●江慶徐 楊楊琛

新常態(tài)下財政收入質(zhì)量監(jiān)管的幾點思考

●江慶徐 楊楊琛

編者按：經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入持續(xù)下降，財政收入質(zhì)量問題逐漸凸顯。一方面，財政收入增長緩慢，部分省份甚至出現(xiàn)負增長，地區(qū)間財政收入分布不均衡；另一方面，財政收入結(jié)構(gòu)不合理，非稅收入占比較大，給企業(yè)和個人帶來壓力，規(guī)范非稅收入監(jiān)管值得關(guān)注。新的經(jīng)濟形勢下，財政收入質(zhì)量監(jiān)管值得深入探討和研究。如何確保各項財政收入應(yīng)征盡征，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、高質(zhì)量的財政收入增長模式？本期專題圍繞“加強財政收入質(zhì)量監(jiān)管探討”邀請財政專家學(xué)者及實務(wù)工作者展開探討，分享經(jīng)驗，并提出改進建議。

經(jīng)濟新常態(tài)下，近幾年我國財政收入隨著經(jīng)濟增長出現(xiàn)減速現(xiàn)象，財政收入質(zhì)量方面呈現(xiàn)出一些問題：一是整體財政收入增長速度正在逐漸減慢，區(qū)域間的收入分布也存在不均衡現(xiàn)象；二是稅收收入在整體收入中的比例有所降低，非稅收入和土地出讓金卻呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，財政收入的穩(wěn)定性受到?jīng)_擊。加強財政收入質(zhì)量監(jiān)管，改善財政收入增長質(zhì)量是經(jīng)濟新常態(tài)下必須面對的課題?！娟P(guān)鍵詞】經(jīng)濟新常態(tài)財政收入質(zhì)量監(jiān)管

伴隨著中國入世，中國經(jīng)濟在二十一世紀(jì)第一個十年得到了快速發(fā)展，中國政府的財政收入也逐年大幅增加，財政收入增速明顯高于GDP增速。但是近幾年隨著中國經(jīng)濟由高速增長逐漸轉(zhuǎn)向中高速，財政收入增幅不斷下滑，在剛性支出增長和經(jīng)濟穩(wěn)增長的雙重壓力下，各級政府必須面對財政收入增速放緩的現(xiàn)實，如何正確認識并處理這一現(xiàn)實矛盾事關(guān)重大。筆者認為要監(jiān)管好財政收入質(zhì)量，首先要認清當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢，科學(xué)地研判財政收入未來的走勢；其次要分析問題出現(xiàn)的原因，找到合理的解決方案。只有這樣才能在經(jīng)濟新常態(tài)下更加完善財政收入體系，提高財政收入增長質(zhì)量，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供良好的環(huán)境和財政支撐。

一、2002年以來我國財政收入變化概況

自改革開放以來，我國經(jīng)濟出現(xiàn)了快速增長，2011年之前GDP增長速度基本保持在8%以上，2011年我國一躍成為僅次于美國之后全球第二大經(jīng)濟體。一直以來，中國經(jīng)濟的快速增長主要依靠傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)并以資源消耗為代價。但是，隨著經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大、人口紅利的消退以及各種資源的衰竭，近幾年來我國經(jīng)濟增長開始放緩，自2012年起，我國GDP增長速度降到8%以下，2016年上半年我國GDP增長速度已經(jīng)放緩至6.7%。自此，中國開始進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整的新常態(tài)時期。伴隨著經(jīng)濟的下滑，我國政府收入呈現(xiàn)出寬幅波動趨勢，見表1、圖1和圖2。

表1 2002—2015年土地出讓金、財政收入以及其增長率

圖1 財政收入及其增長率變化圖

圖2 2002—2015年土地出讓金變化圖

從上述圖表可以清楚地看出，我國財政收入自新世紀(jì)以來總體呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢（如圖1）。2002—2007年間由于我國經(jīng)濟高速增長，帶動財政收入大幅增長，2002年我國財政收入為1.89萬億元，2015年財政收入總量已經(jīng)達到15.22萬億元，增長了8倍；在增長速度上，2003年到2013年增速都超過10%，2007年增速更是達到32.2%的峰值。2008年全球金融危機對我國經(jīng)濟形成了較大沖擊，財政收入增長速度也隨著經(jīng)濟走低而回落，但是整體上看，財政收入增速還是高于GDP增長速度。

