李維梁，張志紅，王世旭，李志文，崔維

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南　250014）

城市雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化——基于濟(jì)南市城市雨洪災(zāi)害的案例

李維梁，張志紅，王世旭，李志文，崔維

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南250014）

積極應(yīng)對(duì)環(huán)境變化，減少災(zāi)害損失，已成為人類社會(huì)無法回避的問題。承載著人類文明和發(fā)展的城市則更需要有效避免和減少各類自然災(zāi)害損失。基于濟(jì)南市城市雨洪災(zāi)害的案例研究，針對(duì)城市政府部門雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化存在的問題，提出了城市雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化的路徑和建議。

城市雨洪；應(yīng)急管理；職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化

一、問題的提出

城市是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)的中心，由于受到氣候變化、地理區(qū)位、人口增長(zhǎng)、人類活動(dòng)等因素的影響，城市面臨嚴(yán)重的洪水風(fēng)險(xiǎn)，并呈加劇趨勢(shì)。應(yīng)急管理中，從預(yù)防預(yù)警、決策處置、社會(huì)動(dòng)員到恢復(fù)重建都需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府職能的協(xié)調(diào)和優(yōu)化。城市雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理中政府職能的協(xié)調(diào)和優(yōu)化需要一定的技術(shù)、資源、信息和數(shù)據(jù)的支持，從而做出正確的常態(tài)和非常態(tài)決策。根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，應(yīng)急管理決策需要實(shí)行部門職能的優(yōu)化配置，把相同性質(zhì)的行政管理事務(wù)合并到一個(gè)部門展開統(tǒng)一治理運(yùn)營。［1］在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，高度重視應(yīng)急管理體系建設(shè)，從組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持和人力物力等方面給予有力的保證，［2］才能取得良好的應(yīng)急管理效果，減少城市雨洪災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的損失。

掌握城市洪水災(zāi)害損失評(píng)估是降低城市雨洪災(zāi)害、制定相應(yīng)救災(zāi)計(jì)劃和災(zāi)后重建計(jì)劃、促進(jìn)城市政府應(yīng)急職能協(xié)調(diào)和優(yōu)化的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。已有研究表明，［3］［4］要減少城市建成區(qū)的洪水災(zāi)害損失，就要對(duì)城市中社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)集中的地方做好預(yù)防、預(yù)警工作，如：做好城市雨洪的蓄集、分流以及排水的基礎(chǔ)工程建設(shè)，對(duì)城市雨洪災(zāi)害進(jìn)行中的有效管理和及時(shí)快速的救災(zāi)協(xié)調(diào)工作等。對(duì)于城市雨洪的預(yù)警、預(yù)防及基礎(chǔ)工程工作，近幾年的研究已經(jīng)取得了豐碩的成果，［5］但在災(zāi)害的救助工作中仍缺乏從政府職能協(xié)調(diào)和優(yōu)化角度進(jìn)行資源配置、應(yīng)急決策處置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的研究。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》施行以來，我國已經(jīng)建立了較為完善的以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，但從近年來頻繁出現(xiàn)并有愈演愈烈之勢(shì)的“城市病”角度來看，城市應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化還有很長(zhǎng)的路要走。城市屬于人口、資源、技術(shù)密集區(qū)，同時(shí)是環(huán)境、生態(tài)、公共衛(wèi)生的薄弱區(qū)，一旦發(fā)生突發(fā)事件，極易造成大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失，同時(shí)應(yīng)急處置和恢復(fù)難度也非常大。城市雨洪應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化應(yīng)該建立在城市風(fēng)險(xiǎn)和易損性評(píng)估分析基礎(chǔ)上，按照不同區(qū)域面臨的風(fēng)險(xiǎn)大小和經(jīng)濟(jì)社會(huì)資本存量來分布應(yīng)急資源，協(xié)調(diào)應(yīng)急處置過程，最大限度地降低城市雨洪災(zāi)害損失。

