文/徐學(xué)才 趙永珊

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“十三五”規(guī)劃“橫連”更要“縱合”

文/徐學(xué)才 趙永珊

編制好“十三五”規(guī)劃，謀劃好未來五年的發(fā)展藍(lán)圖，完成全面建成小康社會的世紀(jì)偉業(yè)，是從中央到地方、從市里到區(qū)縣、從發(fā)展改革委到各專業(yè)部門當(dāng)前工作的重中之重。筆者有幸參與了本市個別區(qū)縣的“十三五”規(guī)劃綱要編制工作，現(xiàn)就規(guī)劃編制過程中的遇到的一些問題與困惑提出幾點(diǎn)見解。

“橫連”已經(jīng)邁出第一步

長期以來，受部門分頭管理等因素影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃以及各專項(xiàng)規(guī)劃之間出現(xiàn)不一致、不銜接等“打架”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是由于不同部門、領(lǐng)域之間的規(guī)劃在編制過程中沒有實(shí)現(xiàn)有效對接，不同規(guī)劃各成體系，話語體系各異，從而導(dǎo)致出現(xiàn)“同一塊土地，規(guī)劃目標(biāo)各異”問題，相關(guān)規(guī)劃的執(zhí)行力和執(zhí)行效果都受到顯著影響，有些規(guī)劃甚至根本無法落地，淪為一紙空談。

令人欣慰的是，在“十三五”規(guī)劃編制之際，國家及相關(guān)部門已經(jīng)意識到了這一問題，并正在試圖通過推進(jìn)“多規(guī)合一”的方式進(jìn)行解決。2014年8月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號）明確提出，要在遼寧省大連市旅順口區(qū)、江蘇省淮安市、福建省廈門市等28個區(qū)縣進(jìn)行“多規(guī)合一”試點(diǎn)，探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復(fù)制可推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，從而形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖?？梢哉f，推動“多規(guī)合一”對于解決當(dāng)前不同規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，提高規(guī)劃的一致性和嚴(yán)肅性具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，是實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”的重要前提和基礎(chǔ)。

盡管目前“多規(guī)合一”工作還處于試點(diǎn)階段，并沒有在全國或省域范圍內(nèi)大面積鋪開，但是其導(dǎo)向作用仍然十分明顯。從目前各地對“十三五”規(guī)劃的部署情況來看，諸多?。ㄊ校┱块T已經(jīng)紛紛把“多規(guī)合一”問題擺在了“十三五”規(guī)劃突出的位置。因此，可以預(yù)見的是，即使正在編制的“十三五”規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)物理上的“合一”，但規(guī)劃精神、實(shí)質(zhì)的“合一”仍然是可以期待的。

“縱合”依然任重道遠(yuǎn)

然而，與同一層級規(guī)劃之間的“橫連”問題已經(jīng)提上日程相比，當(dāng)前不同層級政府部門的規(guī)劃即上下位規(guī)劃之間的有效對接統(tǒng)一問題仍然較為突出。

造成這一問題的主要原因在于，在規(guī)劃編制階段，上下級政府的規(guī)劃編制工作基本是同步進(jìn)行的，而上下級政府之間特別是上一級政府規(guī)劃部門出于保密需要、文本尚不成熟等因素考慮，往往并不會及時(shí)將本級政府關(guān)于規(guī)劃的一些想法和建議傳達(dá)給下一級政府，或者是傳達(dá)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)相對較晚（比如規(guī)劃即將出臺前），如此往往導(dǎo)致下一級政府規(guī)劃部門在編制本級規(guī)劃的過程中，只能按照自己的立場和理解來謀劃，其結(jié)果就會出現(xiàn)上一級規(guī)劃布局與下一級規(guī)劃設(shè)想相錯位的問題，最終導(dǎo)致上一級規(guī)劃的聚焦點(diǎn)在下一級規(guī)劃中難以體現(xiàn)落地。

