺少成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，缺少規(guī)范性的參照，還削減了社區(qū)治理的合法性。即使在那些治理得較為成功的棄管小區(qū)中，也多半依靠“小巷總理”的強(qiáng)人政治，通過魅力型領(lǐng)導(dǎo)者率領(lǐng)小區(qū)渡過棄管難關(guān)。依賴領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的政治素質(zhì)、責(zé)任意識(shí)、人脈資源和社會(huì)影響力助力棄管小區(qū)發(fā)展在當(dāng)下基層社會(huì)治理尚不規(guī)范、總體治理水平有待提高的背景下有其存在的合理性，但我們更應(yīng)該看到這種治理模式的局限性和不可持續(xù)性，一旦發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)職位與職務(wù)調(diào)整，將會(huì)對(duì)整個(gè)社區(qū)治理產(chǎn)生基礎(chǔ)性和方向性上的影響。

2.多元主體職責(zé)履行不到位。當(dāng)小區(qū)被棄管后，原來由物業(yè)提供的諸如房屋及配套設(shè)備、設(shè)施和相關(guān)場(chǎng)地專業(yè)化維護(hù)的工作，園區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和公共秩序的維護(hù)等準(zhǔn)公共服務(wù)物品及服務(wù)工作都出現(xiàn)了管理真空，只能向政府部門、公共事業(yè)組織、社會(huì)組織等分散，因而就會(huì)出現(xiàn)“職責(zé)外溢”的情況。安全保衛(wèi)的職責(zé)將由公民個(gè)人及所在街區(qū)承擔(dān)，環(huán)境維護(hù)職責(zé)則需要通過社區(qū)的中介協(xié)調(diào)專門人員加以維護(hù)，公共設(shè)施及房屋維護(hù)則由市政部門承擔(dān)。雖然有更多的職責(zé)流向不同的部門，但是資金和權(quán)力的流動(dòng)卻是緩慢的、糾纏的，甚至是有責(zé)無(wú)權(quán)的，在缺乏資金支持和協(xié)調(diào)主體的情況下就會(huì)造成各部門職責(zé)履行不到位，對(duì)棄管小區(qū)管理熱情不高，缺乏積極性和主動(dòng)性，加劇棄管困境。

3.居民自治能力不足，參與積極性不高，習(xí)慣于“等靠要”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多棄管小區(qū)居民中存在自暴自棄的情緒，對(duì)小區(qū)公共事務(wù)既無(wú)能力更無(wú)意愿，對(duì)許多問題往往通過爭(zhēng)吵、打罵、拉幫派等非理性方式或是尋求媒體、政府的參與協(xié)調(diào)來解決，無(wú)法形成民主協(xié)商的氛圍，還不能形成有效的合作。并且對(duì)物業(yè)服務(wù)喪失信心，對(duì)社區(qū)接管存在抵觸情緒。在基本管理費(fèi)用的收取上還存在著拒交、緩交的情況，對(duì)社區(qū)的管理工作不予配合，對(duì)一些樂于社區(qū)公共事務(wù)的人士也持懷疑態(tài)度，甚至存在著消極參與。

三、加強(qiáng)棄管小區(qū)治理的幾點(diǎn)建議

（一）高度重視，常態(tài)管理

群眾所居住小區(qū)的質(zhì)量與環(huán)境的好壞將直接影響到百姓的“幸福感指數(shù)”。加強(qiáng)對(duì)棄管小區(qū)的治理改造是一項(xiàng)民心所向、百姓期待的民生工程，必須從“群眾利益無(wú)小事”的高度予以重視，納入政府工作議程，切實(shí)承擔(dān)起政府引導(dǎo)與幫扶社區(qū)走出棄管困境的責(zé)任。不僅要有近期工作重點(diǎn)，更要有長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)，將對(duì)棄管小區(qū)的治理工作劃入政府常態(tài)化管理范疇，以確保為棄管小區(qū)治理注入長(zhǎng)久支持動(dòng)力。

（二）明確職責(zé)，劃定邊界

1.街道辦事處要在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)街轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)性、群眾性、社會(huì)性、公益性的工作負(fù)全面責(zé)任，繼續(xù)承擔(dān)起指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)的管理，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的職責(zé)。同時(shí)，在發(fā)展街轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)基層組織建設(shè)、抓好社區(qū)社會(huì)治安綜合治理、提高社區(qū)服務(wù)能力等方面發(fā)揮指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

