文 民

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浙江省投資項(xiàng)目“先建后驗(yàn)”的經(jīng)驗(yàn)及對我區(qū)的啟示

文 民

黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，必然要進(jìn)一步深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。這就需要政府全面正確履行職能，進(jìn)一步改革投資項(xiàng)目審批制度，努力為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平開放透明的市場環(huán)境。

在如何進(jìn)一步推進(jìn)投資項(xiàng)目審批制度改革方面，全國各地都主動(dòng)作為，進(jìn)行了有益的探索和嘗試，在創(chuàng)新中不斷積累改革經(jīng)驗(yàn)。其中，浙江省在舟山群島新區(qū)、嘉善縣、海寧市、紹興市柯橋區(qū)開展的核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批改革試點(diǎn)，即項(xiàng)目管理由“先批后建”轉(zhuǎn)向“先建后驗(yàn)”，值得我們在審批制度改革中學(xué)習(xí)和借鑒。企業(yè)投資項(xiàng)目“先建后驗(yàn)”，大幅度精簡了項(xiàng)目審批事項(xiàng)，縮短了項(xiàng)目開工前辦理手續(xù)的時(shí)間，不僅充分調(diào)動(dòng)了企業(yè)投資的積極性，而且還增強(qiáng)了政府的公信力和執(zhí)行力。作為四個(gè)試點(diǎn)之一，紹興市柯橋區(qū)的“先建后驗(yàn)”改革取得了積極成效，具有一定的代表性。

一、紹興市柯橋區(qū)“先建后驗(yàn)”的基本做法

柯橋區(qū)為紹興市轄區(qū)，2013 年10月經(jīng)國務(wù)院批復(fù)設(shè)立（撤銷紹興縣），現(xiàn)已發(fā)展成為浙江省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。2015年，柯橋區(qū)戶籍人口達(dá)到65萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1200億元，人均生產(chǎn)總值達(dá)到17萬元以上?？聵騾^(qū)現(xiàn)有工業(yè)單位16000多個(gè)，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)1200多家，年主營業(yè)務(wù)收入超億元企業(yè)（集團(tuán)）531家，其中超10億元企業(yè)（集團(tuán)）57家，超50億元企業(yè)（集團(tuán)）7家，超百億企業(yè)（集團(tuán)）2家。

隨著市場競爭的加劇，項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長成為影響企業(yè)投資效率、制約有效投資增長的一個(gè)重要因素，企業(yè)為減輕負(fù)擔(dān)、贏得時(shí)間也更加期待相關(guān)職能部門簡化審批流程。在浙江省新一輪深化行政審批制度改革的背景下，柯橋區(qū)在推進(jìn)投資項(xiàng)目審批改革、創(chuàng)新縣級行政審批方式方面進(jìn)行了大膽探索。

第一步，全面開展企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批省級試點(diǎn)工作。2013年，柯橋區(qū)向浙江省政府請示開展企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批省級試點(diǎn)，并獲得了正式批復(fù)。浙江省政府為保障柯橋區(qū)的“高效審批”順利實(shí)施，直接下放了13項(xiàng)省級權(quán)限審批事項(xiàng)，紹興市政府也相應(yīng)下放了12項(xiàng)審批權(quán)限，涉及項(xiàng)目審批的主要權(quán)限全部下放到柯橋區(qū)?？聵騾^(qū)以承接好省市兩級下放的項(xiàng)目審批權(quán)限為基礎(chǔ)，完善企業(yè)投資項(xiàng)目審批的組織保障、跟蹤服務(wù)、監(jiān)管、考核等運(yùn)行機(jī)制，通過設(shè)立審批專窗、強(qiáng)化審批授權(quán)、創(chuàng)新審批方式、規(guī)范中介服務(wù)等具體措施，建立了企業(yè)投資項(xiàng)目從土地征轉(zhuǎn)用審批到項(xiàng)目開工行政審批全流程定時(shí)辦結(jié)的高效審批制度。

