伍玉振，孫志華

（中共濟南市委黨校、濟南市行政學院公共管理教研部，濟南　250100）

濟南市現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)調(diào)查與思考

伍玉振，孫志華

（中共濟南市委黨校、濟南市行政學院公共管理教研部，濟南250100）

近年來，濟南市立足保障公民基本文化權(quán)益，以提升服務(wù)質(zhì)量和能力為核心，積極推進現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，取得了非常顯著的成績。但與人民群眾日益增長的精神文化需求相比，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)仍顯滯后。對此，濟南市還應(yīng)繼續(xù)創(chuàng)新思維，轉(zhuǎn)變觀念，改革運行管理體制，堅持均衡發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化，積極引導(dǎo)社會力量的參與，探索共建共享機制，注重文化與科技的融合，不斷提升現(xiàn)代公共文化服務(wù)的內(nèi)涵與品質(zhì)。

現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系；濟南市；調(diào)查；對策

隨著生活水平的提高，人們的消費需求開始由注重物質(zhì)層面向精神文化層面轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系作為一項維護人民群眾基本文化權(quán)益的基礎(chǔ)性制度安排，在提升人民群眾生活幸福指數(shù)的同時，反映著城市的精神文明程度，關(guān)系到一個城市的文化競爭力。濟南歷史悠久，文化底蘊濃厚，文化資源豐富，發(fā)展公共文化事業(yè)有著得天獨厚的優(yōu)勢。近年來，濟南市按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，以舉辦第十屆中國藝術(shù)節(jié)為契機，創(chuàng)新體制機制，完善扶持政策，加大財政投入，拓展服務(wù)功能，提升服務(wù)水平，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得巨大進展，但在思想認識、管理體制、投入機制、提供方式等方面還存在一些問題，制約了公共文化事業(yè)的發(fā)展，需要進一步調(diào)查研究。

一、濟南市現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基本情況

濟南市在加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中，立足保障公民基本文化權(quán)益，以提升服務(wù)質(zhì)量和能力為核心，積極打造市、縣、鄉(xiāng)、村四級公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分整合資源，拓展服務(wù)空間，廣泛開展文化惠民活動，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得了巨大成就。濟南市和歷下區(qū)分別被列為山東省現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系市級、縣（區(qū)）級示范區(qū)，同時濟南市還是山東省公共文化服務(wù)標準化試點城市。

公共文化設(shè)施大幅提升，走在全省前列。一是市級重點文化設(shè)施建設(shè)標準高、規(guī)模大。省會文化藝術(shù)中心，包括省會大劇院、市圖書館、市群眾藝術(shù)館、市美術(shù)館，于2013年10月投入使用，各場館不僅面積大，而且功能齊全、設(shè)施一流，均達到了國內(nèi)專業(yè)水準。北洋大戲院投資1700萬元進行維修改造，較好地改善了市級演出場所條件。二是區(qū)縣基層公共文化設(shè)施基本全覆蓋。60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建有綜合文化站，普遍達到規(guī)范化標準；83個街道辦事處全部建有綜合文化站，其中45個達到規(guī)范化標準；586個社區(qū)基本實現(xiàn)文化服務(wù)中心全覆蓋，其中200個達到規(guī)范化標準；4551個行政村基本達到農(nóng)村文化大院全覆蓋，其中799個達到規(guī)范化標準。10個區(qū)縣文化館、圖書館均按照國家二級館以上標準進行了新建和改擴建，大部分已投入使用。歷城區(qū)、章丘市、濟陽縣新建了包括文化館、圖書館、博物館（以下簡稱“三館”）等在內(nèi)的大型綜合性文化中心，提升了當?shù)匚幕O(shè)施水平。三是公共文化信息資源共享工程覆蓋率達到100%，建有濟南市支中心1個，區(qū)縣支中心10個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層服務(wù)站點5173個，其中規(guī)范化站點達到了2560個，占基層站點的49%。

公共文化產(chǎn)品豐富多樣，服務(wù)效能大幅提升。濟南市公共文化投入和服務(wù)水平大幅改善，公共文化產(chǎn)品得到了極大的豐富，服務(wù)方式多種多樣，各項指標均高于全國平均水平。各級公共文化設(shè)施全部實現(xiàn)免費開放，而且每年政府投入專項資金用于設(shè)施設(shè)備更新維護以及基本公共文化服務(wù)運行，確保公共文化設(shè)施建得好、管得好、用得好。公益性演出、展覽、廣場文化、閱讀推廣、藝術(shù)培訓(xùn)等活動搞得風風火火、轟轟烈烈。文化設(shè)施覆蓋率、文化資源利用率、文化服務(wù)普及率、社會力量參與率、基層群眾滿意率大幅提升，基本建成網(wǎng)絡(luò)健全、結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展均衡、運行高效的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。

目前，公共文化已經(jīng)廣泛滲透到全市人民群眾的日常生活中，大部分地區(qū)基本實現(xiàn)了出門就有地方讀書看報、看電影、看展覽、參加文體活動，人民群眾公共文化的需求不斷得到滿足，生活幸福指數(shù)不斷翻升。健康向上的文化消費觀念也在市民的頭腦中逐步形成，許多市民開始進出各種公共文化娛樂場所，接受精神文化的熏陶，文化消費開支也不斷增大。此外，一些優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品的培育和出現(xiàn)，也成為展示泉城人民良好的精神風貌和歷史文化資源的平臺和渠道，對全市文明社會的發(fā)展以及文化軟實力的提升必將產(chǎn)生深遠影響。

