汪湖泉

【摘要】唐代漕吏治理有效模式的成功經(jīng)驗在于調動漕運官吏的主觀能動性，敦促其以自我激勵的方式糾正執(zhí)行行為的偏差。充分借鑒唐代的漕吏治理經(jīng)驗，創(chuàng)造式建立預算執(zhí)行法的能動激勵機制是國家預算法實施機制對當前預算法參與式變革的最佳呼應，也是新時期政府預算法治責任實現(xiàn)的關鍵步驟。

【關鍵詞】漕吏治理 預算執(zhí)行 法律激勵

【中圖分類號】D909 【文獻標識碼】A

官品和俸祿：唐代漕運法的激勵失靈

唐代的漕運官吏，一方面處于唐代漕運法行政集體的較低等級，需承擔大量的行政雜務，是漕運法得以實施的主要執(zhí)行力量。另一方面，他們又處于官與民之間：雖為帝王差遣，卻無榮祿之進望；雖無流官品秩，卻有征斂之職守。身份的多重性導致他們成為掌握漕運法信息完整度最高的一個群體，同時也是最有可能利用漕運法的執(zhí)行為己謀利的群體。事實也是如此，在唐代的漕運法發(fā)展中，漕運官吏徇私的問題確實曾嚴重影響到漕運法的執(zhí)行效率。到唐宣宗大中年間，“漕米歲四十萬斛，其能至渭倉者，十不三四。漕吏狡蠹，敗溺百端。官舟之沉，多者歲至七十余只?！雹倜磕甑慕翠蠲祝苓\抵渭倉完納的，不到四成，可見漕運官吏的徇私和不作為對唐代漕運法的執(zhí)行帶來的損耗之重。

漕吏舞弊，可以說是漕運官吏因承擔大量具體漕運執(zhí)法事務而掌有信息優(yōu)勢使然，也可以說與唐代中后期中央政府對地方官員的監(jiān)控能力下降有關。但是，真正促使漕運官吏利用這些外部條件作出舞弊行為的，仍然是他們的行為動機。反言之，唐代漕運官吏舞弊泛濫的根源在于唐代漕運法存在激勵失靈。漕運官吏作為中央政府的代理人，代表其行使漕運法的執(zhí)行事務，其個體目標與漕運法整體目標之間必然會存在偏差。這種目標偏差反映到漕運官吏的個人行動中，就會表現(xiàn)為漕運官吏因為受到雙重目標的影響而不能進行充分的自我激勵。唐代中央政府與漕運官吏之間的 “委托—代理”關系因為“當事人之間的目標不一致以及信息的分散化”而導致執(zhí)法效率低下。②

唐代的漕運官吏分為兩類，一類是具有漕運使職的官員，一類是沒有漕運使職的胥吏和“臨時工”。唐代漕運法對這兩類漕運官吏分別表現(xiàn)出不同類型的激勵失靈。

首先，漕運使職官吏的激勵失靈源于官品等級。漕運官員承擔使職，即具有漕運法上的“使職差遣”，③但是就其漕運使職本身而言，并不具有品秩。唐代的官職法令所規(guī)定的官位種類有四種，分別為職事官、散官、勛官以及爵號，官員的俸祿與升遷依據(jù)“惟職事一官”，④使職既不屬于正式官名，更不是俸祿與晉升的依據(jù)。漕運使職官吏所擔負的漕運法執(zhí)行任務并不能直接帶來利益，其對漕運法的認同感自然不會太高。

其次，漕運吏民的激勵失靈源于無榮祿。漕運吏民包括政府機構中不能判補的番官、從事雜役的雜任以及應付征調而督船行綱的平民。這些人在身份上并非士人，甚至許多番官和雜任還具有官奴的身份。漕運吏民對漕運法執(zhí)行的參與多是由于身份或者勞役的制約，完成漕運法執(zhí)行任務并不能給他們帶來收益，故他們對于漕運法的目標認同感在漕運法的執(zhí)行主體中是最低的。

總體上看，唐代漕運法的執(zhí)行盡管主要依賴這兩類漕運官吏，但是其法制本身卻缺乏相應的激勵機制，導致這兩類漕運官吏的執(zhí)行行為與漕運法的目標價值存在嚴重偏差，漕運法效率便大打折扣。

定向和能動：唐代漕運法的激勵變遷

為了解決漕運法的激勵失靈所造成的漕吏舞弊，唐代的歷任皇帝及其信任的財相們采取了多種措施予以應對。按照措施的效果來劃分，自然有失敗教訓和成功經(jīng)驗兩個方面。