第二步，在高效審批的基礎(chǔ)上開展“先建后驗(yàn)”試點(diǎn)工作。2014年，浙江省政府發(fā)文，將柯橋區(qū)列為“先建后驗(yàn)”改革四個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)、市）之一。政府在項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄的基礎(chǔ)上制定負(fù)面清單，企業(yè)可以自主決策負(fù)面清單以外、符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的投資項(xiàng)目。按照“先建后驗(yàn)”改革方案，柯橋區(qū)委、政府制定了具體的實(shí)施意見，界定了“先建后驗(yàn)”的含義和適用范圍（主要是備案類的工業(yè)項(xiàng)目），規(guī)定了辦事程序及流程、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及制度、監(jiān)管和組織領(lǐng)導(dǎo)等詳盡的工作措施。按照柯橋區(qū)“先建后驗(yàn)”的實(shí)施意見，企業(yè)在項(xiàng)目決策和建設(shè)中可以充分發(fā)揮投資自主權(quán)，相關(guān)職能部門對項(xiàng)目的管理重點(diǎn)體現(xiàn)在前期的統(tǒng)一服務(wù)和竣工后的集中綜合驗(yàn)收上。按照項(xiàng)目驗(yàn)收合格后方可投產(chǎn)的目標(biāo)要求，企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)中更加規(guī)范自身行為，政府在項(xiàng)目審批過程中進(jìn)一步簡化環(huán)節(jié)，政府和市場的關(guān)系得到捋順。

第三步，全面加強(qiáng)項(xiàng)目竣工后的集中綜合驗(yàn)收。按照“先建后驗(yàn)”的辦事流程，企業(yè)在獲得用地后，對原來前置審批事項(xiàng)只要依法作出承諾并經(jīng)公示和備案后，項(xiàng)目即可“先建”。“先建”的環(huán)節(jié)極大地減少了企業(yè)取得項(xiàng)目前置要件所需時(shí)間，加快了項(xiàng)目投資落地進(jìn)程，為企業(yè)搶占市場贏得了機(jī)會和時(shí)間。雖然項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)被大幅縮減，辦理手續(xù)簡化，但不等于相關(guān)部門放松了對項(xiàng)目的監(jiān)管，監(jiān)管的重點(diǎn)落在嚴(yán)格的集中驗(yàn)收、責(zé)任追究等“后驗(yàn)”環(huán)節(jié)上，項(xiàng)目不達(dá)標(biāo)不但不能投產(chǎn)，而且還要追究有關(guān)人員的責(zé)任?？聵騾^(qū)在加強(qiáng)“后驗(yàn)”方面成立了相關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定了《企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批試點(diǎn)項(xiàng)目綜合監(jiān)管驗(yàn)收實(shí)施方案》、《企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批試點(diǎn)工作運(yùn)作協(xié)調(diào)機(jī)制》和《開展工業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)工程竣工聯(lián)合測繪實(shí)施辦法》等配套管理措施。

二、紹興市柯橋區(qū)“先建后驗(yàn)”的經(jīng)驗(yàn)

“先建后驗(yàn)”使企業(yè)擺脫了投資項(xiàng)目審批繁瑣的程序，在項(xiàng)目前期工作中投入的時(shí)間和資金大幅壓縮，切實(shí)享受到了改革帶來的實(shí)惠。“先建后驗(yàn)”作為行政審批制度改革的一種實(shí)驗(yàn)和示范，其中有不少經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。

一是省級層面的設(shè)計(jì)。無論是“高效審批”還是“先建后驗(yàn)”，都是浙江省政府直接以“紅頭”文件形式授權(quán)柯橋區(qū)政府開展試點(diǎn)。高效審批試點(diǎn)方面，省政府直接向柯橋區(qū)下放13項(xiàng)審批事項(xiàng)，同時(shí)要求紹興市政府同步下放配套審批事項(xiàng)，柯橋區(qū)在承接省市兩級審批事項(xiàng)后，審批權(quán)限超過市級，部分權(quán)限和省級一樣。只要法律沒有明文禁止，高效審批需要下放的審批權(quán)限，浙江省政府都最大力度地下放。近三年來的實(shí)踐也證明，柯橋區(qū)完全可以做到“接得住、管得好”下放的審批事項(xiàng)?！跋冉ê篁?yàn)”試點(diǎn)方面，省長更是親自督辦，由省審改辦牽頭組織實(shí)施，最大程度地實(shí)現(xiàn)部門之間協(xié)作聯(lián)動(dòng)，為柯橋區(qū)開展“先建后驗(yàn)”創(chuàng)造了寬松的外部條件。同時(shí)，省級層面制定出臺的行業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，也為企業(yè)自主投資提供明確指導(dǎo)。浙江省這種以省政府直接推動(dòng)的形式，最大程度地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮了基層的積極性和創(chuàng)造力，破除了基層行政審批制度改革面臨的阻礙。