二、濟南市現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主要經(jīng)驗

（一）堅持政府主導(dǎo)，建立科學的保障體系和機制

1．建立三個體系。一是政策保障體系。濟南市先后制定出臺了《關(guān)于建設(shè)文化強市、推動文化大發(fā)展大繁榮的意見》、《關(guān)于加強基層公共文化設(shè)施建設(shè)實施方案》、《關(guān)于印發(fā)濟南市基本公共服務(wù)體系建設(shè)行政計劃（2013-2015年）的通知》等政策文件，深化文化事業(yè)單位體制改革，不斷加大財政投入，建立公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)專項資金，出臺基層公共文化設(shè)施建設(shè)“以獎代補”辦法，加快設(shè)施建設(shè)和提升改造步伐。二是組織保障體系。成立了基層公共文化設(shè)施建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、省會文化藝術(shù)中心建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等專門機構(gòu)，文化、財政、規(guī)劃等相關(guān)部門分工負責、相互配合、加強督導(dǎo)。各縣市區(qū)也相繼成立了文化設(shè)施建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，形成逐層帶動、相互聯(lián)動、共同推動的工作格局。三是宣傳引導(dǎo)體系。通過在報紙、電臺、電視臺開辟專版、專欄，網(wǎng)站發(fā)布等形式，加大對重點工程、重大項目、舞臺藝術(shù)展演、群眾文化活動、基層文化設(shè)施建設(shè)等宣傳力度。特別是借助第十屆中國藝術(shù)節(jié)、第三屆中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)博覽會等重大節(jié)會，進行重點宣傳、廣泛宣傳，營造全民參與、支持現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的濃厚氛圍。

2．形成三個機制。一是協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。各領(lǐng)導(dǎo)小組建立工作調(diào)度制度、聯(lián)席會議制度等，定期研究重點工作進展情況，對重點難點問題進行集中討論，形成“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、宣傳部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)、行政主管部門組織實施、有關(guān)部門密切配合”的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。二是績效評價和監(jiān)督機制。將現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入市直有關(guān)部門和縣（市）區(qū)政府考核指標體系，市委考核小組年終通過聽、查、看、訪四種方式進行測評?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)每年被列為市政府為民辦實事重要內(nèi)容，進行重點督辦和考核。三是社會參與機制。全市現(xiàn)有民營文藝團體500余家，文化類社會團體57家，農(nóng)村莊戶劇團900余家，年均舉辦各類演出、展覽活動5000余場次，其中公益性活動近1000場次。發(fā)動和吸引民營資本投資建設(shè)美術(shù)館、博物館61個，建設(shè)少兒圖書室近50個，成為公共文化服務(wù)的重要組成部分。

（二）抓好人才隊伍建設(shè)，為文化建設(shè)提供組織保障

一是不斷壯大專職文化人員隊伍。提升公共文化服務(wù)單位專業(yè)人員占職工總?cè)藬?shù)的比例，爭取市級占80%以上，縣級達85%以上，要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合文化站配備專業(yè)人員3名以上，每個社區(qū)文化中心、農(nóng)村文化大院配有專職管理員1名。二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。每年組織區(qū)縣“三館”職工脫產(chǎn)培訓(xùn)5次以上，每次不少于3天。各區(qū)縣每年組織文化站、文化中心、文化大院管理員集中培訓(xùn)累計達8天以上。

（三）推動服務(wù)標準化，建立現(xiàn)代文化管理制度

濟南市2014年被列為山東省公共文化服務(wù)標準化試點城市后，積極掌握有關(guān)政策，組織開展調(diào)研，學習先進經(jīng)驗，制定了《濟南市公共文化服務(wù)標準化試點工作實施方案》。在基本服務(wù)項目、硬件設(shè)施、文化隊伍建設(shè)、人員編制、經(jīng)費預(yù)算、績效評估等方面，結(jié)合濟南市實際情況，制定落實方案，并納入相關(guān)考核，加強督導(dǎo)檢查。重點推進公共文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點工作，市級、區(qū)縣級圖書館、美術(shù)館、文化館（群藝館）普遍成立了由政府人員、事業(yè)單位人員、社會人士等組成的理事會，初步建立起法人治理結(jié)構(gòu)，進行現(xiàn)代文化管理體制的改革和創(chuàng)新。

（四）加強陣地服務(wù)，確保公共文化服務(wù)常態(tài)化

全市各級公共文化設(shè)施自2012年6月起全部實現(xiàn)免費開放，開放時間每周不少于56小時，大型公共文化設(shè)施實現(xiàn)了全年365天不閉館，并根據(jù)特殊需要延長每天開放時間。各級公共文化設(shè)施的作用得以充分發(fā)揮，堅持常年開展舞蹈、書畫、聲樂、器樂等多種形式文化活動，定期對自發(fā)的群眾文化活動進行輔導(dǎo)，開辦各類公益講座。市圖書館新館投入使用后，年接待讀者達100萬人次，流通文獻90余萬冊次，網(wǎng)站點擊50余萬人次，舉辦講座、展覽、讀書征文等讀者活動100余次、25萬余人參加。市文化館、美術(shù)館平均每天接待活動和參觀群眾達千余人次。各基層文化館、文化站、文化中心、文化大院積極開展豐富多彩的文化活動，培養(yǎng)并建立各自的業(yè)余活動團隊，公共文化服務(wù)呈現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展。

