劉　駿

(作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)

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論現(xiàn)代財政制度

劉駿

現(xiàn)代財政制度的建立既要放眼世界，又要立足國情。現(xiàn)代財政制度需要處理好各主體的關(guān)系，從而增強(qiáng)國家治理能力，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的公平。本文從財政制度出發(fā)，分析了當(dāng)代的財政制度，并結(jié)合現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵，提出了建立現(xiàn)代財政制度的途徑。

財政制度;財政組織制度;預(yù)算管理制度;財政收入制度;財政支出制度;現(xiàn)代財政制度

1.財政制度及其產(chǎn)生

財政是政府獲取和運(yùn)用物質(zhì)資源的手段。隨著社會的發(fā)展，國家參與到社會產(chǎn)品的分配當(dāng)中，逐漸形成了財政分配關(guān)系，財政制度就是該財政分配關(guān)系的制度安排。

財政制度是隨著國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)并逐漸完善的。國家的實質(zhì)是一種公共權(quán)力，而財政是維持這種公共權(quán)力的重要經(jīng)濟(jì)手段，它為國家提供物質(zhì)與資本，讓統(tǒng)治階級更好地維護(hù)階級利益。在封建社會時期，并未形成財政的概念，隨著國家的發(fā)展，財物更加豐富，管理財物的人員相應(yīng)增多，管理機(jī)構(gòu)也逐漸專門化。隨著社會的發(fā)展，需要一系列的制度對相應(yīng)的分配關(guān)系做出明確的規(guī)定，這就是財政制度。

2.現(xiàn)代國家的財政制度及其構(gòu)成

2.1現(xiàn)代國家的財政制度的產(chǎn)生

現(xiàn)代國家的財政制度產(chǎn)生于英國。13世紀(jì)初，英國為了擺脫財政困境，對人民特別是貴族橫征暴斂，最終逼迫貴族走向反叛王權(quán)的道路。1215年，在強(qiáng)大壓力和教會的調(diào)停下，王室做出讓步，雙方簽訂了具有憲法性質(zhì)的《大憲章》。

《大憲章》第一次以法律形式將“非贊同毋納稅”的原則確立下來。也就是說，沒有公眾普遍的同意，國王不能征稅。17世紀(jì)資產(chǎn)階級革命后，代表公眾的議會控制了財政收支決定權(quán)。政府的財政收入必須由公眾批準(zhǔn)，而財政支出必須用于為公眾服務(wù)，整個計劃和執(zhí)行需要通過議會的審批和監(jiān)督。預(yù)算制度由此形成，現(xiàn)代國家的財政制度也就是在這一基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展完善的。

2.2現(xiàn)代國家的財政制度的主要內(nèi)容

隨著國家發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，財政制度不斷變化?，F(xiàn)代國家的財政制度主要包括四個部分：財政組織制度、預(yù)算管理制度、財政收入制度、財政支出制度。

財政組織制度是關(guān)于財政行政機(jī)構(gòu)的制度，它以法律法規(guī)規(guī)定了政府各財政部門之間的行政關(guān)系。政府既是財政制度的制定者，也是執(zhí)行者，因此財政組織制度既要約束政府行為，也要給予激勵，以推動財政制度的執(zhí)行。

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍说哪甓蓉斦罩в媱潱?guī)定了各級政府財政收入與支出。預(yù)算管理制度是政府實施預(yù)算的制度依據(jù)和法律依據(jù)，它對于規(guī)范政府行為，保證財政活動的合法性有重要作用。

財政收入制度是國家制定的取得國家財政收入的各種法律、法規(guī)的總稱，是政府活動的財力基礎(chǔ)。其中最重要的就是稅收制度，它是國家以法律或法令形式確定的各種課稅辦法的總和。任何一個國家在建立稅收制度時，要平衡社會的支出需要與納稅人承受力之間的關(guān)系。

財政支出是指政府為實現(xiàn)其職能，所進(jìn)行的財政資金支付。財政支出的數(shù)額和范圍反映了政府介入社會生活的規(guī)模和深度。財政的供給與需求總是處于矛盾之中。隨著社會的發(fā)展和政府職能的拓展，財政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，財政壓力越來越大，因此必須建立科學(xué)的財政支出制度，提高財政資金的使用效率，緩解財政壓力。