首先，失敗教訓以“嚴刑治漕”和“長定綱”兩種措施為典型?！皣佬讨武睢笔窃湍觊g轉運使王播所興起的漕吏整頓運動，其后任的皇甫镈、柳公綽等人也沿用此法，并進一步細化?！皣佬讨武睢币凿铑~指標的完成情況作為定罪量刑的依據(jù)，一旦漕運的折耗達到相應的額度，行綱人員就需被處以相應的刑罰?！皣佬讨武睢辈]有帶來漕運吏治的改善，反而使得漕吏舞弊變本加厲，漕運完納比例每況愈下，漕運沿途百姓也更受盤剝之苦。至太和初年，漕運每歲完納不足三成，運至關中的租米還摻雜大量的沙土。百姓因不堪苛政之苦而普遍抵觸漕運，每年因此而處死的人不計其數(shù)，甚至“不待覆奏”。⑤“嚴刑治漕”至此宣告破產(chǎn)。如果說“嚴刑治漕”以漕運額作為懲罰標準，那么開成初年施行的“長定綱”措施則將漕運額作為獎勵的標準?！伴L定綱”將漕運“清強官”的升遷與漕運額掛鉤，以這些漕運官員累積完納的漕運物資額度為限，完成十萬錢的就可以升一級，累積行綱達十年以上的，就可以升任縣令。但是“長定綱”不僅沒有解決漕運的低效問題，反而因“命官不以材”而破壞了職官法令秩序。不久，“長定綱”措施也被廢止。

從漕運法的激勵進路上看，盡管這兩種措施對漕吏群體采取相反的利益刺激形式，但是它們都試圖通過單一的、量化的機械激勵手段來強制激勵對象扭轉目標偏差。這兩種法律激勵方式都沒有全面認識漕吏激勵失靈原因的復雜性和多元性，而只以漕運完成額作為量化激勵標準，將法律激勵方式集中成為“定向激勵”。⑥這種“定向激勵”只關注于解決激勵失靈所造成的形式問題之一部分，無力應對激勵失靈的其他影響因素，激勵對象自然無法獲得正確和充分的法律引導，其自我激勵從而也無法實現(xiàn)。

其次，成功的經(jīng)驗以劉晏改革與裴休改革為典型。與前述的定向激勵措施不同，劉、裴二人的漕吏治理措施并不以漕運額作為激勵指標，他們的措施更加注重對漕運官吏的工作積極性的調動。劉晏自寶應二年開始進行漕運法改革，其最為重要的措施之一，就是建立起行政效率極高的專業(yè)化漕運組織。劉晏并不設立行政指標強制其屬下部吏嚴格遵循，而是通過多元化措施實現(xiàn)對漕運官吏的能動性激勵。他一方面對漕運官員的遴選嚴格把關，所選官員“皆新進銳敏，盡當時之選”，通過提高漕運官吏的行政專業(yè)性來降低其對行為目標偏差的依賴性。另一方面則分別對“士人”與“吏”進行不同激勵，以“檢核出納”等職事委于“士人”，以“奉行法令”的職事委于“吏”。⑦劉晏的措施不僅全面認識到漕運法對漕吏激勵失靈的動機根源，而且有意識地對不同的漕吏群體采取針對性激勵方式，以調動個體的主觀能動性為激勵目標，最終達到“人人勸職”的效果，漕運法由是大興。但是，劉晏并未將其激勵措施具體化為法制形態(tài)，以至于其遭構陷而罷歿之后，繼任者鮮有能遵循其激勵措施之精髓。

到大中年間，由于正確激勵措施的長期缺位，漕吏徇私日益惡化，劉晏改革所立之漕運法已經(jīng)被毀殆盡。此時，裴休接受唐宣宗的委托擔任轉運使，他在總結劉晏之成功經(jīng)驗與王播之失敗經(jīng)驗的基礎上，采取三個措施治理漕吏。其一是對漕運僚佐與州縣官吏的責任進行明確劃分，通過不同的漕運執(zhí)法責任實現(xiàn)對不同類型漕吏的激勵。其二是將每年的漕運傭金全部劃歸吏民，這也解決了吏民最為關注的利的問題。其三則是將此次的改革方案具體化為新漕運法，“凡十事”，以法制的方式將能動激勵措施固定為漕運法的激勵內容。裴休的措施準確抓住了漕吏徇私的激勵失靈動因，獲得相當不錯的制度效果，其在任三年順利轉漕租粟一百二十萬斛，“無合升沉棄”。⑧