2008年美國次貸引發(fā)金融危機后，中央政府果斷采取了刺激政策，宏觀經(jīng)濟開始反彈，在2009—2012年間，財政收入開始恢復(fù)增長。2012年之后隨著我國經(jīng)濟再次走低，財政收入增長速度出現(xiàn)了急劇下滑。與此同時，我國各級政府的土地出讓金收入都在一直不斷地增長。土地出讓金從2002年的0.24萬億元增加到2013年的峰值4.2萬億元，增長了17.5倍。而近幾年非稅收入增長速度明顯高于稅收收入的增長速度，非稅收入從2010年的0.99萬億元增加到2.73萬億元，5年時間增長了約3倍。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，對于地方政府而言，近些年土地出讓金成為地方政府名副其實的“第二財政”，此外非稅收入對于地方政府的重要性也顯著提高，筆者認為這是個值得關(guān)注的現(xiàn)象。

二、新常態(tài)下我國財政收入增長質(zhì)量存在的問題

（一）財政收入增長與經(jīng)濟增長有所脫節(jié)

筆者認為，財政收入增長速度應(yīng)該與一國經(jīng)濟增長速度保持相對穩(wěn)定的比例。但由于我國現(xiàn)行稅收結(jié)構(gòu)中主要以流轉(zhuǎn)稅為主，導(dǎo)致我國稅收收入增長幅度往往與經(jīng)濟增長速度有所脫節(jié)。在經(jīng)濟高速發(fā)展過程中，財政收入增長速度往往大幅高于GDP增長幅度，而在經(jīng)濟下滑過程中，財政收入下滑力度也較大，這樣的結(jié)果不利于各級政府對財政收入增長趨勢的預(yù)判。往往出現(xiàn)在經(jīng)濟過好的年份，政府領(lǐng)導(dǎo)對未來財政收入增長空間過于樂觀，從而加大財政支出，而經(jīng)濟一旦出現(xiàn)下滑，財政收入增長速度遠遠滿足不了過去經(jīng)濟發(fā)展時定下的支出任務(wù)，導(dǎo)致政府收支矛盾沖突嚴重。

（二）財政收入數(shù)據(jù)存在弄虛作假現(xiàn)象

部分地方政府存在財政收入增長弄虛作假的現(xiàn)象。據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部消息，2014年中央第十一巡視組對遼寧省開展了巡視工作，結(jié)果發(fā)現(xiàn)遼寧省部分地方縣市存在財政收入和政治業(yè)績弄虛作假的現(xiàn)象，并據(jù)此進行了通報。財政收入信息失真現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：

1、隱瞞了一定的財政收入。對于一些經(jīng)濟發(fā)展較好的區(qū)域，其稅收資源也相對豐富，政府擔(dān)心多收會給自己帶來更大的負擔(dān)，便在征收相關(guān)稅費和非稅費用時有意少收或不收，以便給自己留有余地?；蛘弋?dāng)其財政收入任務(wù)完成以后進行限收，甚至將多于上級分配目標(biāo)的收入臨時存入相關(guān)單位的指定賬戶中，直接繞過國庫，以備不時之需。

2、虛增財政收入。對于那些經(jīng)濟發(fā)展較弱地區(qū)，其稅收資源也不是很充足，當(dāng)?shù)卣瓿缮霞壵逻_的收入指標(biāo)存在一定的困難。因而，本地政府部門就會采取一些辦法對資金進行不斷的調(diào)入和調(diào)出金庫，從而虛增其財政收入。例如，財政部門經(jīng)過各種支出的渠道重設(shè)，將已經(jīng)消費出去的資金重新以稅款等形式上繳，這種行為虛增了當(dāng)年的財政收入；也有的財稅部門可能沒有達到目標(biāo)，為了完成任務(wù)，便會尋找各種理由通過一些違規(guī)手段，將以后年度應(yīng)征稅款及費用提前征收入庫。除了上述兩種現(xiàn)象以外，還有的政府部門通過借貸款和從其他地區(qū)引稅等形式來虛增當(dāng)?shù)氐呢斦杖?；財政弄虛作假危害大，容易誤導(dǎo)上級政府作出錯誤的決策，并導(dǎo)致財政泡沫化。