（五）打造品牌，提供優(yōu)質(zhì)文化服務(wù)和產(chǎn)品

一是群眾文化活動蓬勃開展。市和各縣（市）區(qū)集中優(yōu)勢資源，打造了廣場文化活動、齊魯民間藝術(shù)展演、歷下區(qū)消夏晚會、歡樂濟陽行、槐蔭區(qū)元宵燈會等品牌活動，帶動了基層公共文化活動的開展。每個區(qū)縣文化館開展文化活動年均達100余場，較大型社區(qū)文化中心、文化大院年均開展大中型活動10余場，每場活動參與群眾少則二三十人，多則三四百人。二是文化惠民工程深入人心。有線電視、直播衛(wèi)星接收實現(xiàn)全覆蓋。農(nóng)村公益電影放映工程啟動以來，平均每月為每個行政村送電影1場。全市4551個行政村全部建有農(nóng)家書屋，實現(xiàn)了農(nóng)家書屋全覆蓋。三是數(shù)字化建設(shè)成效明顯。建成山東省第一個多終端開放性服務(wù)模式的數(shù)字圖書館——“書香泉城”中華數(shù)字苑，擁有電子書65萬冊，年鑒2000多種，圖片信息1萬多張，報紙300多種。建成公共電子閱覽室305個，2013年第十屆中國藝術(shù)節(jié)后，市財政又投入資金900萬元，建設(shè)90個規(guī)范化公共電子閱覽室，每個閱覽室配置20臺以上電腦。四是特色文化服務(wù)亮點紛呈。第一，開展自助圖書館服務(wù)。在泉城廣場、龍奧大廈等建成了7處24小時自助圖書館，走在了全省前列。第二，開展基層群眾文化活動示范點創(chuàng)建。第十屆中國藝術(shù)節(jié)期間，市財政投入200萬元用于扶持基層群眾文化活動，完成了兩批80個示范點的創(chuàng)建工作，在全省屬于首創(chuàng)。2015年又開展了第三批40個基層群眾文化活動示范點創(chuàng)建工作。第三，建立基層群眾文化活動輔導(dǎo)點。創(chuàng)建50個基層群眾文化活動輔導(dǎo)點，組建了由市、區(qū)縣兩級文化館專業(yè)人員和有較高藝術(shù)水準的文化志愿者組成的輔導(dǎo)員隊伍，建立了輔導(dǎo)員和輔導(dǎo)點一對一的定期輔導(dǎo)制度。針對每個輔導(dǎo)點的藝術(shù)特色，輔導(dǎo)員每月上門輔導(dǎo)1到2次。第四，建立群眾文化志愿者隊伍。組織成立群眾文化志愿者服務(wù)隊287個、文化志愿者647名，成為群眾文化活動的一支活躍力量。第五，開展公共文化流動服務(wù)。利用汽車流動圖書館開展送書上門服務(wù)，設(shè)立流動服務(wù)點10多個，定期、定點開展現(xiàn)場服務(wù)，每年深入社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)、軍營等開展送書活動100余次，借閱圖書3萬余冊次。設(shè)立圖書館分館、流動站57家，市圖書館與區(qū)縣圖書館以及分館實現(xiàn)了借閱“一卡通”。利用流動舞臺車等多種方式開展送優(yōu)秀劇目下基層、“文化惠民·送戲下鄉(xiāng)”、京劇進校園等送文化服務(wù)，年均深入社區(qū)、農(nóng)村舉辦公益性演出300余場。五是公共文化服務(wù)均等化初見成效。開展了老年人微機培訓(xùn)、中老年人舞蹈大賽以及外來務(wù)工人員書屋捐建、電腦培訓(xùn)、發(fā)放圖書優(yōu)惠券等活動，連續(xù)9年開展的“新市民·新課堂”公益文化藝術(shù)輔導(dǎo)培訓(xùn)活動累計舉辦近1800個班次，培訓(xùn)務(wù)工人員4.5萬余人次。每年開展為農(nóng)村及偏遠地區(qū)居民送文化下鄉(xiāng)、送書畫、春聯(lián)及展覽活動。每年舉辦寒暑假少兒文化藝術(shù)、機器人、書法等培訓(xùn)活動，開展青少年機器人大賽等文化活動30余項。市和部分區(qū)縣圖書館設(shè)立了盲人閱讀區(qū)、配備盲文讀物等，為弱勢和特殊群體參與文化活動提供了保障。［1］

三、濟南市現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)中存在的主要問題

在一系列制度安排的運作下，濟南市現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)己經(jīng)形成了基本框架，進行了許多有益的探索，發(fā)掘了不少亮點，但由于前期基礎(chǔ)薄弱、運行機制不完善等因素影響，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)還存在一些不足，使部分市民仍然面臨著不同程度的公共文化權(quán)利缺失。

（一）對公共文化重視程度不夠，思想認識不到位

改革開放后，我們對文化的認識經(jīng)歷了由“文化搭臺、經(jīng)濟唱戲”工具理性到“文化是核心競爭力”、“文化是軟實力”價值理性的過程轉(zhuǎn)變，對文化重要性的認識不斷深化。但不可否認，濟南市某些區(qū)縣、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理者仍然存在著一定程度的忽視文化、不重視文化的現(xiàn)象，依舊遵循“說起來重要，忙起來次要，干起來不要”的老路對待文化。這方面尤其是在經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)表現(xiàn)最為明顯，認為文化是軟實力，只有硬實力搞好后才能顧及文化建設(shè)，認為“軟硬兼施不可兼得”，文化建設(shè)的自覺性、主動性還不高。

