文/朱梓明

上海市檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理新體制的構(gòu)建和思考

文/朱梓明

2016年11月11日，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議進(jìn)行表決，全票通過(guò)了《上海市檢驗(yàn)檢測(cè)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》對(duì)政府部門監(jiān)管職責(zé)的分配進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建了綜合管理和行業(yè)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的新體制，是《條例》的一大亮點(diǎn)。

行業(yè)監(jiān)管特征突出

《條例》通過(guò)之前，我國(guó)沒(méi)有專門的、統(tǒng)一的法律來(lái)調(diào)整檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)，但因檢驗(yàn)檢測(cè)覆蓋了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，規(guī)范檢驗(yàn)檢測(cè)行為的眾多規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)行業(yè)的法律法規(guī)之中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有《計(jì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《安全生產(chǎn)法》《食品安全法》等32部法律和《認(rèn)證認(rèn)可條例》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》《電信條例》《道路交通安全法實(shí)施條例》等43部行政法規(guī)調(diào)整檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)。由于歷史延續(xù)的緣故，質(zhì)量技監(jiān)、司法行政、公安、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、衛(wèi)生計(jì)生、食品藥品監(jiān)管等22個(gè)部門按照條線依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)監(jiān)管檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)。很多檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為了進(jìn)入不同的行業(yè)，必須向相應(yīng)的行業(yè)主管部門分別提出申請(qǐng)，同時(shí)也接受他們相應(yīng)的證后監(jiān)督管理。可以說(shuō)，《條例》通過(guò)之前檢驗(yàn)檢測(cè)方面的監(jiān)管是以行業(yè)監(jiān)管為主，行業(yè)監(jiān)管的特征極為突出。

擔(dān)負(fù)綜合管理職責(zé)

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡的不斷減少和檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)的快速發(fā)展，國(guó)家為了適應(yīng)形勢(shì)變化和管理的需要，在檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)管中賦予質(zhì)監(jiān)部門越來(lái)越多的綜合管理職能，突出表現(xiàn)在新近立法的授權(quán)、“三定”方案的變更確定和行政管理的具體實(shí)踐等方面。

在立法授權(quán)方面，除了《計(jì)量法》外，今年剛剛修改的《認(rèn)證認(rèn)可條例》、修訂的《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》等規(guī)定，省級(jí)質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定工作，縣級(jí)以上人民政府質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理工作。

在“三定”方案對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)綜合管理職責(zé)的確定方面，上海市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（滬府辦發(fā)〔2014〕60號(hào)）規(guī)定，市質(zhì)監(jiān)局要加強(qiáng)對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督引導(dǎo)。

在對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)管的具體實(shí)踐方面，質(zhì)監(jiān)部門越來(lái)越多地履行著綜合管理職能。如國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕8號(hào)）規(guī)定，檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證業(yè)務(wù)的整合和推動(dòng)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證行業(yè)做強(qiáng)做大，由國(guó)家質(zhì)檢總局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。再如，上海市政府辦公廳《關(guān)于促進(jìn)本市檢驗(yàn)檢測(cè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（滬府辦發(fā)〔2014〕24號(hào)）要求，由市質(zhì)監(jiān)局會(huì)同市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市科委、市商務(wù)委等部門，根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)完善檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)業(yè)發(fā)展的配套政策，確保各項(xiàng)任務(wù)措施的貫徹實(shí)施，引導(dǎo)檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。

可以說(shuō)，上海市質(zhì)監(jiān)部門已經(jīng)開(kāi)始履行綜合管理職責(zé)，且這一現(xiàn)象日益顯現(xiàn)、趨勢(shì)日益明顯。

構(gòu)建檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)管新內(nèi)容

《條例》結(jié)合目前實(shí)際，放眼未來(lái)，通過(guò)維持條線監(jiān)管、明確綜合管理職責(zé)和要求質(zhì)監(jiān)部門兜底等三個(gè)要素的組合，構(gòu)建了綜合管理和行業(yè)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的上海市檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)管新體制。

一方面，《條例》保留了現(xiàn)行條線監(jiān)管的基本體制。仍然按照當(dāng)前“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管；誰(shuí)主管，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，規(guī)定“質(zhì)量技監(jiān)、司法行政、公安、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、規(guī)劃國(guó)土資源、衛(wèi)生計(jì)生、水務(wù)、交通、民防、安全生產(chǎn)監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管和氣象、出入境檢驗(yàn)檢疫等依法對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)有資質(zhì)許可、行政處罰等監(jiān)督管理職責(zé)的部門按照各自職責(zé)，做好檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作”。

另一方面，《條例》注重發(fā)揮質(zhì)監(jiān)部門的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。明確質(zhì)監(jiān)部門牽頭承擔(dān)行業(yè)規(guī)劃、聯(lián)合評(píng)審、推進(jìn)信息共享和發(fā)布行業(yè)發(fā)展報(bào)告等綜合性工作，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他有關(guān)部門履行檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)監(jiān)督管理職責(zé)，組織實(shí)施條例。此外，考慮到檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)發(fā)展較快，對(duì)某些新興領(lǐng)域的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，國(guó)家和本市尚未確定具體監(jiān)管部門的，為避免監(jiān)管空白，明確由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