（三）近年來非稅收入增長速度明顯快于稅收收入，財政收入的穩(wěn)定性卻在降低

各項財政支出必須有充足的財政收入作為保障，而財政收入主體應(yīng)該依靠稅收收入。在各種收入中，由于稅收的稅率相對固定，與之相對應(yīng)的稅收收入在一定時期內(nèi)也是相對穩(wěn)定不變的，故稅收較之非稅收入具有更好的確定性和穩(wěn)定性。就非稅收入而言，一旦其征收的對象以及此類行為消失，這種非稅收入也將不再存在下去。由此可見，稅收收入和非稅收入的合理組合將決定著我國財政的穩(wěn)定性。經(jīng)濟新常態(tài)下，稅收收入增長放緩?fù)瑯訉⒊蔀槌B(tài)，有的地方政府為了實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，一旦稅收收入出現(xiàn)減少，就會轉(zhuǎn)而依靠非稅收入的增長來彌補。

（四）地區(qū)間財政收入變化差異較大

遼寧省、山西省等一些對資源依賴性較強的省份，財政收入這兩年已經(jīng)負增長。這與東部其他發(fā)達省份存在顯著區(qū)別，除此之外，中央財政收入增速下滑的幅度與地方也不一致，地區(qū)間財力差距擴大，無疑會要求加大轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)間分配，在財政資金有限的前提下，這顯然增加了中央政府在各地區(qū)間統(tǒng)籌分配的難度。

（五）稅制結(jié)構(gòu)不合理

眾所周知，我國現(xiàn)行財政收入占主導(dǎo)的主要是以增值稅為主體的間接稅，間接稅的主要特征是稅負可以轉(zhuǎn)嫁；所得稅比重比較低，所得稅屬于直接稅，稅負一般很難轉(zhuǎn)嫁。超額累進的個人所得稅優(yōu)點是可以起到自動穩(wěn)定器的作用，會隨著經(jīng)濟發(fā)展好壞自動增減財政收入，因而能自主對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)。由于我國間接稅比重過大，稅負一般都通過商品價格轉(zhuǎn)嫁給了消費者，這種稅制往往會導(dǎo)致稅收的累退性，即對于越富裕的人而言稅負反而稅負越輕。不僅如此，現(xiàn)行個人所得稅是分類所得稅，稅收征管過程中難以監(jiān)控個人所有收入，個人所得稅難以起到調(diào)節(jié)收入分配差距的作用。

（六）財政收入的征繳成本較大

分稅制改革以來，我國設(shè)置了不同種類的征收機關(guān)，對于不同性質(zhì)的稅收相應(yīng)由國稅和地稅分別征收，這種兩套稅務(wù)機關(guān)的設(shè)置不僅增加了地方企業(yè)應(yīng)對的成本，也增加了征稅的復(fù)雜性。雖然2015年國務(wù)院等有關(guān)部門出臺了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，但是這只是國地稅整合協(xié)調(diào)的第一步，降低征稅機關(guān)的征管成本和納稅人的遵從成本仍需進一步努力。

三、加強財政收入質(zhì)量監(jiān)管的幾點建議

隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和人口紅利逐漸消失，各級政府財政收入的增長速度也必然隨著經(jīng)濟減速而放緩。經(jīng)濟下行壓力、營改增工作的基本完成、減稅力度的加大等客觀因素決定了財政收入很難在短期內(nèi)擺脫回落的壓力。部分地方財政迫于壓力也清楚地認識到挖掘財源成為現(xiàn)階段工作的重點。但在這種情況下，政府一定要杜絕因為“創(chuàng)收”而把壓力轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和民眾的做法。同時，政府在“創(chuàng)收”時還要保持財政收入的穩(wěn)定性，對財政收入的質(zhì)量給予一定的保障。由此可見，抓好財政收入質(zhì)量監(jiān)管是現(xiàn)階段財政管理工作的緊迫任務(wù)。