同時，還存在“行政的邏輯”和“服務(wù)的邏輯”相背離的問題。［2］207個別區(qū)縣、街鎮(zhèn)搞公共文化，主要是為了完成年度績效考核目標。公共文化服務(wù)僅僅被視為一種上級政府交代的行政任務(wù)，而不是自身的一項公共服務(wù)職能。沒有從保障人民群眾基本文化權(quán)利這一核心理念出發(fā)，去關(guān)注人民群眾對公共文化服務(wù)的訴求與意愿。所以在很多情況下不能很好地把握公共文化的真正本質(zhì)，也就難以真正做到用心，多數(shù)情況下僅停留于引導(dǎo)和組織人民群眾參與公共文化活動的表層，而不是將人民群眾真正有機融入進來。

（二）重視場館設(shè)施建設(shè)，忽視服務(wù)能力提升

在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)中，政府普遍聚集于公共文化場館、設(shè)施的普及率和建成率，而后期規(guī)劃和配套設(shè)施則進展緩慢，影響使用情況和利用率的提高。比如，新建的省會文化藝術(shù)中心各場館由于位置遠離市中心，周邊服務(wù)設(shè)施匱乏，存在著吃飯難、停車難、停車收費貴的難題，晚間演出結(jié)束后經(jīng)常無公交車可乘的問題。部分區(qū)縣政府簡單狹隘地理解公共文化的標準化和均等化，單純注重硬件層面和追求服務(wù)數(shù)量和規(guī)模，輕視文化服務(wù)內(nèi)涵培養(yǎng)，忽視服務(wù)質(zhì)量和能力的有效提升。比如，在公益電影下鄉(xiāng)中，天橋區(qū)許多農(nóng)民普遍反應(yīng)“電影進鄉(xiāng)村，節(jié)目不姓農(nóng)”，很多影片不適合農(nóng)民看，或農(nóng)民壓根就看不懂；在農(nóng)家書屋建設(shè)中，“農(nóng)書上千種，農(nóng)民手空空”，很多書籍不對農(nóng)民口味，與農(nóng)無益。公共文化產(chǎn)品的供需不對接，影響著現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)向縱深和優(yōu)質(zhì)化方向發(fā)展。

在基層，濟南市公共文化設(shè)施建設(shè)經(jīng)過近幾年的努力得到了很大改善，達到國家標準的館舍不少，設(shè)備也大多完善，但公共文化內(nèi)容和形式卻沒有跟上，人氣和吸引力不足，遠遠不能吸引當?shù)氐睦习傩?，造成許多投資巨大、設(shè)施齊全的基層公共文化服務(wù)中心多數(shù)成了僅供領(lǐng)導(dǎo)視察時使用的擺設(shè)。又因為水電氣暖、工作人員工資、設(shè)備維修管理等費用開支問題，往往都是在經(jīng)營一段時間后，便以各種原因向人民群眾關(guān)上大門，從而使大量的公共資源閑置，導(dǎo)致了人民群眾想?yún)⑴c公共文化活動卻無場地，政府、企事業(yè)單位有場地卻不開門的雙向矛盾。

（三）公共文化服務(wù)吸引力不足，人民群眾參與意識有待提高

統(tǒng)一規(guī)范的公共文化服務(wù)運行機制沒有建立。多數(shù)公共文化活動是在政府、企事業(yè)單位、文化類社會組織的引導(dǎo)下開展，活動主題不一，像文化惠民、迎接上級檢查、節(jié)日慶祝、配合旅游開發(fā)、公益贊助、城市文化宣傳等各類名目；活動舉辦也比較零散，時斷時續(xù)，隨意性強；許多活動出于單方面行動，缺乏與市民的溝通交流，沒有顧及市民們感不感興趣、高興不高興，“閉門造車”現(xiàn)象嚴重。這就很難形成一種系統(tǒng)的、多元的公共文化參與機制，難以聚集起人民群眾的吸引點，讓人民群眾自發(fā)的、固定的參與公共文化活動。

人民群眾參與公共文化層次低，參與內(nèi)容單一。主要集中于公共文化活動的“展示”、“表演”等環(huán)節(jié)，以唱唱跳跳、看看聽聽為主，而對于有關(guān)公共文化建設(shè)的決策、實施、管理和監(jiān)督等過程，卻沒有相應(yīng)的參與渠道?！氨贿x擇性參與”［3］讓人民群眾難以表達自己的意愿和訴求，感受不到公共文化參與的樂趣。部分群眾受限于自身的文化背景和工作生活經(jīng)歷影響，已然習慣于政府的組織引導(dǎo)，依賴性和圍觀心理強，自發(fā)參與意識不足，不善于發(fā)掘自身的文化潛能，哪怕自己有一技之長，也羞于展露，影響公共文化活動的推廣。對于極少部分人民群眾，尤其是低收入群體來說，生存和物質(zhì)性的追求仍然是最重要的，而公共文化活動的開展和建設(shè)并不能給他們帶來意想中的滿足感，甚至沒有低保帶來的實惠明顯，使得他們參與公共文化的意愿不足，積極性不高。

