◎管 華 王璐婷 梁家卓

作物秸稈處置中的政府作用芻議

◎管 華 王璐婷 梁家卓

（江蘇師范大學(xué)地理測繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，江蘇徐州221116）

新中國成立以來，作物秸稈經(jīng)歷了資源緊缺期和產(chǎn)量過剩期兩個階段，目前由于處置不當(dāng)而引起了嚴重的環(huán)境問題，多地政府為此而頒布了禁燒令，然而因其“只堵不疏”的性質(zhì)而未給作物秸稈找到合理的出路，執(zhí)行效果不佳。作物秸稈無害化處置面臨著技術(shù)、管理和經(jīng)濟三方面的困難，作為作物秸稈處置的實施主體，企業(yè)和農(nóng)民沒有進行作物秸稈無害化處置的動力，因此政府應(yīng)在作物秸稈無害化處置中起到關(guān)鍵作用，充當(dāng)好作物秸稈處置方式的引導(dǎo)者、處置技術(shù)研發(fā)的組織者、處置資金的承擔(dān)者、處置政策與法規(guī)的制定者四種角色。目前政府如欲在作物秸稈處置中充分其發(fā)揮作用，應(yīng)注意做好以下幾項工作：加強宣傳教育，加快相關(guān)制度建設(shè)，加大秸稈綜合利用技術(shù)研發(fā)的支持力度，加強資金監(jiān)管，轉(zhuǎn)變管理觀念。

作物秸稈；無害化處置；政府作用；建議

作物秸稈是指成熟農(nóng)作物收獲其經(jīng)濟產(chǎn)量后所剩余的地上部分，莖葉、藤蔓或穗的總稱，此處的農(nóng)作物包括糧食作物和經(jīng)濟作物，通常指水稻、小麥、玉米、薯類、高粱、甘蔗等。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，是世界上作物秸稈量最為豐富的國家之一，年作物秸稈生產(chǎn)量已超過8×108t[1]，因作物秸稈處理不當(dāng)而引起的環(huán)境問題，長期以來一直為政府相關(guān)部門乃至全社會所關(guān)注，如何處理作物秸稈已經(jīng)成為一個重大的社會問題。20世紀80年代以來，作物秸稈焚燒造成了嚴重的大氣污染，更使作物秸稈處理成為社會熱點問題之一，許多省、市頒發(fā)了作物秸稈禁燒令。然而，這種靠行政強制手段單純禁燒的“只堵不疏”做法，未給作物秸稈找出一個合理的出路，“禁燒令”執(zhí)行效果不佳。作為目前作物秸稈處理主體的農(nóng)民，不具備開展作物秸稈無害化處理方式探討與實施的能力，而政府在這方面應(yīng)承擔(dān)起其應(yīng)有的責(zé)任，發(fā)揮其所具有的作用。目前對于作物秸稈處理問題的研究，多把目光聚集于作物秸稈綜合利用技術(shù)研制等方面。然而，研發(fā)出經(jīng)濟合理和技術(shù)可行的作物秸稈綜合利用技術(shù)，絕非短期可以完成。因此，還應(yīng)從宏觀的角度出發(fā)，積極探討政府在作物秸稈處理中的政策法規(guī)制定與社會資源配置作用，充分發(fā)揮其行政管理與服務(wù)職能，為近期的作物秸稈處理找到一條合理可行的有效途徑。

一、作物秸稈處置現(xiàn)狀

（一）作物秸稈供需關(guān)系的演化階段

新中國成立以來，從作物秸稈相對數(shù)量變化的角度看，我國作物秸稈的供需關(guān)系演化大致經(jīng)歷了兩個階段。

1.資源緊缺期

改革開放以前，作物秸稈在農(nóng)村乃至城鎮(zhèn)有著多種用途，利用方式多樣[2]。例如，作為薪柴，作物秸稈是農(nóng)村居民的主要燃料，在我國農(nóng)村生活用能中占有重要地位；通過漚肥、堆肥、粉碎還田等方式，作物秸稈成為農(nóng)田肥料的主要來源之一；用于冬季床鋪墊層，是農(nóng)村及城鎮(zhèn)居民冬季床鋪的主要保暖材料之一；是牲畜飼料的重要來源；是造紙、草編等工業(yè)的主要原料。由于當(dāng)時作物秸稈用廣途泛，需求量巨大，所以成為緊缺型資源而供不應(yīng)求，農(nóng)民也能從中獲得可觀的經(jīng)濟收入。