2.社區(qū)承擔(dān)著為小區(qū)提供市場(chǎng)所不能提供的公共物品和服務(wù)的職責(zé)。一般來說，棄管小區(qū)所面對(duì)的公共事務(wù)主要有兩類：一是前物業(yè)公司所履行的房屋維修、園區(qū)維護(hù)等公共職能；二是脫離物業(yè)公司之后園區(qū)居民的民主政治生活，如何在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展民主協(xié)商、民主監(jiān)督和民主議事。此外，社區(qū)還要擔(dān)當(dāng)起推動(dòng)棄管小區(qū)發(fā)展、建立小區(qū)居民與政府相關(guān)部門聯(lián)系的橋梁和媒介的作用。

3.社區(qū)業(yè)委會(huì)是在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)由業(yè)主代表組成的民間自治組織，承擔(dān)了業(yè)主的利益訴求和利益表達(dá)，同時(shí)監(jiān)督物業(yè)管理公司運(yùn)作的職責(zé)，對(duì)物業(yè)有關(guān)的重大事項(xiàng)擁有決策權(quán)，承擔(dān)著參與小區(qū)公共生活、維護(hù)小區(qū)整體環(huán)境的責(zé)任。

（三）理順關(guān)系，健全結(jié)構(gòu)

1.合理劃分邊界，明確權(quán)力的承擔(dān)主體。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬于社區(qū)黨組織，議事權(quán)、執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)歸屬于業(yè)主委員會(huì)，社區(qū)更多行使監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)黨務(wù)和政務(wù)分離、領(lǐng)導(dǎo)與決策分離、執(zhí)行與監(jiān)督分離，這是理順多元治理主體關(guān)系的基本內(nèi)容，也是推進(jìn)棄管小區(qū)治理的首要前提和體制保障。

2.加強(qiáng)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨建工作的職能，落實(shí)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下形成的民主議事、民主協(xié)商、民主監(jiān)督等機(jī)制能夠有序運(yùn)行，不斷增強(qiáng)群眾對(duì)黨組織的認(rèn)同并擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，形成“以社區(qū)黨委作為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)自治作為治理基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)站等機(jī)構(gòu)作為治理依托，以社區(qū)社會(huì)組織作為補(bǔ)充力量，形成社區(qū)內(nèi)單位密切配合，社區(qū)居民廣泛參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)制與結(jié)構(gòu)。”［1］

3.明確劃分社區(qū)與街道辦事處的職責(zé)，剝離行政職能，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)上移給街道辦事處，在必須由社區(qū)加以配合的事務(wù)方面，要堅(jiān)持“權(quán)隨責(zé)走，事費(fèi)同行”，既要授予社區(qū)以必要的權(quán)力，還要在經(jīng)費(fèi)上保證社區(qū)開展工作的基本之需，這樣才能做到真正為社區(qū)減負(fù)，為棄管小區(qū)的發(fā)展增加推動(dòng)力。

（四）提升能力，促進(jìn)協(xié)作

1.提升街道辦事處的責(zé)任承擔(dān)能力。在履行政治責(zé)任上，為社區(qū)黨建和民主生活提供方向指引，為棄管小區(qū)的民主實(shí)踐提供政治幫助并提供基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐場(chǎng)所；在履行行政管理責(zé)任上，應(yīng)著力于社會(huì)管理和公共服務(wù)資源整合，依靠政府的權(quán)威及自上而下的權(quán)力資源，充分利用相關(guān)政策因勢(shì)利導(dǎo)，在多元治理主體之間溝通協(xié)同，從宏觀發(fā)展層面指導(dǎo)社區(qū)帶領(lǐng)棄管小區(qū)重新走向治理正規(guī)化；在履行服務(wù)責(zé)任上，對(duì)社區(qū)的指導(dǎo)寓于服務(wù)之中，簡(jiǎn)化繁瑣的辦事程序，為社區(qū)處理?xiàng)壒苄^(qū)的事務(wù)開設(shè)“專門通道”和“一站式窗口”，幫助小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)，尋找新的物業(yè)管理公司。

2.提升社區(qū)對(duì)棄管小區(qū)的服務(wù)能力。設(shè)立社區(qū)工作站，細(xì)化社區(qū)工作的專業(yè)化，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。既要發(fā)揮進(jìn)社區(qū)黨員服務(wù)站的模范帶頭作用，還要注重從社區(qū)中具有積極公民精神和參與熱情的居民入手，發(fā)揮輻射影響作用，并通過建立多種服務(wù)志愿者團(tuán)隊(duì)開展民主、民生服務(wù)工作。同時(shí)，強(qiáng)化社區(qū)的服務(wù)功能，明確社區(qū)的服務(wù)角色，提高社區(qū)服務(wù)水平和服務(wù)實(shí)效。