3.現(xiàn)代財政制度及其路徑選擇

3.1現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵

對于現(xiàn)代財政制度的含義，目前沒有一個現(xiàn)成的定義，主要包括三個方面。

一是高度法治化。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場競爭機(jī)制依賴法律制度的規(guī)范。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有彌補(bǔ)市場失靈，為社會提供公共服務(wù)的職能，因此其收入籌集、支出安排，必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

二是明確的主體關(guān)系。一方面是政府與市場之間的關(guān)系。在資源配置中政府必須正確定位——市場能干的，政府就不要參與；市場需要彌補(bǔ)的，政府就應(yīng)當(dāng)去干。另一方面是中央政府和地方政府的關(guān)系。既要保證中央政府對于宏觀經(jīng)濟(jì)的總控制力，又不能抑制地方政府的積極性，要形成一個良性的收支關(guān)系。

三是公開透明化?，F(xiàn)代財政制度必須是一個公開透明，能夠?qū)崿F(xiàn)各方有效監(jiān)督的制度。政府作為一個利益集團(tuán)，有其自身的利益追求，在缺乏監(jiān)督的情況下，權(quán)力極易產(chǎn)生腐敗，最終將不利于經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。隨著社會的發(fā)展，公民越來越多地參與到公共事務(wù)當(dāng)中，在這樣的環(huán)境下，現(xiàn)代財政制度應(yīng)該加強(qiáng)其公開透明化，通過各方的監(jiān)督來保證政府職能的有效實現(xiàn)。

3.2現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建

3.2.1加強(qiáng)預(yù)算制度改革

財政制度是在預(yù)算制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)和核心，因此建立現(xiàn)代財政制度必須要從預(yù)算制度改革開始。

(1)加強(qiáng)預(yù)算的法治性。預(yù)算是由人大來審核通過的，但是當(dāng)前預(yù)算的審核流于形式，人大并未有效發(fā)揮監(jiān)督作用。必須強(qiáng)化預(yù)算的審核，發(fā)揮人大的作用，保證預(yù)算的法治性

(2)加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。各部門從接到通知開始編制預(yù)算到第二次上報，整個時間不到四個月。與發(fā)達(dá)國家相比，編制時間仍然較短，不利于實現(xiàn)預(yù)算的科學(xué)性。因此要結(jié)合我國實際，合理安排編制時間。

(3)加強(qiáng)預(yù)算的剛性。在實際執(zhí)行過程中，政府很少真正按照預(yù)算規(guī)定安排收入與支出，這就無法發(fā)揮預(yù)算約束政府行為的作用，影響政府的公信力。只有建立公開考核機(jī)制、追責(zé)制度和公開反饋機(jī)制，才能強(qiáng)化預(yù)算的制度硬約束。

(4)加強(qiáng)社會的公開監(jiān)督。預(yù)算的實質(zhì)，是全體社會成員對政府行為的約束和監(jiān)督。這就要求公開政府預(yù)算，使公眾了解政府收入和支出，更好地監(jiān)督政府的行為。

3.2.2深化稅收制度改革

稅改應(yīng)該在現(xiàn)行分稅制的總體框架下逐步深化分稅、優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制、清理優(yōu)惠、完善立法、公平稅負(fù)。稅制改革應(yīng)堅持“營改增”，并以此為突破口，改革和完善增值稅制度和消費稅制度；積極推進(jìn)個人所得稅的分類與綜合制度改革，加快房地產(chǎn)稅和資源稅改革。通過稅收制度的改革，提高直接稅的比重，有效發(fā)揮稅收的調(diào)控作用；規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善國稅與地稅之間的征管體制。

3.2.3建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。當(dāng)前，我國中央和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不清晰、不合理，中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項較多。應(yīng)該在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復(fù)雜性和對稱性，以及地方的自主性，合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任。構(gòu)建“一級政權(quán)，有一級合理事權(quán)，呼應(yīng)一級合理財權(quán)，配置一級合理稅基，進(jìn)而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制。

另一方面，要完善轉(zhuǎn)移支付制度，科學(xué)確定一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付范圍和力度，合理解決縱向財力差異；部分事權(quán)支出責(zé)任可由中央通過轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度框架。轉(zhuǎn)移支付制度要在保證中央履行職能和實施重大決策的基礎(chǔ)上，調(diào)動地方積極性，促進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)

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