二是扎實(shí)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。柯橋區(qū)“先建后驗(yàn)”改革是在幾輪扎實(shí)有序的行政審批制度改革的基礎(chǔ)上建立起來的。市場競爭和企業(yè)發(fā)展的要求，促使柯橋區(qū)行政審批制度需要不斷創(chuàng)新才能跟上區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐?？聵騾^(qū)在行政審批制度改革上，每年都有新舉措，先后推行了“聯(lián)審會議”、“聯(lián)合踏勘”、“并聯(lián)審批”、“多證聯(lián)辦”、“聯(lián)合圖審”、“模擬審批”、“聯(lián)合測繪”等各部門“橫向聯(lián)審”的新模式，同時(shí)還構(gòu)建了“1個(gè)綜合性區(qū)級中心—3個(gè)區(qū)域分中心—17個(gè)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）便民服務(wù)中心—313個(gè)村（居）便民服務(wù)中心”的四級便民服務(wù)體系，構(gòu)建起了全區(qū)半小時(shí)便民服務(wù)圈。這種橫向聯(lián)動(dòng)、縱向深入的審批服務(wù)體系，為推行“先建后驗(yàn)”積累了經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了條件。在開展“先建后驗(yàn)”試點(diǎn)之前，柯橋區(qū)先全面開展了企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批省級試點(diǎn)工作。對于企業(yè)來講，無論項(xiàng)目是備案還是核準(zhǔn)，都要取得所有審批部門的要件才能開工建設(shè)，因此企業(yè)最關(guān)心的是整個(gè)審批流程的時(shí)間。在國家簡政放權(quán)的要求下，行政審批已經(jīng)盡可能做到簡化高效，而有些中介機(jī)構(gòu)的效率成為了拖延審批時(shí)間的癥結(jié)。為推進(jìn)高效審批，柯橋區(qū)及時(shí)啟動(dòng)中介機(jī)構(gòu)管理配套改革，成立了全國第一家“中介超市”，對入駐的中介機(jī)構(gòu)辦理時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行“三個(gè)統(tǒng)一”，建立健全備案管理、考核評定、清退淘汰“三大機(jī)制”，促進(jìn)中介市場在競爭中健康有序發(fā)展?？聵騾^(qū)這種完善的政務(wù)服務(wù)體系、高效的審批流程、規(guī)范的中介市場，為“先建后驗(yàn)”試點(diǎn)順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三是完善配套的保障。第一，建立了組織領(lǐng)導(dǎo)保障?？聵騾^(qū)建立了“先建后驗(yàn)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，辦公室下設(shè)三個(gè)工作小組。區(qū)委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，區(qū)各委辦局等有關(guān)職能部門和鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）政府協(xié)同配合、各司其職，有序開展項(xiàng)目“先建后驗(yàn)”的預(yù)審、公示、施工前審查、建設(shè)中監(jiān)管、竣工后驗(yàn)收等綜合協(xié)調(diào)工作。第二，建立了制度保障?？聵騾^(qū)在落實(shí)省“先建后驗(yàn)”實(shí)施方案的具體過程中，制定了兩大標(biāo)準(zhǔn)、十項(xiàng)制度，具體設(shè)定了項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)自主選擇中介的依規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，對負(fù)面清單、事前審查統(tǒng)一服務(wù)、前置審批承諾加備案、預(yù)審公示、集中統(tǒng)一驗(yàn)收、責(zé)任追究、中介管理等環(huán)節(jié)建立健全了具體可操作的工作制度，保障“先建后驗(yàn)”項(xiàng)目順利實(shí)施。第三，建立了工作隊(duì)伍保障?？聵騾^(qū)的“先建后驗(yàn)”項(xiàng)目統(tǒng)一納入行政服務(wù)中心管理，區(qū)各委辦局等有關(guān)職能部門選派能力強(qiáng)、素質(zhì)高的專人進(jìn)駐行政服務(wù)中心，服務(wù)中心通過工作例會制、定期培訓(xùn)制、工作考核制等措施加強(qiáng)對工作人員的培訓(xùn)和管理，確保服務(wù)窗口的工作人員能夠?yàn)槠髽I(yè)提供最高效便捷的服務(wù)。