2.產(chǎn)量過剩期

改革開放以后，隨著社會的進步和相關(guān)社會經(jīng)濟條件的變化，人們對作物秸稈價值的認識發(fā)生了顛覆性的變化，處理方式也產(chǎn)生了徹底改變。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素被工業(yè)部門所生產(chǎn)的農(nóng)用生產(chǎn)要素所替代[3]，如化肥替代農(nóng)家肥、農(nóng)業(yè)機械替代畜力、化石燃料替代秸稈燃料、現(xiàn)代建筑材料替代傳統(tǒng)建筑材料、現(xiàn)代取暖方式替代傳統(tǒng)取暖方式等，同時大量農(nóng)民進城務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村勞動力大量減少，加之出于環(huán)保目的而政府明令禁止以作物秸稈為造紙原料、隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高而作物秸桿產(chǎn)量迅速提高等，農(nóng)作物秸稈價值方面的比較優(yōu)勢喪失，導(dǎo)致其原有用途消失，或者現(xiàn)有用途在經(jīng)濟上變得不合算，而人們又找不到更為有利、有效的作物秸稈利用方式，反而成為農(nóng)田耕作的障礙，于是就出現(xiàn)了作物秸桿的大量過剩。許多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民為了趕農(nóng)時、搶播種，就以圖省事的方式來處理之，把大量作物秸稈或焚燒，造成大氣污染；或堆棄，構(gòu)成火災(zāi)隱患；或棄之江河，阻礙行洪。

有學(xué)者提出，隨著循環(huán)經(jīng)濟在我國的推進和生物質(zhì)能利用水平的提高，目前我國已經(jīng)進入作物秸稈的綜合利用期[4]。然而，目前我國乃至世界的作物秸稈制油、制酒精、制炭、發(fā)電等技術(shù)尚不成熟，生產(chǎn)成本較高，效益差，仍處于技術(shù)探索階段，因此作物秸稈綜合利用水平不高且利用量有限，傳統(tǒng)利用及就地焚燒仍是目前秸稈主要處置方式，尚不能稱作物秸稈的綜合利用期的到來。

（二）作物秸稈處置的實施主體

1.企業(yè)

企業(yè)回收作物秸稈，并以其為原料進行處理和深加工，制成各種可用的囊元、工業(yè)產(chǎn)品等，如紙張、酒精、草編制品、燃氣、飼料、建筑材料等。

2.農(nóng)村集體

農(nóng)村集體回收作物秸稈，并對其進行集中處理，制成各種原材料，如飼料、食用菌種植基質(zhì)、打捆成型飼草等。2009年，鲖城鎮(zhèn)省級新農(nóng)村示范村李王樓辦起了綠原秸桿處理場[4]，購置液壓秸桿打包機，秸桿燃料成型機，秸桿飲飼料成型機等大中型秸桿處理機械，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)設(shè)立十個秸桿收集場，大量收購秸桿，統(tǒng)一加工處理。優(yōu)質(zhì)秸桿包成為養(yǎng)殖業(yè)飼料，低檔秸桿包成為造紙原料和發(fā)電燃料。秸桿顆粒飼料和秸桿顆粒燃料，成為搶手的商品，供不應(yīng)求。

3.農(nóng)民

目前絕大多數(shù)的作物秸稈還是為農(nóng)民所處置，他們直接收獲作物秸稈并對其進行自行處理。在作物秸稈無害化和低害化處置方面，農(nóng)民常用的方式有用作燃料、肥料、沼氣原料以及“過腹還田”、粉碎還田等。然而，為了節(jié)省處置時間和成本，許多地區(qū)的農(nóng)民都采取了在農(nóng)田中直接焚燒的方式來處理作物秸稈，造成嚴重的大氣污染，并且屢禁不止[5]。