如果將漕運法的執(zhí)行視為一種基于漕運執(zhí)法權的“委托—代理”契約，那么皇帝和轉運使就是委托方，漕運官吏則屬于代理方。漕運官吏以執(zhí)行漕運法契約所規(guī)定的責任來換取相應的利益對價，其責任規(guī)范和利益規(guī)范是相輔相成的。所以針對漕吏的激勵失靈反映在漕運法上，不僅體現(xiàn)為利益分配不均衡，也體現(xiàn)為責任規(guī)范不明確。在二者的共同作用下，漕運法的執(zhí)行主體在行使權力的行為時出現(xiàn)能動性和導向性的雙重不足，執(zhí)行主體的行為目標偏差由此而產(chǎn)生，漕運法的實施效果也因此而降低。劉晏和裴休意識到漕運法執(zhí)行中“利、責、權、效”四者的互動關系，并且遵循這種互動關系，對漕運官吏的收益規(guī)范和責任規(guī)范進行改造，通過責任和收益的雙重法律激勵來調動漕運官吏的能動性向符合漕運法目標的方向發(fā)展，最終恢復漕運法執(zhí)行權的行為目標與法定目標之一致，漕運法的實施效果由此而獲得提升。

相較之下，“嚴刑治漕”和“長定綱”措施的制定者，只看到漕運法利益分配不均衡與執(zhí)法效果之間的同態(tài)趨勢，卻忽視了二者之間的傳導關系，故其所采取的“定向激勵”方式試圖用量化的效果指標來建立單一的激勵渠道，漕吏在收益改變的前提下所進行的行為改變，并不以漕運法的共同目標為導向，而是以量化的效果指標為導向，這就形成另外一種向度的激勵失靈，故其相應措施的失敗也就在所難免。

能動激勵：唐代漕運法吏治整頓的當代啟示

我國當前預算執(zhí)行實踐中普遍存在“逆向軟預算約束”，⑨其根源在于晉升激勵導致官員行為目標與預算法的價值目標出現(xiàn)偏差。這種目標偏差的形成機理與唐代漕運吏治問題相同。新《預算法》采取定向激勵方式，在第十章“法律責任”中以列舉式規(guī)范量化預算執(zhí)行的效果指標，并將這種指標體系與預算執(zhí)行主體的晉升利益直接掛鉤，一旦預算主體達不成相應的效果指標，則需承擔行政責任或者刑事責任所帶來的利益損失。這種定向激勵模式存在兩個問題，一是即使量化的效果指標可以完全表達預算執(zhí)行法所應有的公共利益導向，由于責任規(guī)范和權力約束的不足，這種將利益規(guī)范與執(zhí)行效果直接掛鉤的方法并不能調動預算執(zhí)行主體的能動性，其激勵途徑不是通過自我激勵來實現(xiàn)的。二是量化的效果指標不可能全面概括預算執(zhí)行法的全部價值目標，而且預算執(zhí)行的客觀環(huán)境總是處在動態(tài)變化之中，量化的效果指標與預算執(zhí)行法之間的目標偏差是必然存在的，故列舉式禁止規(guī)范就好比“按下葫蘆起了瓢”，容易陷入顧此失彼的激勵窘境。總之，以定向激勵模式為主的預算法執(zhí)行責任規(guī)范無法應對軟預算約束中的官員激勵失靈。

我國當前的預算執(zhí)行法兼顧“內部預算權分配關系”和“外部預算權分配關系”，⑩強調預算法的實施中賦予公民主動性的參與權利，其價值目標是通過實現(xiàn)公民對預算執(zhí)行的參與權，來督促政府的執(zhí)行行為與社會整體利益保持最大化的一致。建立預算執(zhí)行法對政府官員的法律能動激勵機制，可以滿足預算執(zhí)行法對此種價值動態(tài)的適應需求。就今天具有預算執(zhí)行責任的官員而言，其在預算執(zhí)行法上德定位與唐代的漕運官吏具有共同點，即都是國家權力所有者的預算執(zhí)行權代理人。盡管國家所有權歸屬已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，唐代的漕運法制執(zhí)行目標也顯然不代表社會整體利益，但是預算執(zhí)行者的這種代理角色及其因激勵失靈而出現(xiàn)的個體目標偏差卻是相同的。因此，以社會整體利益為預算執(zhí)行的目標導向，充分借鑒唐代的漕吏治理經(jīng)驗，注重與公民預算參與權實現(xiàn)方式的銜接，創(chuàng)造式建立預算執(zhí)行法的能動激勵機制，是國家預算法實施機制對當前預算法參與式變革的最佳呼應，也是新時期政府預算法治責任實現(xiàn)的關鍵步驟。