三、對我區(qū)的啟示及建議

從柯橋區(qū)“先建后驗(yàn)”的經(jīng)驗(yàn)看，項(xiàng)目審批程序越精簡，政府對資源的直接配置就越少，從而市場機(jī)制作用就越明顯。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的時(shí)期，真正使市場對資源得到有效配置，政府就可以通過深入分析市場的表現(xiàn)，探索未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。我區(qū)在適應(yīng)新常態(tài)的過程中，面臨著加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)升級等諸多問題。通過學(xué)習(xí)效仿浙江省開展“先建后驗(yàn)”改革試點(diǎn)工作，不僅是行政審批制度改革的有益嘗試，而且是適應(yīng)新常態(tài)的積極舉措，更是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)新探索?？傮w來講，我區(qū)應(yīng)立足實(shí)際，以自治區(qū)“8337”發(fā)展思路為統(tǒng)領(lǐng)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化為目標(biāo)，通過“先建后驗(yàn)”試點(diǎn)的實(shí)踐摸索，為全面推進(jìn)投資體制改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革積累經(jīng)驗(yàn)。為此提出以下建議：

一是加大體制創(chuàng)新力度。改革需要?jiǎng)?chuàng)新，創(chuàng)新是改革的內(nèi)在動(dòng)力?！跋冉ê篁?yàn)”的行政審批制度改革，創(chuàng)新之處就在于政府通過削減自身權(quán)力，為市場的開放和競爭創(chuàng)造有利條件。我區(qū)是以資源型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的地區(qū)，長期以來，市場結(jié)構(gòu)比較單一，要適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，最重要的就是培育和發(fā)展一個(gè)健康繁榮、統(tǒng)一有序的市場，順利實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級。因此，我們在推進(jìn)行政審批制度改革的過程中，“膽子要大一點(diǎn)，步子要快一點(diǎn)”，深入結(jié)合內(nèi)蒙古的實(shí)際，大膽地把自己的創(chuàng)新理念融入“先建后驗(yàn)”的改革試驗(yàn)中，走出一條適合內(nèi)蒙古的投資體制改革路子。

二是科學(xué)選擇試點(diǎn)?！跋冉ê篁?yàn)”試點(diǎn)工作能否順利開展，關(guān)鍵的第一步是要科學(xué)合理選擇試點(diǎn)。從浙江省的情況看，試點(diǎn)地區(qū)一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)體系建設(shè)比較完備，推行行政審批制度改革的外部環(huán)境要求較高，內(nèi)部基礎(chǔ)較好。從我區(qū)的情況看，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)條件、政府的服務(wù)能力有明顯的差別，在試點(diǎn)的選取上如果能夠從不同維度進(jìn)行綜合考慮，對政府的下一步?jīng)Q策會帶來更多幫助。因此，建議把旗縣、工業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌列入選擇范圍。旗縣在“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)縣中選取，東部、中部、西部各安排一個(gè)試點(diǎn)；工業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在國貧、區(qū)貧縣和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)中已賦予審批權(quán)的開發(fā)區(qū)中選取。