二、作物秸稈無害化處置的困難

目前條件下，普及作物秸稈無害化處理主要存在技術(shù)、經(jīng)濟和管理三個方面的困難。

（一）技術(shù)困難

技術(shù)上的不完善，使得目前作物秸稈的收集、存儲和綜合利用均具有很大困難[6]。作物秸稈具有在產(chǎn)出上具有空間分布的分散性、時間分布的集中性等特點，在性質(zhì)上具有易于腐爛、體積巨大的特點，而目前作物秸稈的收集、初加工和運輸設(shè)備尚不完善，導(dǎo)致作物秸稈收集與存儲上的困難。在綜合利用上面，目前在秸稈還田、秸稈養(yǎng)殖、秸稈氣化、秸稈液化、秸稈發(fā)電、利用秸稈生產(chǎn)食用菌、有機肥、建筑材料等方面，均尚存在技術(shù)上的制約，限制了作物秸稈綜合利用事業(yè)的發(fā)展。

（二）管理困難

我國作物秸稈生產(chǎn)者農(nóng)戶分布分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式為主，對其缺乏約束機制，管理部門對其生產(chǎn)行為難以監(jiān)控和掌握，不易以現(xiàn)代的許可、禁止、停產(chǎn)等方式進行約束管理[6]。加之農(nóng)民環(huán)保意識較為淡薄，有關(guān)部門的管理方式相對簡單，所以禁燒效果不佳。

（三）經(jīng)濟困難

作物秸稈收集與綜合利用的比較效益很低，農(nóng)民沒有足夠的經(jīng)濟動力和資金投入到作物秸稈產(chǎn)業(yè)鏈的后部環(huán)節(jié)中去。目前農(nóng)民進城打工收入顯著高于一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，故而相當(dāng)部分青壯年農(nóng)民選擇放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而外出務(wù)工，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力不足[7]。為了盡量減少因收獲農(nóng)作物而造成的打工損失，農(nóng)民在處理秸稈時就盡可能選擇最為省時的焚燒處置方式。一套作物秸稈撿拾打捆機組投資在10萬元以上，投資回收期長達13年之久[7]，農(nóng)民不愿自己進行作物秸稈收集。作物秸稈分布分散，綜合利用效益低，企業(yè)不可能給出太高的收購價格，農(nóng)民不愿運送，企業(yè)也不可能自行收集，導(dǎo)致作物秸稈難以收集。作物秸稈的能量密度低，利用作物秸稈生產(chǎn)飼料、有機肥、燃氣、建筑材料等的綜合利用成本高，與其他方式生產(chǎn)的相同產(chǎn)品相比，缺乏經(jīng)濟效益比較優(yōu)勢，難以進行商業(yè)化運行，限制了作物秸稈綜合利用事業(yè)的發(fā)展。

三、政府在作物秸稈處置中的作用

考慮到作物秸稈處置技術(shù)和經(jīng)濟現(xiàn)狀和生態(tài)環(huán)境意義，近期內(nèi)政府應(yīng)在作物秸稈處置中充當(dāng)好以下角色。

（一）處置方式的引導(dǎo)者

作物秸稈處置方式有多種，大致可以劃分為有害的和無害的兩類。在現(xiàn)階段，有害處置方式的經(jīng)濟效果較好，但外部不經(jīng)濟；無害處置方式的經(jīng)濟效果較差，但外部經(jīng)濟。在選擇作物秸稈處置方式時，作為作物秸稈處置的直接實施者，農(nóng)民和企業(yè)更多考慮的是經(jīng)濟效果，這是無可厚非的。然而作為政府，則應(yīng)從社會公眾的角度考慮問題，選擇綜合效益最佳的處置方式，而這種處置方式可能具有較好的生態(tài)環(huán)境效益和社會效益，但不具有好的經(jīng)濟效益，這就與農(nóng)民和企業(yè)在處置方式選擇上產(chǎn)生了矛盾。在這種情況下，政府應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督、管理和組織功能，引導(dǎo)農(nóng)民和企業(yè)選擇符合社會公眾利益的作物秸稈處置方式。

（二）處置技術(shù)研發(fā)的組織者

最為理想的作物秸稈處置方式是經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境效益俱佳的處置方式。從循環(huán)經(jīng)濟的角度來看，任何生產(chǎn)過程中只有利用不充分的資源，而沒有不能利用的廢物。廢物是資源利用技術(shù)不完善和經(jīng)濟條件不合理的產(chǎn)物。為了節(jié)約資源和保護環(huán)境，必須加強作物秸稈處置相關(guān)技術(shù)的研究，開發(fā)出技術(shù)上可行、經(jīng)濟上合理、符合可持續(xù)發(fā)展要求的處置技術(shù)，提高作物秸稈綜合利用水平。作物秸稈綜合利用技術(shù)的研發(fā)階段，既需要資金，又無經(jīng)濟效益。因此，作物秸稈研發(fā)工作只有政府來立項組織實施，并為其提供研發(fā)經(jīng)費。