首先，預算執(zhí)行法的能動激勵須以社會整體利益為根本目標。我們國家權力歸全體人民所有，預算執(zhí)行的激勵目標與社會整體利益最大化相契合，是預算執(zhí)行法律激勵的正當性前提。在對社會整體利益最大化的追求下，我國預算執(zhí)行法律激勵創(chuàng)新應當遵循兩各層次的具體價值目標。一是要實現(xiàn)對社會公共需要的最優(yōu)化滿足。預算執(zhí)行主體根據(jù)國家權力機關的授權，以憲法、預算法以及其他預算法律法規(guī)為行為規(guī)范，對人民共有的公共資源行使占有、使用與處分的行為，確保人民群眾公共需要最大化。二是要實現(xiàn)公共財政資源的分配正義。就預算執(zhí)行權的實現(xiàn)形式而言，其是通過對公共財政資源的計劃性分配實現(xiàn)資源配置的公平性與執(zhí)行行為的效率性之平衡，最終實現(xiàn)公共資源分配格局的合理和分配結果的正當。

其次，預算執(zhí)行法的能動激勵須兼顧責任規(guī)范和績效規(guī)范的綜合應用。唐代漕吏治理的激勵措施對于我們重構當前的預算執(zhí)行具體法律激勵規(guī)范具有十分重要的借鑒意義。充分調動預算執(zhí)行主體的主觀能動性，使其以自我激勵的方式時刻注意保持執(zhí)行行為與預算法公共利益目標的一致性，從而在執(zhí)行效果上既實現(xiàn)預算指標，又注重分配正義。

一是能動性的責任激勵規(guī)范應當突出預算執(zhí)行法律責任的集體性和終身性?，F(xiàn)行《預算法》的責任追究方式大多以負有預算責任的政府機構的“主管或直接責任人”作為責任承擔者，然而我國《預算法》第二十三條至第二十六條所規(guī)定的預算執(zhí)行權主體卻是各級政府及其組成部門。這種對政府集體責任模糊化的規(guī)范方式，事實上仍然是受到行政科層制下對領導權力的依賴性之影響，既不利于調動作為預算執(zhí)行主體的政府部門整體的能動性，也違背了《預算法》第十七條所規(guī)定的“相互制約、相互協(xié)調”的預算執(zhí)行原則。因此，我國的預算責任規(guī)范體系必須賦予政府或者部門以健全的法律擬制人格，增加對預算執(zhí)行機關的集體性責任規(guī)范。

二是能動性的利益激勵規(guī)范應當突出預算執(zhí)行權力約束的多樣性和公開性。對于預算執(zhí)行法而言，承擔責任的個體不僅僅是一雙依據(jù)預算和法律照準執(zhí)行的手，更是具有多元化需求的心。因此，預算執(zhí)行的能動激勵在構建利益激勵規(guī)范時仍需注重除晉升以外的其他要素對執(zhí)行責任個體行為的影響，并設計相應的配套激勵方案。同時，我們必須意識到，預算執(zhí)行法中的利益激勵措施必然涉及相應的公共財政資源分配方式，這種分配方式應當符合我國相應的財政支出規(guī)范和行政晉升規(guī)范等法律法規(guī)的約束，更應當具有明確地激勵途徑和分配比例，并應予以公開透明的激勵程序，以實現(xiàn)內部激勵和外部監(jiān)督的銜接。

（作者為華東政法大學法律史專業(yè)博士研究生）

【注釋】

①⑧（宋）王溥：《唐會要·卷八十七·轉運鹽鐵總敘》，北京：中華書局，1955年，第1594頁。

②[法]讓·雅克·拉豐，大衛(wèi)·馬赫蒂摩：《激勵理論（第一卷）：委托-代理模型》，陳志俊等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第4頁。

③賴瑞和：“唐代使職的定義”，《史林》，2012年第2期，第48頁。

④⑤⑦（宋）歐陽修，宋祁：《新唐書·陸贄傳》、《新唐書·食貨三》、《新唐書·劉晏傳》，北京：中華書局，1975年，第4921頁，第1371頁，第4795頁。

⑥豐霏：“法律激勵的理想形態(tài)”，《法制與社會發(fā)展》，2011年第1期，第143頁。

⑨周雪光：“‘ 逆向軟預算約束：一個政府行為的組織分析”，《中國社會科學》，2005年第2期，第133頁。

⑩蔣悟真：“中國預算法實施的現(xiàn)實路徑”，《中國社會科學》，2014年第9期，第125頁。

責編 /豐家衛(wèi)（實習）