（四）文化投入機制尚不健全，區(qū)域、城鄉(xiāng)間發(fā)展不均衡

雖然濟南市公共文化事業(yè)經(jīng)費支出高于全國平均水平，但是和北京、上海以及發(fā)達省會城市相比還有一定差距，影響公共文化服務(wù)水平的提升。表現(xiàn)為：全市公共文化服務(wù)財政投入總量不足，人均公共文化支出與發(fā)達省會城市有較大差距；區(qū)縣之間公共文化服務(wù)支出不均衡，比如2013年天橋區(qū)財政投入文化經(jīng)費為349萬元，而歷下區(qū)僅對于文藝隊伍建設(shè)投入就達到500萬元；城區(qū)公共文化服務(wù)財政支出遠遠大于農(nóng)村，目前城區(qū)的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系較為全面，城區(qū)居民可以同時享受省、市、區(qū)、街道辦事處的四級文化服務(wù)體系，然而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)比較落后，群眾公共文化活動開展有待加強，在農(nóng)村“看書難、看戲難、看電影難”的文化困境仍然沒有徹底改觀；部分基層文化基礎(chǔ)設(shè)施利用率較低，存在著閑置、被擠占、挪用的情況，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，全市60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，至今還有22個綜合文化站沒有實質(zhì)性啟用；公共文化服務(wù)標準化、均等化建設(shè)有待加強，按照山東省《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實施意見》的標準，到2020年全面完成現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系標準化建設(shè)目標，在設(shè)施覆蓋率、設(shè)施建設(shè)標準、經(jīng)費投入等方面還有許多工作要做，必須加大對區(qū)縣基層公共文化建設(shè)實施資金的投入。

（五）公共文化人才隊伍數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)素質(zhì)偏低

人才是公共文化發(fā)展的第一資源，而人才的缺乏必將直接影響著公共文化服務(wù)的發(fā)展。全市公共文化專業(yè)人員總量偏少、結(jié)構(gòu)失衡、業(yè)務(wù)水平偏低等問題較為集中，特別是區(qū)縣、基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化館、站，專業(yè)人員少，缺乏相關(guān)的文化知識和管理經(jīng)驗，受編制所限，部分專業(yè)人員往往身兼數(shù)職，且更換十分頻繁。不少基層社團和文化隊伍存在組織零散、活動能力和水平較弱、影響范圍小等問題。以歷城區(qū)為例，全區(qū)15個文化站90%的文化站只配備一人，而且50%的是兼職，一專多能、多才多藝的僅占30%。從農(nóng)村業(yè)余文化隊伍的建設(shè)情況來看，存在年齡結(jié)構(gòu)老化，創(chuàng)作、表演隊伍后繼無人的現(xiàn)象，許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化、民族文化、民俗文化的傳承問題堪憂，面臨失傳危險。

公共文化藝術(shù)輔導(dǎo)培訓(xùn)不能滿足人民群眾需求。濟南市群藝館常年開展文化藝術(shù)培訓(xùn)活動，深受廣大市民的歡迎，但畢竟規(guī)模有限。而區(qū)縣級文化館、群藝館則受經(jīng)費、編制等多種因素的影響，師資力量薄弱，專業(yè)水平有待提高，培訓(xùn)內(nèi)容單一，時斷時續(xù)，不能滿足市民的需求?！拔幕^方面，活動內(nèi)容陳舊、類型單一，體現(xiàn)當前社會發(fā)展的時代性、時尚感缺失，吸引力明顯不足，難以滿足當前日益豐富的多元化文化需求。”［4］

（六）公共文化服務(wù)供給方式單一，優(yōu)秀產(chǎn)品匱乏

長期以來，濟南市的公共文化服務(wù)一直處于政府舉辦，文化館、圖書館、群藝館、博物館等場館具體承擔的狀態(tài)，供給主體和服務(wù)主體比較單一，缺乏市場和社會的參與。雖然近年來通過“泉城文化社會辦”項目洽談會等方式積極吸引社會力量參與到現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)中來，但總體來看所占比例仍然較小，多元化、市場化、社會化的公共文化投資渠道和平臺沒有建立。

由于資金投入有限、文化人才的缺乏，以及創(chuàng)新意識的不足，公共文化的亮點和示范點（區(qū)）數(shù)量不多，濟南市在全省、全國范圍內(nèi)叫得響、立得住、傳得開、有影響力的公共文化精品和品牌缺乏。濟南以泉城著名，但至今沒有一種足以代表泉城特色的公共文化服務(wù)模式，沒有一項著名的公共文化服務(wù)工程，等等。是否擁有自己的品牌模式、品牌產(chǎn)品對公共文化的發(fā)展有著極其重要的作用，一個有影響力的品牌模式、品牌產(chǎn)品，不但能起到良好的示范作用，更可以擴大公共文化的影響力，形成所謂的品牌效應(yīng)。

（七）管理體制缺乏創(chuàng)新，資源綜合利用水平低

目前，我國公共文化管理體制中存在明顯的部門分割，呈現(xiàn)較為突出的“碎片化”、“分散化”現(xiàn)象，影響和制約著我國公共文化服務(wù)的整體發(fā)展水平。濟南市的公共文化服務(wù)職能一直分散于各個政府部門，存在著“多龍治水”的工作格局。2015年4月16日，由宣傳部、文廣新局牽頭，市編辦、市文明辦等25個部門組成了公共文化服務(wù)建設(shè)協(xié)調(diào)機制。但由于成立時間較短，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用還沒有完全發(fā)揮出來，部門利益阻隔和各自為戰(zhàn)的局面還不能從根本上改變。另外，濟南市作為省會城市，在文化資源的管理和運營上和省級政府有交叉，但現(xiàn)行體制下省、市公共文化資源分頭管理，井水不犯河水，人為造成嚴重的條塊分割，難以實現(xiàn)公共文化資源的優(yōu)化組合和共享共用，省會城市的綜合優(yōu)勢也難以發(fā)揮。制度分割問題己成為濟南市公共文化服務(wù)進一步發(fā)展的重要議題，迫切需要不同部門、不同層級之間的有效銜接以及必要的管理體制改革。