（一）從財政收入的各個環(huán)節(jié)入手，加大財政監(jiān)管的力度，確保財政收入數(shù)據(jù)的真實性

嚴格把控財政收入的幾個重要環(huán)節(jié)，保證數(shù)據(jù)的真實性。第一，預(yù)算環(huán)節(jié)。財政預(yù)算是政府在本年度內(nèi)各類收入和支出的計劃。故政府相關(guān)部門在每年實施財政收入預(yù)算編制時，一定要組織專業(yè)人員對財政收入預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié)進行嚴格的檢查和審核，保證編制科目的規(guī)范性和預(yù)算項目的合理性，從源頭做起，避免出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。第二，征收環(huán)節(jié)。征收環(huán)節(jié)作為財政收入最重要環(huán)節(jié)，要做到杜絕“寅吃卯糧”、故意隱瞞、空轉(zhuǎn)收入等現(xiàn)象。第三，繳庫環(huán)節(jié)。在繳庫過程中避免出現(xiàn)征收機關(guān)利用過渡賬戶擠占和截留已征收入、故意混淆收入種類等一系列違規(guī)現(xiàn)象，同時也要防止各級征收機關(guān)為了完成收入目標(biāo)而有意降低稅收質(zhì)量。第四，退付環(huán)節(jié)。嚴格抓好稅收退庫的監(jiān)管。如，前不久公布的新能源汽車騙補問題就表明這方面監(jiān)管還存在很多漏洞。要堵住制度漏洞，確保征收機關(guān)和納稅人都嚴格按照我國稅法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不存在套取已入庫的財政收入和騙取稅收退庫等違規(guī)行為。只有在財政收入的各個環(huán)節(jié)做到步步為營、嚴格監(jiān)督，才能避免出現(xiàn)財政收入數(shù)據(jù)弄虛作假的現(xiàn)象。

（二）完善稅制和稅法體系，加快推進各項財稅改革進度

從稅制改革層面看，一是營改增的完成使我國財政收入更加順應(yīng)了新常態(tài)。營改增在一定程度上避免了重復(fù)征稅現(xiàn)象，企業(yè)的負擔(dān)會有所減輕，有助于企業(yè)釋放活力，長遠角度看有利于稅收收入的增加。營改增實施之后，我國加大了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的力度，避免財政收入一味地依靠投資帶動，使財政收入更加穩(wěn)定。二是適度調(diào)整消費稅的范圍。在確定消費稅范圍時應(yīng)該重點關(guān)注那些高耗能、高污染的產(chǎn)品，對于那些普通的日常消費品應(yīng)適當(dāng)?shù)亟o予剔除，以對能源和環(huán)境保護起到積極作用，也能在增加財政收入的同時保證公民的收入。三是加大對個稅的調(diào)節(jié)力度，使其更加合理和規(guī)范。例如在扣除項目中要考慮到一些家庭的大病支出等。同時，過高的稅率不適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的需要，在稅率設(shè)計方面要綜合考慮各方面因素。

從各稅種的結(jié)構(gòu)關(guān)系來看，一是直接稅在財政收入中所占比例較小，應(yīng)根據(jù)十八大文件精神逐步提高比重，降低間接稅比重。二是中央和地方政府對財政收入的分成要更加合理和均衡，形成一個科學(xué)的分成系統(tǒng)。比如，對于那些依賴于資源和居民消費的消費稅，中央應(yīng)下放部分給地方政府。

完善的稅法體系是一國財政的根本保障。只有這樣才能保證財政收入監(jiān)管有理有據(jù)，更加準(zhǔn)確。從立法層面來說，要加快稅收基本法的出臺，在立法過程中要注重其可操作性，不能只流于形式。從執(zhí)法層面來說，各級政府開征任何稅收都要有一定的法律依據(jù)，開征程序等都要嚴格按照規(guī)定，避免出現(xiàn)過頭稅、逃稅等違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生；同時，對于一些違規(guī)行為，政府要加大懲處力度，不僅要有相應(yīng)的罰款，還要按規(guī)定追求相關(guān)人員的法律責(zé)任，捍衛(wèi)法律的尊嚴。