二、城市政府應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化存在的問題

我國正處于加速城市化階段，新型城鎮(zhèn)化更加強(qiáng)調(diào)“人”的城鎮(zhèn)化，在城市應(yīng)急管理過程中，分散于城市政府各職能部門的應(yīng)急管理資源的調(diào)配不暢、職能部門之間的協(xié)調(diào)困難成為妨礙應(yīng)急管理有效性的重要原因。既存在多頭管理職責(zé)重疊的問題，也存在管理空白無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，應(yīng)急管理工作無疑會(huì)出現(xiàn)盲人摸象的狀況。［6］應(yīng)急管理職能的協(xié)調(diào)與優(yōu)化是提高應(yīng)急管理效率和效能的核心，存在的問題涉及到“一案三制”以及社會(huì)化應(yīng)急管理的全部?jī)?nèi)容。

（一）應(yīng)急預(yù)案中尚未構(gòu)建完善的應(yīng)急管理流程體系

我國在應(yīng)急管理中建設(shè)了“一案三制”為核心的綜合應(yīng)急體系，各級(jí)政府、各企事業(yè)單位、各組織都編制了應(yīng)急預(yù)案，在其中也規(guī)定了應(yīng)急流程，但這些應(yīng)急預(yù)案都存在一定的缺陷，包括預(yù)案針對(duì)性不強(qiáng)、預(yù)案缺乏可操作性和系統(tǒng)性、預(yù)案沒有規(guī)定多元化應(yīng)急參與主體、應(yīng)急知識(shí)沒有與應(yīng)急流程關(guān)聯(lián)等問題，根源在于尚未構(gòu)建完善的應(yīng)急管理流程體系和應(yīng)急知識(shí)管理系統(tǒng)。

（二）應(yīng)急管理常態(tài)和緊急狀態(tài)的職能不平衡

“預(yù)防勝于救災(zāi)”，很多城市政府在應(yīng)急管理工作中，沒有準(zhǔn)確把握應(yīng)急管理常態(tài)與緊急狀態(tài)的關(guān)系，重應(yīng)急而不重預(yù)防，應(yīng)急管理常態(tài)和緊急狀態(tài)的職能不平衡。城市政府都設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室，以應(yīng)急協(xié)調(diào)和信息匯總為主要工作目標(biāo)，但在應(yīng)急管理的綜合業(yè)務(wù)上還存在錯(cuò)位和缺位，應(yīng)急基礎(chǔ)工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)，在應(yīng)急決策過程中應(yīng)發(fā)揮其信息高度綜合的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)尋求應(yīng)急知識(shí)專家的決策支持，高效準(zhǔn)確地對(duì)突發(fā)事件做出處置決策，而不能僅僅提供突發(fā)事件的信息給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，延誤決策和處置時(shí)機(jī)，造成更大的損失。

（三）應(yīng)急綜合保障水平不高

應(yīng)急保障包括信息、應(yīng)急資源、救援隊(duì)伍、救援裝備、儲(chǔ)備物資、應(yīng)急預(yù)案等內(nèi)容，當(dāng)前很多城市在應(yīng)急管理過程中的綜合保障水平不高。信息的遲報(bào)、漏報(bào)、緩報(bào)時(shí)有發(fā)生，延誤處置時(shí)機(jī)；應(yīng)急資源沒有建立協(xié)調(diào)使用機(jī)制，舍近求遠(yuǎn)或無法獲得所需資源；救援隊(duì)伍發(fā)展不平衡，布局不合理，志愿者隊(duì)伍建設(shè)滯后，缺乏有力的第一響應(yīng)者隊(duì)伍，無法在突發(fā)事件初期對(duì)其進(jìn)行處置；應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備、調(diào)度體系不健全，有時(shí)無法滿足應(yīng)急處置需要；應(yīng)急預(yù)案操作性不強(qiáng)、職責(zé)不清晰，難以真正發(fā)揮作用，往往是臨時(shí)決策，存在較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)衍生事件或增大突發(fā)事件應(yīng)急恢復(fù)的難度。