（三）處置資金的承擔(dān)者

作物秸桿處置是一項公益性工作，作物秸稈綜合利用是一個新興產(chǎn)業(yè)，它們是微利的甚至是無利的。受到價格因素的影響，處置者在作物秸稈收集與利用的各個環(huán)節(jié)均不能得到顯著的經(jīng)濟效益，甚至是虧損的。因此，農(nóng)民和企業(yè)收集和加工作物秸桿的積極性均不高。作為農(nóng)民和企業(yè)，除了用經(jīng)濟利益去吸引他們從事作物秸稈的收集與處理外，沒有其他更好的辦法。而在目前收集和加工作物秸稈微利或無利的狀況下，為了保護環(huán)境，這部分收益就應(yīng)該由政府來支付，通過相關(guān)渠道籌措資金，補貼作物秸稈處置者。因此，在作物秸稈處置中，政府應(yīng)承擔(dān)相關(guān)費用，而不應(yīng)把這個難題推到農(nóng)民的面前，也不應(yīng)把相關(guān)費用轉(zhuǎn)移給企業(yè)。

（四）處置政策與法規(guī)的制定者

為使作物秸稈處置按照符合社會公眾利益的方向發(fā)展，政府應(yīng)根據(jù)廣大社會公眾的利益要求，制定各種政策與法規(guī)，并通過行使行政和法律權(quán)利，加強監(jiān)督與管理，來規(guī)范人們在作物秸稈處置中的行為，最有效地完成社會的目標。

四、充分發(fā)揮作物秸稈處置中政府作用的建議

（一）加強宣傳教育

政府要充分利用各種媒體，開展全方位、多層次、多角度、大規(guī)模的宣傳教育活動，提高廣大民眾對作物秸稈資源意義和不當(dāng)處置環(huán)境危害的認識，增強作物秸稈處置直接實施者農(nóng)民和企業(yè)的憂患意識和社會責(zé)任感，推廣作物秸稈無害化處置和綜合利用技術(shù)，使政府有關(guān)作物秸稈處置的政策法規(guī)的貫徹落實有一個良好社會環(huán)境。

（二）加快相關(guān)制度建設(shè)

政府要加快制定有關(guān)作物秸稈處置的各項政策與法規(guī)，健全管理制度，有效行使行政管理職能，加強作物秸稈處置管理。第一，建立健全獎懲制度。通過運用經(jīng)濟杠桿，促進作物秸稈處置管理。第二，制定和實施惠民政策。通過提高農(nóng)民和企業(yè)參與作物秸稈綜合利用的收益，提高農(nóng)民和企業(yè)從事作物秸稈無害化處置的積極性?？梢越梃b糧食收購制度，實行作物秸稈最低保護價收購制度，保護農(nóng)民合法權(quán)益?？梢酝ㄟ^對相關(guān)企業(yè)實行減免稅政策，促進作物秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）加大秸稈綜合利用技術(shù)研發(fā)的支持力度

目前我國的生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于起步期，作物秸稈綜合利用方面的許多技術(shù)尚不成熟，大多都處于試點階段。在此時期，特別需要政府對相關(guān)技術(shù)研發(fā)工作給予政策和經(jīng)費方面的支持，組織有關(guān)人員進行科技攻關(guān)，盡快解決作物秸稈存儲、轉(zhuǎn)化、利用等技術(shù)難題。應(yīng)通過制定相關(guān)政策，以安排科研項目的方式，激勵相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究。同時，還應(yīng)對有關(guān)成果給予獎勵，對成果轉(zhuǎn)化給予扶持，加快作物秸稈綜合利用事業(yè)的發(fā)展。