必要性、合法性與科學(xué)性

行業(yè)監(jiān)管有著專業(yè)強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)。但是，缺乏綜合管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的單一行業(yè)監(jiān)管的弊端也很明顯。首先，由于政出多門，導(dǎo)致重復(fù)審批、多頭監(jiān)管，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。調(diào)研中，不少檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)談到重疊監(jiān)管的弊病，痛陳其疲于應(yīng)付，甚至不堪其擾。其次，容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。目前的行業(yè)監(jiān)管大都側(cè)重資質(zhì)管理，缺少行為約束，大量無(wú)需取得資質(zhì)認(rèn)定的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)處于監(jiān)管空白地帶。如2015年本市除了取得計(jì)量認(rèn)證的731家檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)外，還有3 000余家無(wú)需取得資質(zhì)許可的高校和科研院所設(shè)立的實(shí)驗(yàn)室、研發(fā)中心等游離在有效監(jiān)管之外。最后，缺乏規(guī)劃發(fā)展。單一的行業(yè)監(jiān)管，視角較窄。各行業(yè)自掃門前雪，使市場(chǎng)在配置資源中缺乏有效的宏觀數(shù)據(jù)的供給，進(jìn)而使檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)重復(fù)投資、低層次重復(fù)建設(shè)問(wèn)題突出。因此，有必要在各行政監(jiān)管部門各司其職的基礎(chǔ)上，通過(guò)地方立法補(bǔ)上綜合管理缺乏之不足，指定一個(gè)綜合部門來(lái)牽頭行政審批改革、促進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)市場(chǎng)開(kāi)放、制定統(tǒng)一的監(jiān)督檢查計(jì)劃、共享監(jiān)管專家資源和監(jiān)管信息等工作，推進(jìn)《條例》有效實(shí)施。

根據(jù)《立法法》規(guī)定，地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸?！稐l例》在遵循地方立法權(quán)限的前提下，所構(gòu)建的監(jiān)管新體制并未改變法律和行政法規(guī)所確立的行業(yè)監(jiān)管體制，而是在此基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化和完善?？梢哉f(shuō)，《條例》規(guī)定的監(jiān)管新體制與上位法確立的監(jiān)管體制不抵觸，新增的內(nèi)容也是屬于地方性法規(guī)可以規(guī)定的范圍內(nèi)，在合法性上是沒(méi)有問(wèn)題的。

檢驗(yàn)檢測(cè)是依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范或者約定的方法，利用儀器設(shè)備、環(huán)境設(shè)施等技術(shù)條件和專業(yè)技能，確定被檢對(duì)象的特性，并出具數(shù)據(jù)和結(jié)果的活動(dòng)。由此可見(jiàn)，檢驗(yàn)檢測(cè)是通過(guò)計(jì)量手段來(lái)進(jìn)行的，計(jì)量則是檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)的基準(zhǔn)。反映在行政審批領(lǐng)域，本市省級(jí)發(fā)證的18項(xiàng)檢驗(yàn)檢測(cè)資質(zhì)許可中有13項(xiàng)是以取得計(jì)量認(rèn)證為前提條件的，占比達(dá)到72%?；谟?jì)量的基礎(chǔ)性作用，作為計(jì)量及認(rèn)證認(rèn)可行政主管部門的質(zhì)監(jiān)部門，在檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)管中形成并履行著綜合管理職能，是科學(xué)的也是在情理之中的。

關(guān)于兜底監(jiān)管的思考

考慮到檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)發(fā)展較快，會(huì)出現(xiàn)某些新興領(lǐng)域的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，需要有個(gè)政府部門對(duì)可能出現(xiàn)的監(jiān)管空白地帶進(jìn)行兜底，避免因法律的滯后導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)的出現(xiàn)?！稐l例》第六條第三款規(guī)定，國(guó)家和本市對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理部門未作明確規(guī)定的，由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理?！稐l例》增加此款規(guī)定，主要是基于下述考慮。

1. 立法需要適度超前。檢驗(yàn)檢測(cè)作為是國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的高技術(shù)服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和科技服務(wù)業(yè)。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，會(huì)出現(xiàn)新業(yè)態(tài)的檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)。該業(yè)態(tài)按照傳統(tǒng)行業(yè)劃分無(wú)法歸類，其檢驗(yàn)檢測(cè)行為的行業(yè)主管部門不明。另一方面，隨著綜合性檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，其業(yè)務(wù)涵蓋多個(gè)部門、彼此交叉競(jìng)合，難以界定主管部門。立法對(duì)此需要作出制度安排。

2. 符合職權(quán)法定的規(guī)則。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，法無(wú)授權(quán)不得為?！稐l例》于2017年1月1日生效后，地方立法的賦權(quán)是行政機(jī)關(guān)職權(quán)的來(lái)源之一。另外，現(xiàn)行《市質(zhì)監(jiān)局三定通知》要求，市質(zhì)監(jiān)局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督引導(dǎo)。

3. 采用最低兜底規(guī)則。只要國(guó)家和本市對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理部門未作明確規(guī)定的，才由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)兜底監(jiān)管。一旦國(guó)家和本市對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理部門作出明確規(guī)定，相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)按照規(guī)定執(zhí)行，不再由質(zhì)監(jiān)部門兜底。

（作者：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局特定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理處處長(zhǎng)）