（四）應(yīng)急處置能力建設(shè)不足

在應(yīng)急處置過程中，應(yīng)急主體全員參與度較低，社會(huì)公眾防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)不足，缺乏自救和互救能力，應(yīng)急顯性知識(shí)和隱性經(jīng)驗(yàn)宣傳教育及應(yīng)急演練不夠，第一響應(yīng)者對(duì)突發(fā)事件處置的能力偏弱，無法發(fā)揮群眾的應(yīng)急處置作用，易形成突發(fā)事件處置過程中的“等靠要”行為。政府部門應(yīng)急處置統(tǒng)籌決策和綜合判斷能力不足，應(yīng)急物資保障缺少知識(shí)專家支持。

（五）部分新生突發(fā)事件處置缺少法律依據(jù)

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新生突發(fā)事件需要法律依據(jù)進(jìn)行處置，“一案三制”中的法制是保障突發(fā)事件應(yīng)急處置邊界的依據(jù)。完善應(yīng)急法制關(guān)系到一個(gè)國家或者地區(qū)民眾的根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，關(guān)系到公民的基本權(quán)利。［7］應(yīng)加快對(duì)新生突發(fā)事件應(yīng)急管理的立法進(jìn)程，確保應(yīng)急管理工作于法有據(jù)。

三、濟(jì)南城市雨洪應(yīng)急管理案例分析

濟(jì)南市特殊的地理位置、空間分布和基礎(chǔ)設(shè)施不重視排洪泄洪等因素決定了暴雨是市內(nèi)洪澇災(zāi)害的主要致災(zāi)因子，而地勢(shì)低洼則是成災(zāi)的關(guān)鍵因子。

（一）濟(jì)南城市雨洪災(zāi)害成因分析

濟(jì)南城市雨洪災(zāi)害成因有以下五個(gè)主要因素：一是雨洪同期。濟(jì)南市處于溫帶大陸性季風(fēng)氣候，降雨分配季節(jié)差異大，降雨主要集中于每年夏季的7、8月份，約占全年降水量的65.94%。根據(jù)對(duì)黃臺(tái)橋多次暴雨數(shù)據(jù)分析來看，其特征為降雨過程歷時(shí)短、強(qiáng)度大，導(dǎo)致雨洪漲勢(shì)快，高水位持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，低洼區(qū)積水快及馬路泄洪時(shí)間長(zhǎng)等后果。二是濟(jì)南地勢(shì)特別。濟(jì)南市總體狀況是南高北低，南部山區(qū)匯水區(qū)落差大，城區(qū)北側(cè)有地上河之稱的黃河阻擋，城區(qū)靠黃河一側(cè)地勢(shì)低洼，市區(qū)匯水主要靠小清河排出，而小清河河底比降也小，加重了排水泄洪的困難程度。三是城市地面硬化面積增多。隨著城市建成區(qū)不斷擴(kuò)大，建筑物及路面硬化程度不斷提高，使降雨的下滲比例不斷減少，徑流系數(shù)增大，導(dǎo)致了雨水的徑流量變大，洪水的峰值不斷增強(qiáng)。四是城市建設(shè)受地理空間限制。濟(jì)南市城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，但城市建設(shè)受到南部山區(qū)與北部黃河的阻斷，使城市的發(fā)展只能呈東西向進(jìn)行；加上城市道路的南北、東西走向與地勢(shì)呈現(xiàn)平行、垂直分布，也加快了洪水匯集的速度。五是蓄滯洪區(qū)被占用、地下排水管道淤積情況嚴(yán)重。從濟(jì)南市歷史水系變化來看，在城市北部有華山洼、美里湖、羊涓洼等洼地蓄滯洪區(qū)，對(duì)南部城區(qū)來水有一定的蓄集與緩沖作用。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市土地資源變得稀缺，受利益驅(qū)動(dòng)，大量蓄滯洪區(qū)的土地被占用，使蓄滯洪區(qū)的泄洪能力基本消失，洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