（四）加強資金監(jiān)管

政府應(yīng)制定相關(guān)政策，開辟與明確融資渠道，合理安排與分配作物秸稈處置資金。對于政府財政安排的作物秸稈處置資金，應(yīng)以相關(guān)政策的形式規(guī)范使用，加強監(jiān)管，防治資金流失、挪用，杜絕腐敗現(xiàn)象，提高資金使用效率。

（五）轉(zhuǎn)變管理觀念

在作物秸稈處置過程中，目前政府與企業(yè)和農(nóng)民之間的關(guān)系不能令人滿意。政府出于維護民眾社會福利的目的，強令禁止農(nóng)民焚燒作物秸稈，執(zhí)行能力不能令人民滿意；農(nóng)民為避免蒙受經(jīng)濟損失，不愿自行進行作物秸稈無害化處理，而選擇主觀認為使自己獲利最多或受損最小的處置方式，造成對周圍居民生活的不利影響和環(huán)境污染；企業(yè)為追求利益最大化，不愿加大投資以支付給農(nóng)民更高的作物秸稈價格。如此，就在三者之間形成了一個“僵化”的三角關(guān)系[8]。若要使他們放棄當(dāng)前的決策行為，打破“僵化”三角，最好的方法就是提出比焚燒作物秸稈收益更大或損失更小、同時又可使社會效用增加的作物秸稈處置方式，即達到帕累托最優(yōu)。政府通過實行相應(yīng)的優(yōu)惠政策，讓從事作物秸稈無害化處置的農(nóng)民和企業(yè)從中得到實惠，使農(nóng)民自動放棄“焚燒秸稈”的行為，而不是在政府的政策高壓下被動“禁燒”。

[1]梁榕旺，徐淑莉.我國秸稈資源現(xiàn)狀及其利用.[J].畜牧與飼料科學(xué)，2011（11）:21-22.

[2]邢遠蛟，劉興偉，趙圓圓.農(nóng)用物秸稈利用方式簡述[J].中國畜禽產(chǎn)業(yè)，2009（6）：69.

[3]陳新鋒.對我國農(nóng)村焚燒秸稈污染及其治理的經(jīng)濟學(xué)分析——兼論農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的工業(yè)替代[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2001（2）：47-52.

[4]顧尚習(xí).秸稈處理深加工需要政府引導(dǎo)和扶持[N].鲖城先鋒網(wǎng)，2009-11-5.

[5]馬驥.中國農(nóng)戶秸稈就地焚燒的原因：成本收益比與約束條件分析[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2009（2）：77-84.

[6]俞祝生.秸稈綜合應(yīng)用發(fā)展的主要制約因素及對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2008(15):255-256.

[7]鞠昌華.我國農(nóng)作物秸稈處理的困境與對策[J].貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011(6):221-224.

[8]王典典，牛剛.基于秸稈焚燒問題的農(nóng)民、企業(yè)、政府行為分析與優(yōu)化[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2010（11）：105-108.

（責(zé)任編輯 卞建寧）

Analyseson theGovernmentrolein thedisposalofcrop straw

GUAN Hua WANG Luting LIANG Jiazhuo
(Jiangsu Normal University,Xuzhou 221116,China)

Since the founding of new China，crop straw has gone through two stages resource scarcity and production excess. Currently，it causes serious environmental problems due to the improper disposal.Thus，many governments promulgated the command of burning ban.However，it works poorly.Due to its nature of"only blocked，did not drain”，it didn’t find reasonable solutions to the crop straws.Harm less disposal of crop straw faced 3kind of difficulties:Technology，Management and Economics.As the subject of implementation of crop straw disposal，enterprises and farmers are not as an engine for harm less disposal of crop straw，therefore，the Government should played a key role in the harm less disposal of crop straw. The government who guide the disposition of crop straw，the research and development of disposal technology，funding of disposal，formulation of disposal policies and laws play 4roles in the disposal of crop straw.At present，if Government w ishes to fully play its role in the crop straw disposal，they should pay attention to the follow ing items:Step up publicity and education，accelerate the construction of related systems，increase the intensity of straw utilization technology，s research and development，strengthen the supervision of funds，change the management idea.

Crop straw;Harm less disposal;Government role;Proposal

D035

A

1671-9123（2016）04-0129-05

2016-10-23

管華(1958-)，男，河南濮陽人，江蘇師范大學(xué)地理測繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院教授，主要從事環(huán)境與資源經(jīng)濟學(xué)研究。