3.提升居民的公共事務(wù)參與能力。要為他們提供更多參與公共事務(wù)治理的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)他們?cè)谛^(qū)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與改造、園區(qū)民主議事等活動(dòng)中獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。在公共交往中明晰公共領(lǐng)域的行為準(zhǔn)則，提升公民參與公共事務(wù)的動(dòng)機(jī)和欲望，在公共利益實(shí)現(xiàn)的過程中也能夠滿足自身的利益訴求。社區(qū)先進(jìn)居民及黨員代表要發(fā)揮幫扶作用，使更多的居民能夠推己及人、換位思考，更能夠從大處著眼、放眼未來，成為一個(gè)自律、自信、自強(qiáng)，充滿愛心和同理心的現(xiàn)代社區(qū)居民。

（五）完善機(jī)制，有序運(yùn)行

1.創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制。構(gòu)建“縱向到底，橫向到邊”的全覆蓋式公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的前提?！皩?duì)于社區(qū)公共服務(wù)的供給，不能過分依賴單一機(jī)制的作用，而應(yīng)該充分挖掘行政機(jī)制、自治機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制、志愿機(jī)制等多種供給機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)實(shí)際情況綜合運(yùn)用?！保?］除了要繼續(xù)尋找新的物業(yè)公司外，還要想方設(shè)法引入社會(huì)力量、自愿組織加入到棄管小區(qū)的建設(shè)中，開發(fā)小區(qū)的潛在資源，通過社會(huì)化、市場(chǎng)化的手段撬動(dòng)園區(qū)的增值空間。

2.落實(shí)協(xié)調(diào)共贏機(jī)制。由街道黨工委、社區(qū)黨支部牽頭，建立社區(qū)、居民、社會(huì)組織等共同參與的協(xié)調(diào)和磋商機(jī)制。在諸如園區(qū)環(huán)境維護(hù)、垃圾清運(yùn)等公共事務(wù)中，建立以城建局為主管、環(huán)衛(wèi)處為統(tǒng)管、社區(qū)居委會(huì)為協(xié)管、園區(qū)居民代表組織為配管的多元協(xié)同治理格局。街道和社區(qū)需要扮演好規(guī)劃決策者、規(guī)則制定者、改革組織者、秩序維護(hù)者、質(zhì)量監(jiān)管者的角色，降低社區(qū)治理成本，既為社區(qū)減輕負(fù)擔(dān)，又能夠助力棄管小區(qū)重新踏上物業(yè)管理之路。

3.構(gòu)建公共事務(wù)的協(xié)商民主機(jī)制?！皡f(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題?！保?］多元社區(qū)治理主體在平等的基礎(chǔ)上基于理性的協(xié)商消除彼此之間的分歧，維護(hù)各自利益并實(shí)現(xiàn)小區(qū)利益最大化。其關(guān)鍵在于既要調(diào)動(dòng)多元主體參與熱情、保障他們的參與能力，更要賦予各個(gè)主體以協(xié)商話語(yǔ)權(quán)，保障他們的呼聲有人聽、訴求有人理、困難有人幫，使他們可以通過理性的協(xié)商、策略性的妥協(xié)影響社區(qū)公共事務(wù)議程。

［1］張金榮，孫彥鵬.轉(zhuǎn)型期完善社區(qū)治理與協(xié)動(dòng)機(jī)制的再探討［J］.東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2003（1）：215-217.

［2］麻寶斌，陳希聰.從“棄管小區(qū)”到“居民自治”——基于長(zhǎng)春市長(zhǎng)山社區(qū)治理實(shí)踐的思考［J］.長(zhǎng)白學(xué)刊，2014（1）：105-111.

［3］陳家剛.協(xié)商民主［M］.上海：三聯(lián)書店，2004：3.

Governance on Abandoned Community:Problems and Countermeasures

Guo Rui，He Shichao
（College of Management，Shenyang Normal University，Shenyang Liaoning110034）

The problem of abandoned community is the result of the development of China’s urbanization.It is the product of market economy development and also the results of market flaws.Residential property community downgraded to abandoned community proves market failure in community governance.As an abandoned affair by the market，it requires coordination of the communist party of China，government，citizen and other social organizations.It involves how to play the leading role of the government，awaken the citizens’consciousness of autonomy and stimulate the enthusiasm of the community residents.In addition，community autonomy is not only a kind of system and paradigm，but also a kind of ability.It is not only putting forward higher requirements on government’s guidance and social self-organization ability，but also a great test to citizen spirit and cooperation consciousness.They must answer questions like how to construct the governance model and mechanism in multi-governance and how to foster a synergy-governance model in abandoned community governance.

abandoned community；synergy-governance；governance model

C916

A

1674-5450（2016）01-0120-03

【責(zé)任編輯 趙偉】

2015-10-17

2015年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究基地項(xiàng)目（2015lsljdwt-43）；2015年度沈陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)課題（SYSK2015-13-02）

郭蕊，女，遼寧沈陽(yáng)人，沈陽(yáng)師范大學(xué)講師，管理學(xué)博士，主要從事地方政府治理研究。