（二）濟(jì)南城市雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理的建議

在濟(jì)南市雨洪災(zāi)害發(fā)生和發(fā)展的特殊情況下，其應(yīng)急管理應(yīng)著重于以下方面：一是應(yīng)提高城市規(guī)劃的法律效力和執(zhí)行力度，結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和景觀建設(shè)的要求，科學(xué)合理地規(guī)劃人口密集區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等區(qū)域的設(shè)置，保留和擴(kuò)展綠地、公園、濕地等能夠有效緩解短時(shí)強(qiáng)降雨的功能區(qū)，建設(shè)海綿城市，做到預(yù)防先行；二是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地將應(yīng)急救援物資和設(shè)備投放到受淹沒區(qū)域，減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，需要政府各職能部門包括信息、技術(shù)、設(shè)備、人員的有效協(xié)調(diào)，做到處置有效；三是需要在城市規(guī)劃和景觀建設(shè)方面考慮到突發(fā)事件的應(yīng)急處置，做到防患于未然，并對(duì)雨洪加以利用，造福于濟(jì)南市的泉水景觀和居民生活。在規(guī)劃過程中，需要制定涉及政府多個(gè)部門和經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的計(jì)劃，綜合協(xié)調(diào)職能部門的關(guān)系和職責(zé)，著眼于降低災(zāi)害發(fā)生頻率、減少災(zāi)害損失程度。

四、城市雨洪應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化的路徑和建議

城市雨洪應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化的目標(biāo)是，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)建立網(wǎng)格化和綜合化管理模式，在應(yīng)急區(qū)域劃分、重點(diǎn)監(jiān)控、儲(chǔ)備優(yōu)化、物流優(yōu)化等方面進(jìn)一步完善，通過城市地理信息系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)，實(shí)現(xiàn)城市雨洪災(zāi)害綜合利用與防范，在城市規(guī)劃、景觀建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中規(guī)避災(zāi)害，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。

（一）完善應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)與應(yīng)急管理體制

高小平已經(jīng)提出建立綜合化的應(yīng)急管理體制，一是建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，二是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理系統(tǒng)全面整合。［8］

建立完善的應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)和綜合化的應(yīng)急管理體制，其路徑：

一是對(duì)現(xiàn)有的政府應(yīng)急管理職能進(jìn)一步進(jìn)行合理規(guī)劃，通過應(yīng)急管理法規(guī)、條例、預(yù)案等，明確應(yīng)急管理辦公室作為各種突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)部門，賦予其更多的職責(zé)，發(fā)揮其作為應(yīng)急管理中樞的作用，還需要明確各種突發(fā)事件的主管部門、輔助部門的職責(zé)任務(wù)、程序義務(wù)，通過明確的、流程化的、可操作的預(yù)案，建立統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作、資源共享的應(yīng)急管理體制。

二是在體制理順的同時(shí)，通過應(yīng)急知識(shí)管理系統(tǒng)和應(yīng)急處置決策系統(tǒng)，加強(qiáng)城市政府和社會(huì)各團(tuán)體、階層、公民等應(yīng)急參與者的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源整合和整體協(xié)同，將一切可以利用的應(yīng)急管理資源和力量整合到應(yīng)急管理流程中去，摒棄由政府統(tǒng)一包辦的應(yīng)急管理現(xiàn)狀，形成應(yīng)急參與者有能力、有機(jī)會(huì)、有意愿進(jìn)行突發(fā)事件全過程管理的新狀態(tài)。

三是在應(yīng)急資源配備上，以政府為主導(dǎo)，企事業(yè)單位、個(gè)人全員參與，通過對(duì)突發(fā)事件發(fā)生的位置、概率、損失評(píng)估，結(jié)合道路運(yùn)輸、調(diào)配等規(guī)劃方法，建立和完善應(yīng)急資源儲(chǔ)備庫，及時(shí)發(fā)布應(yīng)急資源的儲(chǔ)備、變化信息，使得各應(yīng)急參與者在緊急情況、保證自身安全的前提下，能夠容易取得應(yīng)急資源，積極參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行動(dòng)。政府有責(zé)任對(duì)對(duì)應(yīng)突發(fā)事件的大型設(shè)備、物資、救援裝備、專業(yè)救援隊(duì)伍進(jìn)行配置，也有責(zé)任對(duì)專業(yè)救援隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和對(duì)普通公民進(jìn)行自救培訓(xùn)，提高全社會(huì)的應(yīng)急處置能力。