四、創(chuàng)新驅(qū)動現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的對策

2015年1月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》中明確指出“要堅持改革創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善管理體制機制，創(chuàng)新公共文化服務(wù)內(nèi)容和形式，促進文化與科技深度融合，推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”。按照這個要求，濟南市要在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)中突破原有的固定模式，加快制度改革，創(chuàng)新理念思維，運用現(xiàn)代科技手段，積極推進服務(wù)方式、內(nèi)容、評估體系的創(chuàng)新，提高公共文化服務(wù)效能，推進公共文化服務(wù)體系的現(xiàn)代化。

（一）統(tǒng)籌推進公共文化服務(wù)均衡化和標準化

首先要按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，［5］統(tǒng)籌整合城鄉(xiāng)公共文化資源，重視城鄉(xiāng)基層公共文化設(shè)施建設(shè)，提升和改造基層綜合性文化服務(wù)中心、社區(qū)文化中心、農(nóng)村文化大院的標準化和規(guī)范化水平，努力改變城鄉(xiāng)公共文化發(fā)展中的不均衡狀況。其次要將特殊群體真正納入現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中來。對基層社區(qū)和農(nóng)村的老弱病殘等弱勢群體要給予重點關(guān)注，加大各類公共文化設(shè)施對他們的免費開放制度，豐富對他們的志愿服務(wù)項目和數(shù)量。重視外來務(wù)工人員的公共文化生活，設(shè)立外來務(wù)工者專項資金，開展流動服務(wù)，將圖書、電影、演出、展覽等活動送進工地、廠區(qū)、社區(qū)，確保外來務(wù)工人員的基本文化權(quán)益得到保障，營造和諧友愛的社會氛圍。最后要加大城市與鄉(xiāng)村的公共文化交流。一方面通過“文化惠民”、“送文化進基層”等活動使城市優(yōu)秀公共文化資源走進農(nóng)村、走進基層單位，另一方面要重視鄉(xiāng)村文化，挖掘優(yōu)秀民間藝術(shù)，并通過展覽、演示、尋根、聯(lián)動等方式走進城市社區(qū)，走向城市大舞臺，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化的互動式、循環(huán)式發(fā)展。通過有效的制度安排，可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)人民共享公共文化的基本權(quán)利，推動公共文化服務(wù)的帕累托改進。［6］

（二）創(chuàng)新公共文化供給方式，豐富優(yōu)秀產(chǎn)品和服務(wù)供給

人民群眾的精神文化需求呈現(xiàn)獨立靈活、差異多樣等特點。以往內(nèi)容簡單、產(chǎn)品單一、方式僵化、重復(fù)生產(chǎn)的傳統(tǒng)經(jīng)驗式做法很難適應(yīng)新形勢下公共文化的發(fā)展需求，遵循公共文化按需供給的改革思路，進行必要的資源整合，創(chuàng)新公共文化服務(wù)的形式和內(nèi)容，增加公共文化產(chǎn)品供給。

按照政府主導(dǎo)、社會參與、多方推動的公共文化發(fā)展理念，政府要從“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變，促進公共文化供給主體和供給方式的多元化，增強公共文化的發(fā)展活力和后勁。1.充分發(fā)揮市級、區(qū)縣級“三館”，以及街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心、農(nóng)村文化大院在公共文化服務(wù)中的主體地位，創(chuàng)新供給機制，豐富產(chǎn)品的推陳出新，增加公益性演出力度，完善藝術(shù)演出補貼，定期開展公益講座、培訓(xùn)等服務(wù)。2.加強政府文化相關(guān)職能部門間的協(xié)調(diào)配合。在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制的推動下，宣傳部、文廣新局要加強與統(tǒng)戰(zhàn)部、團委、婦聯(lián)、旅游局、教育局、商務(wù)局等部門的協(xié)調(diào)配合，“借力使力”，打造藝術(shù)、節(jié)慶、學習、旅游、教育、展覽、購物等多種公共文化新形態(tài)，塑造和培育一些特色公共文化項目。3.不斷拓寬投入形式和渠道，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、文化機構(gòu)以及個人等社會力量參與公共文化建設(shè)，包括參與文化設(shè)施的建設(shè)和運作、提供文化產(chǎn)品和服務(wù)、公益贊助、免費文化藝術(shù)輔導(dǎo)等，樹立共建共享的理念，逐步形成以政府投入為主、社會參與為輔的多元化投入機制；鼓勵和吸引駐濟部隊、學校等單位參與公共文化服務(wù)供給，設(shè)立公共文化活動基地、輔導(dǎo)培訓(xùn)基地。4.落實國務(wù)院《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，制定向社會力量購買公共文化服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，增加向社會購買公共文化服務(wù)的力度，改變原來單純的“自上而下”、“配送式”公共文化產(chǎn)品供給方式，提供更多有針對性、菜單式的公共文化服務(wù)。