（三）構(gòu)建財稅大數(shù)據(jù)平臺，優(yōu)化財政收入監(jiān)管模式

隨著科技的發(fā)展，我國每年依托網(wǎng)絡(luò)的交易量非常大，也產(chǎn)生了大量的交易數(shù)據(jù)。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟時代，利用傳統(tǒng)的征收和監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時期財稅部門監(jiān)管工作，充分利用大數(shù)據(jù)平臺分析和監(jiān)控才能跟上時代腳步，降低征收和監(jiān)管的成本。除此之外，如今還有一些網(wǎng)絡(luò)交易模式游離于稅收監(jiān)管范圍之外,也增加了違規(guī)違法行為的風(fēng)險，給國家財政收入帶來損失。因此，各級政府應(yīng)加強關(guān)于財政信息化建設(shè)，努力構(gòu)造一個信息集中且可以共享的大數(shù)據(jù)信息平臺，保證各部門能對數(shù)據(jù)進行有效地獲得和利用。同時，稅務(wù)機關(guān)要加強與各大電商的聯(lián)系，加大彼此之間的合作，建立一個科學(xué)的、合理的網(wǎng)絡(luò)征稅系統(tǒng)。

（四）加大對賬和檢查力度，保證收入監(jiān)管的完整性

政府相關(guān)監(jiān)督部門要根據(jù)各財政部門的月報表，進行對賬監(jiān)管。在對賬環(huán)節(jié)中，對于征收和退付要著重關(guān)注。一方面，認真核對各征收項目，檢查是否有漏繳、少繳以及違規(guī)行為，加大對違規(guī)行為的懲處力度，確保做到應(yīng)征盡征。另一方面，逐筆核實退付項目，對應(yīng)退未退的現(xiàn)象及時查找原因予以解決，切實做到收入征收和退付日清月結(jié)。當(dāng)然，對于一些非重點收入，其對賬較為困難，相關(guān)部門可以不定期地對其進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查和對賬，以確保收入的合理和準(zhǔn)確。

相關(guān)部門除了進行定期對賬以外，還應(yīng)對重點企業(yè)、重點行業(yè)進行定期的、針對性的檢查，保證每個企業(yè)都能做到合理合法地繳納費用，杜絕偷漏稅行為的發(fā)生。同時也要加大對各級稅務(wù)機關(guān)的檢查力度，避免出現(xiàn)為了完成收入任務(wù)和相關(guān)的收入指標(biāo)而出現(xiàn)的征收“過頭稅”、“空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象。只有這樣才能保證在經(jīng)濟新常態(tài)下給企業(yè)營造一個公平競爭的環(huán)境，激發(fā)各類企業(yè)的活力，保障我國財政收入健康穩(wěn)定增長。

四、結(jié)語

在經(jīng)濟新常態(tài)下，財政收入將長期處于低速增長狀態(tài)，筆者認為財政收入增長并不是越快越好，財政收入要能保證政府必要的公共支出需要，在此基礎(chǔ)上，財政的目的主要是為了保持經(jīng)濟良性健康發(fā)展，因此，加強財政收入監(jiān)管十分重要。既要避免政府稅務(wù)機關(guān)征收過頭稅，又要防止企業(yè)偷逃漏稅，同時還要推進各項財稅制度層面改革，使財稅制度更加適應(yīng)和促進新常態(tài)下社會經(jīng)濟的發(fā)展。各級政府財政收入龐大而復(fù)雜，要想把財政監(jiān)管做好并非易事。因此，從國家層面來說，要完善相關(guān)財政層面的法律法規(guī)，做到各種稅費征收有法可依。各級監(jiān)管部門要明確分工，通力配合，盡心盡力地完成分內(nèi)工作，做到定期檢查和不定期抽查相結(jié)合，找到財政收入中存在的問題，對癥下藥，唯此才能確保財政收入高質(zhì)量?！觯ū疚南到逃咳宋纳缈苹鹳Y助項目<12YJCZH082>，安徽大學(xué)“生活中的財政學(xué)”精品素質(zhì)教育課程資助項目）

（作者單位：安徽大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

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