四是建立相對(duì)獨(dú)立的信息報(bào)告體制，通過完善各種信息系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)信息，及時(shí)、專業(yè)地上傳下達(dá)各種應(yīng)急信息，防止出現(xiàn)干預(yù)應(yīng)急工作的謠言，明確報(bào)告信息的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、渠道、程序、時(shí)限和責(zé)任，防止出現(xiàn)影響應(yīng)急工作的漏報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)等情況的發(fā)生。

（二）明確應(yīng)急管理機(jī)制與流程

在應(yīng)急機(jī)制與流程建設(shè)上，還需要進(jìn)一步強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)、明確工作責(zé)任、增加投入，在應(yīng)急參與者中得以全面普及和貫徹。

一是建立在突發(fā)事件應(yīng)急總流程基礎(chǔ)上的應(yīng)急管理四個(gè)階段的一級(jí)和二級(jí)流程，并以法規(guī)條例的形式傳達(dá)到各應(yīng)急管理參與者，在負(fù)有應(yīng)急職責(zé)的各管理部門指定應(yīng)急流程管理和溝通人員，涵蓋應(yīng)急管理平時(shí)、戰(zhàn)時(shí)的全過程。同時(shí)應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件的分類，在危險(xiǎn)源和易損性評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)某些突發(fā)事件管理、處置過程明確更加細(xì)致的規(guī)范和流程。

二是在對(duì)應(yīng)急預(yù)案確定完整的應(yīng)急流程基礎(chǔ)上，完善應(yīng)急知識(shí)管理系統(tǒng)，將應(yīng)急管理全過程中的人員、物資、設(shè)備、信息、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)等管理納入二維的應(yīng)急知識(shí)流程，發(fā)揮應(yīng)急知識(shí)管理系統(tǒng)在平時(shí)的教育培訓(xùn)、應(yīng)急演練和在戰(zhàn)時(shí)的信息溝通、決策調(diào)度中的作用。

（三）設(shè)置應(yīng)急管理網(wǎng)格，提高應(yīng)急針對(duì)性

在明確體制、機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行區(qū)域網(wǎng)格化管理，在既定的網(wǎng)格內(nèi)，建立綜合的防控體系，在地理信息系統(tǒng)的支持下，需要完成的任務(wù)有區(qū)域劃分、重點(diǎn)監(jiān)控、儲(chǔ)備優(yōu)化、物流優(yōu)化等工作，以此構(gòu)建城市政府應(yīng)急管理系統(tǒng)。

一是發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，按照易損性、人員分布、資源分布、應(yīng)急救援物資分布等，在綜合權(quán)衡各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)利益和成本的基礎(chǔ)上，劃分應(yīng)急管理網(wǎng)格，區(qū)別重點(diǎn)區(qū)域、一般區(qū)域。同時(shí)在區(qū)域信息構(gòu)建的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織的協(xié)調(diào)作用，包括社區(qū)居民委員會(huì)、戶外運(yùn)動(dòng)組織、休閑健康組織等具有一定的人員組織能力、救援能力、培訓(xùn)能力和學(xué)習(xí)能力的社會(huì)化組織，充分發(fā)揮日常監(jiān)督、培訓(xùn)演練和應(yīng)急救援的作用，做到面對(duì)突發(fā)事件心里不慌，能夠第一時(shí)間實(shí)施自救和互救。