（三）建立有效的需求反饋機制，提升服務(wù)效能

為了讓公共文化服務(wù)深入人心，必須讓更多的人民群眾看到、觸摸到、感受到、享受到公共文化，豐富對公共文化服務(wù)的感性認識和理性認識，自覺地參與公共文化活動。首先，聆聽人民群眾對公共文化的聲音，把握群眾訴求。根據(jù)地區(qū)、年齡、群體、文化層次等特點，通過互聯(lián)網(wǎng)、服務(wù)熱線、發(fā)放社會問卷等方式，及時了解人民群眾的需求，定期開展?jié)M意度調(diào)查，提高群眾參與率和知曉率，廣泛征集群眾對公共文化服務(wù)的建議，掌握群眾的反饋意見，及時調(diào)整工作安排，實現(xiàn)公共文化服務(wù)供給與群眾需求無縫對接。其次，在向人民群眾“送文化”的同時更加注重“種文化”，積極引導(dǎo)廣大群眾走上公共文化舞臺，成為文化活動的主角，通過引導(dǎo)、鼓勵、幫扶等形式，讓群眾自編、自導(dǎo)、自演，喚起各群體的意識存在和娛樂精神；通過舉辦舞蹈、戲曲、雜技等不限形式的群眾文化活動，激發(fā)群眾參與公共文化建設(shè)的積極性，由“被動參與”向“主動回應(yīng)”轉(zhuǎn)化，逐漸培育起“不走的文藝隊伍”、“不走的藝術(shù)表演”，讓公共文化永久地留在人民群眾身邊。

（四）創(chuàng)新公共文化管理體制，重視公共文化質(zhì)量和內(nèi)涵的提升

健全完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到多個部門和社會的眾多方面，不是單一文化管理職能部門（文廣新局）就能完成的，需要宣傳部、發(fā)改委、財政局、編辦等多個部門配合參與。這需要我們事先預(yù)留制度設(shè)計，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，整合行政資源，組建市級、區(qū)縣級現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理公共文化事宜。在公共文化建設(shè)協(xié)調(diào)機制的指導(dǎo)下，積極而有效地召開工作協(xié)調(diào)推進會，制定和出臺公共文化建設(shè)規(guī)劃、示范區(qū)創(chuàng)建、標準化試點等政策文件，按照“決策、執(zhí)行、考核”的程序，將各項指標任務(wù)逐層分解落到實處，搞好績效評估以及意見反饋工作。

隨著人民群眾對公共文化需求的不斷提高，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建設(shè)重心會從資源供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步轉(zhuǎn)移到能力培養(yǎng)、環(huán)境塑造等方面上來，需要越來越多的質(zhì)量型和內(nèi)涵型的公共文化產(chǎn)品。這要求我們在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建設(shè)中，不能只關(guān)注于面上的“高大上”、“熱熱鬧鬧”，更需要我們轉(zhuǎn)變思維，遵循可持續(xù)發(fā)展理念，由注重公共文化設(shè)施投入、指標投入、場面投入向注重公共文化產(chǎn)品的利用率、使用率，人民群眾的參與度、滿意度等方面轉(zhuǎn)化，關(guān)注和服務(wù)于人民群眾的自我文化發(fā)展能力，維護人民群眾深層次的文化權(quán)利。

（五）推進公共文化服務(wù)與科技融合發(fā)展

用現(xiàn)代信息技術(shù)提升公共文化服務(wù)效能，滿足人民群眾多樣化的精神文化需求，是信息化時代現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的內(nèi)在要求。

制定公共文化服務(wù)信息化發(fā)展政策和規(guī)劃，加快公共文化信息化、科技化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大公共文化信息資源整合，推進公共文化與科技的深度融合。實現(xiàn)濟南市圖書館、區(qū)縣圖書館、企事業(yè)單位圖書館、社區(qū)圖書室、農(nóng)家書屋等圖書信息資源聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)全市范圍內(nèi)“通借通還”，提高服務(wù)群體的范圍和使用效率。加大電子圖書采購量，不斷豐富自建數(shù)字資源數(shù)據(jù)庫，應(yīng)用開發(fā)便民APP，打造先進的公共文化服務(wù)信息發(fā)布、反饋與交流平臺。提升濟南市群藝館、美術(shù)館、博物館的科技含量，擴大科學技術(shù)的應(yīng)用范圍，多增加一些現(xiàn)代化的舞臺裝備與場景設(shè)置，嘗試引入3D技術(shù)進行演出和展覽等。貫徹落實《關(guān)于進一步加強公共數(shù)字文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，聯(lián)合圖書館、美術(shù)館、群藝館等場館，共同打造公共文化服務(wù)數(shù)字化平臺，構(gòu)建海量分級分布式公共數(shù)字文化資源庫群，力爭建成技術(shù)先進、內(nèi)容豐富、傳播快捷、覆蓋城鄉(xiāng)的濟南市公共數(shù)字文化服務(wù)體系，為廣大群眾提供豐富便捷的數(shù)字文化服務(wù)。