以本市“十二五”規(guī)劃為例，盡管市級層面的規(guī)劃對區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)進(jìn)行了統(tǒng)籌謀劃，但從區(qū)縣自己出臺的規(guī)劃來看，由于種種因素，再加上區(qū)縣都有自己政策或制度允許范圍內(nèi)的“小九九”，導(dǎo)致區(qū)縣層面各說各話，不同區(qū)縣之間產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的同質(zhì)化競爭現(xiàn)象十分明顯。比如，“十二五”期間，全市16個區(qū)縣中有15個區(qū)（縣）的規(guī)劃綱要都明確提出，要將新能源產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之一，如果按照規(guī)劃落實(shí)實(shí)施，全市層面的產(chǎn)業(yè)空間布局統(tǒng)籌落實(shí)到區(qū)縣層面成了“撒胡椒面”式的遍地開花，其整體規(guī)劃效果不可避免地會大打折扣。

“縱合”問題的解決之道

當(dāng)前，本市市級及區(qū)縣層面的“十三五”規(guī)劃編制工作正在有序進(jìn)行之中，為了提高規(guī)劃編制的科學(xué)性、可行性，相關(guān)規(guī)劃部門應(yīng)在認(rèn)真落實(shí)好國家有關(guān)“多規(guī)合一”精神，推進(jìn)規(guī)劃“橫連”的同時(shí)，著力促進(jìn)上下位規(guī)劃之間的“縱合”，切實(shí)提高上下位規(guī)劃之間的協(xié)同和一致性，保障上下位規(guī)劃的可執(zhí)行度。為此建議：

一是把握好上下位規(guī)劃編制工作的時(shí)序節(jié)奏?，F(xiàn)行體制下，區(qū)縣層面的下位規(guī)劃應(yīng)該更多地執(zhí)行和體現(xiàn)上位規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖。因此，在上下位規(guī)劃出臺時(shí)間基本同步甚至下位規(guī)劃先于上位規(guī)劃出臺的情況下（以“十二五”規(guī)劃為例，市級規(guī)劃綱要于2011年1月21日經(jīng)人大會議批準(zhǔn)，而區(qū)縣層面的規(guī)劃綱要基本在此之前已經(jīng)人代會審議通過），必須把握好上下位規(guī)劃編制工作的時(shí)序節(jié)奏，特別是在上位規(guī)劃編制的過程中，及時(shí)將上位規(guī)劃的主體內(nèi)容完整、準(zhǔn)確地向區(qū)縣層面進(jìn)行傳達(dá)尤為重要。否則，如果下位規(guī)劃基本成型之后才能獲知上位規(guī)劃的核心內(nèi)容，盡管下位規(guī)劃編制部門也會進(jìn)行規(guī)劃的對標(biāo)工作，但受時(shí)間等因素限制，上位規(guī)劃在下位規(guī)劃中的融入程度、體現(xiàn)程度將不可避免地會出現(xiàn)打折現(xiàn)象。

二是建立上下位規(guī)劃主管部門聯(lián)席制度。建議由市級層面規(guī)劃編制部門牽頭，組織區(qū)縣規(guī)劃主管部門成立規(guī)劃聯(lián)席會議制度。通過定期召開聯(lián)席會議的形式，就規(guī)劃編制工作進(jìn)行溝通交流。特別需要注意的是，聯(lián)席會議除了要求各區(qū)縣就本區(qū)縣規(guī)劃主體內(nèi)容向市級層面進(jìn)行匯報(bào)之外，更要由市級規(guī)劃主管部門將市級層面規(guī)劃的主要戰(zhàn)略構(gòu)想向各區(qū)縣進(jìn)行通報(bào)，以便于區(qū)縣在規(guī)劃編制的過程中將市級層面的戰(zhàn)略意圖更好融入到自身規(guī)劃之中，而不是以往在區(qū)縣層面規(guī)劃基本完成后才進(jìn)行與市級層面規(guī)劃的對接工作。

當(dāng)然，通過加強(qiáng)溝通來推進(jìn)上下位規(guī)劃之間的“縱合”，從某種意義上說也只能算是一種權(quán)宜之計(jì)，從長遠(yuǎn)來看，加快規(guī)劃體制改革才是解決“縱合”問題的根本之道。比如，對于北京而言，是繼續(xù)讓市級層面、區(qū)縣政府乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自編制規(guī)劃，還是只在市級層面編制規(guī)劃，而區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面只是就市級層面規(guī)劃制定規(guī)劃落實(shí)方案等問題值得商榷。

（作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究所改革研究部）