三是做好具體制度設(shè)計(jì)?！跋冉ê篁?yàn)”簡化了項(xiàng)目前期審批環(huán)節(jié)，把管理的重心轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目竣工后集中綜合驗(yàn)收上，與傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理方式相比發(fā)生了很大的變化，需要政府通過再造審批流程，設(shè)計(jì)一套新的完整的制度，充分保障企業(yè)和政府雙方的權(quán)利，明確相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。如，既要充分保障企業(yè)的投資自主權(quán)，又不能放松對限制、禁止類項(xiàng)目的管控，這就需要對項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確，建立“先建后驗(yàn)”項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，為企業(yè)自主投資劃清邊界。又如，按照部門原有規(guī)定，項(xiàng)目只有取得相關(guān)要件后，有關(guān)部門才可以為企業(yè)提供用水、用電、融資貸款等服務(wù)，這就需要建立新的制度予以保障。再如，為了保障“先建后驗(yàn)”起到對項(xiàng)目規(guī)范管理的作用，需要研究制定項(xiàng)目竣工集中統(tǒng)一驗(yàn)收制度、責(zé)任追究制度等，充分發(fā)揮項(xiàng)目驗(yàn)收對項(xiàng)目管理的約束作用。因此，政府改革牽頭部門、法制部門應(yīng)該積極開展有關(guān)制度的研究制定工作，為“先建后驗(yàn)”順利推行提供保障。

四是提高服務(wù)水平。“先建后驗(yàn)”放松了對項(xiàng)目前置審批的管制，這就要求政府的相關(guān)部門服務(wù)進(jìn)一步跟進(jìn)，積極轉(zhuǎn)變職能，提高服務(wù)水平。如柯橋區(qū)對企業(yè)取得土地出讓前的水土保持、文物保護(hù)、礦產(chǎn)壓覆等前置審批，改為由所在鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）統(tǒng)一提供相關(guān)要件的編制服務(wù)，并負(fù)擔(dān)編制費(fèi)用。企業(yè)提出項(xiàng)目申請后，環(huán)評、能評、消防等前置審批全部改為企業(yè)填寫承諾書向相關(guān)部門備案。因此，有關(guān)部門應(yīng)從建設(shè)服務(wù)型政府的角度出發(fā)，科學(xué)制定“先建后驗(yàn)”辦事程序和服務(wù)流程，為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。

五是健全相關(guān)機(jī)構(gòu)?！跋冉ê篁?yàn)”改革試點(diǎn)涉及到多個(gè)政府部門，需要設(shè)立一個(gè)專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而有效減少部門之間的推諉、形成工作合力。嚴(yán)格的項(xiàng)目竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)要求，也需要相關(guān)職能部門聯(lián)動(dòng)起來，進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管?？聵騾^(qū)通過建立健全“先建后驗(yàn)”的工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)，組織上由區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)紀(jì)委承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，橫向上所有與項(xiàng)目審批有關(guān)的職能部門協(xié)作配合，縱向上區(qū)政府、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）政府上下聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了對“先建后驗(yàn)”試點(diǎn)工作的綜合協(xié)調(diào)、工作考核、項(xiàng)目預(yù)審公示、項(xiàng)目建設(shè)過程監(jiān)管、項(xiàng)目竣工集中驗(yàn)收等的全方位綜合監(jiān)管和服務(wù)。因此，建議我區(qū)準(zhǔn)備開展“先建后驗(yàn)”試點(diǎn)的旗縣、開發(fā)區(qū)應(yīng)提前做好組織機(jī)構(gòu)的籌備工作，明確分工和責(zé)任，扎實(shí)做好前期準(zhǔn)備工作。

六是扎實(shí)打好工作基礎(chǔ)。浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場化程度都比較高，企業(yè)對市場的反應(yīng)敏銳，對政府保障投資效率的要求高。與之相應(yīng)，柯橋區(qū)政府通過幾輪行政審批制度改革積累了大量經(jīng)驗(yàn)，建立了非常完備的政務(wù)服務(wù)體系，從實(shí)現(xiàn)高效審批到“先建后驗(yàn)”試點(diǎn)，工作一步步扎實(shí)有序開展，打下了良好的硬件和軟件基礎(chǔ)。因此，建議我區(qū)準(zhǔn)備開展“先建后驗(yàn)”試點(diǎn)的旗縣、開發(fā)區(qū)，應(yīng)扎實(shí)做好前期基礎(chǔ)工作，抓緊完善試點(diǎn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，建立一套科學(xué)完整的項(xiàng)目高效審批辦理流程，為“先建后驗(yàn)”打造一個(gè)扎實(shí)的運(yùn)轉(zhuǎn)平臺。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展改革委副主任）

責(zé)任編輯：楊再梅