（六）建立科學化和規(guī)范化的績效評估機制

完善公共文化服務(wù)績效考核評估機制。改革單一的科層制逐級考核辦法，加大引入社會化第三方對公共文化服務(wù)機構(gòu)、設(shè)施管理、文化活動及服務(wù)的績效考評力度。完善公共文化服務(wù)政策的決策和管理模式，將單一地由政府決策管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧?、企事業(yè)單位、文化類社會組織、基層群眾等多元社會主體參與決策和實施，建立公共文化專家咨詢委員會。積極籌劃不同層級、區(qū)域的公共文化聯(lián)席會議，建立聯(lián)絡(luò)員（文化員）制度，及時溝通反饋，實現(xiàn)定期走訪常態(tài)化，提升全市公共文化資源的整合利用效率。完善公共文化動態(tài)服務(wù)監(jiān)督機制，提高公共文化服務(wù)滿意度調(diào)查的質(zhì)量，構(gòu)建統(tǒng)一的信息服務(wù)協(xié)調(diào)平臺，及時發(fā)現(xiàn)不足，將服務(wù)合理均衡地惠及每一個對象。積極探索建立科學的公共文化數(shù)字資源使用評估機制，開展定性預(yù)測和定量分析，不斷提升公共文化數(shù)字資源的使用和建設(shè)水平。［7］

（七）完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)保障機制

加大對現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重視力度，將其納入濟南市經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，在政策法規(guī)、經(jīng)費投入、人才隊伍等方面給予重點扶持，才能保證現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的順利推進。

在政策法規(guī)方面，市文廣新局要繼續(xù)發(fā)揮作為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主體部門作用，搞好社會調(diào)研、項目開發(fā)設(shè)計等前期工作，依托現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制，積極聯(lián)系宣傳部、發(fā)改委、財政局、編辦等其他相關(guān)部門，制定和出臺符合泉城特點的《公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施配套工程實施辦法》、《支持公共文化服務(wù)發(fā)展的土地財稅優(yōu)惠政策》、《政府購買公共文化服務(wù)具體落實意見》、《優(yōu)秀公共文化項目獎勵扶持辦法》、《公共文化服務(wù)數(shù)字平臺建設(shè)與管理辦法》、《文化志愿者隊伍建設(shè)管理辦法》、《社會力量參與公共文化服務(wù)促進辦法》、《加快文化類社會組織發(fā)展的意見》等意見和辦法。

建立健全公共文化服務(wù)財政投入機制。堅持政府投入為主，加大經(jīng)費投入力度，把公共文化服務(wù)、公益性文化活動納入財政經(jīng)常性預(yù)算。通過均衡收支差異的辦法來促進全市區(qū)縣間財力投入的均等化，［8］爭取全市各級圖書館、博物館、文化館文化設(shè)施等經(jīng)費支出達到東部沿海發(fā)達省會城市的平均水平之上。積極探索公共文化服務(wù)社會化資金投入渠道，拓展“泉城文化社會辦”的平臺覆蓋面，鼓勵更多的社會力量投入到現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)中來。另外公共文化資金要向基層社區(qū)、農(nóng)村、特殊群體傾斜，解決歷史遺留欠賬問題，確保弱勢群體也能公平享受基本公共文化服務(wù)。

完善公共文化人才保障。文化人才隊伍建設(shè)是保障現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)順利推進的重要支撐。一要完善選人用人機制，著力培養(yǎng)一批具有創(chuàng)新意識、現(xiàn)代意識的公共文化管理者和公共文化服務(wù)人才隊伍；制定修改全市公共文化人才引進和招聘計劃，落實基層公共文化機構(gòu)設(shè)置、編制數(shù)量、干部配備等方面工作。二要建立和完善各類公共文化師資培訓(xùn)制度，定期開展系統(tǒng)化、固定化、專業(yè)化的輔導(dǎo)講座，不斷提高公共文化人才隊伍的水平。三要發(fā)揮城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織的作用，加強社區(qū)、鄉(xiāng)土文化人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)屬于基層的文藝骨干和演出團體等。四要構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在建點輔導(dǎo)的基礎(chǔ)上繼續(xù)探索合作培訓(xùn)、搭臺演出、共建共享等新型服務(wù)模式；制定公益性服務(wù)崗位管理辦法，擴大分布范圍，增加數(shù)量和比例。

［1］曹衛(wèi)清.淺談公共圖書館的視障讀者服務(wù)——以濟南市圖書館為例［J］.科技情報開發(fā)與經(jīng)濟，2015（04）.

［2］楚明錕.公共管理學［M］.鄭州：河南大學出版社，2013.

［3］吳九思，張乾瑾.論構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中的公民參與［J］.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2012（02）.

［4］胡智鋒，楊乘虎.免費開放：國家現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的發(fā)展與創(chuàng)新［J］.清華大學學報（哲學社會科學版），2013（01）.

［5］李麗，郭占慶.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域中的城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展研究——以山東省為例［J］.山東社會科學，2015（05）.

［6］唐亞林，朱春.當代中國公共文化服務(wù)均等化的發(fā)展之道［J］.學術(shù)界，2012（05）.

［7］展海峰.山東省地市級公共圖書館數(shù)字資源建設(shè)調(diào)查分析［J］.河南圖書館學刊，2015（06）.

［8］劉保軍.基本公共服務(wù)均等化視域下公共文體服務(wù)供給評價與對策研究——以山東省濟南市為例［J］.山東行政學院學報，2011（02）.

編輯：鹿風芍

G127

A

2095-7238（2016）06-0107-08

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.020

2016-04-18

伍玉振（1983-），中共濟南市委黨校、濟南市行政學院講師，歷史學博士，研究方向為公共管理學；孫志華（1965-），中共濟南市委黨校、濟南市行政學院教授，研究方向為公共管理學。