二是積極運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，包括有線、無線網(wǎng)絡(luò)、電視廣播、手機(jī)媒體、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備等信息技術(shù)手段，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞和發(fā)布應(yīng)急消息，同時(shí)積極發(fā)揮社區(qū)的土辦法，使得信息傳遞不走樣并且能夠準(zhǔn)確傳遞到每一個(gè)角落，居民要做到不傳謠、不信謠，對(duì)于突發(fā)事件有一個(gè)清醒準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，不要因?yàn)橹{言而造成救援困難或衍生災(zāi)害。信息技術(shù)在平時(shí)也要擔(dān)負(fù)起傳播應(yīng)急知識(shí)、教育培訓(xùn)社區(qū)成員的任務(wù)，加強(qiáng)平時(shí)對(duì)突發(fā)事件的認(rèn)識(shí)，能夠經(jīng)常組織參加應(yīng)急演練，使得居民做到從無應(yīng)急知識(shí)向有應(yīng)急顯性知識(shí)、再向擁有應(yīng)急隱性知識(shí)的層面過渡，而居民要達(dá)到擁有隱性知識(shí)的程度，必須由政府或社區(qū)經(jīng)常組織演練，沒有演練的居民對(duì)于突發(fā)事件的慌亂可能會(huì)造成很大的人員和財(cái)產(chǎn)損失。

（四）建立應(yīng)急知識(shí)管理系統(tǒng)，提高應(yīng)急管理效率和效果

在突發(fā)事件管理全過程中，應(yīng)急知識(shí)管理系統(tǒng)將最恰當(dāng)?shù)闹R(shí)在最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間傳遞給最恰當(dāng)?shù)娜?，以便于參與者能夠做出正確的決策、采取合適的行動(dòng)。應(yīng)急管理不同參與者的知識(shí)和技能需要系統(tǒng)整合，做到對(duì)突發(fā)事件中重大生命財(cái)產(chǎn)損失的預(yù)防和救援合力。應(yīng)急管理知識(shí)具有顯性和隱性雙重性，將隱性知識(shí)整理成可以規(guī)范化表述、傳播的顯性知識(shí)，并將應(yīng)急知識(shí)、應(yīng)急知識(shí)專家與應(yīng)急管理流程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)緊密結(jié)合起來，是構(gòu)建應(yīng)急知識(shí)管理系統(tǒng)的目標(biāo)和功能所在。［9］

建立基于流程的應(yīng)急知識(shí)管理，涵蓋形成城市雨洪災(zāi)害的氣象、地理，各種級(jí)別降雨情況下可能淹沒或出現(xiàn)猛烈地上徑流的區(qū)域，以及道路應(yīng)急資源儲(chǔ)備的分布和類別等各方面的應(yīng)急管理知識(shí)，還包括應(yīng)急管理參與者所應(yīng)該具有的應(yīng)急預(yù)防和處置的顯性知識(shí)，并利用應(yīng)急知識(shí)管理系統(tǒng)將顯性知識(shí)內(nèi)化到應(yīng)急參與者心中，形成隱性知識(shí)。建立應(yīng)急管理知識(shí)系統(tǒng)，不僅為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了良好的技術(shù)基礎(chǔ)，而且能夠?yàn)槌鞘猩鐣?huì)管理和防災(zāi)減災(zāi)提供有力的人力支撐。

五、結(jié)論

通過濟(jì)南市城市雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理的案例研究，對(duì)城市政府應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化進(jìn)行了全面的梳理，得出了具有針對(duì)性和可行性的結(jié)論：一是進(jìn)一步完善應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)與應(yīng)急管理體制，充分發(fā)揮應(yīng)急管理辦公室作為綜合協(xié)調(diào)部門的職責(zé)，理順各應(yīng)急管理職能部門和參與者的責(zé)權(quán)利關(guān)系；二是明確應(yīng)急管理機(jī)制與流程，以流程的固化和日?；瘧?yīng)用作為提高應(yīng)急管理效率的基礎(chǔ)；三是通過危險(xiǎn)源評(píng)估、災(zāi)害易損性評(píng)估，設(shè)置應(yīng)急管理網(wǎng)格，劃分應(yīng)急管理關(guān)鍵網(wǎng)格、一般網(wǎng)格，在應(yīng)急資源配置上提高針對(duì)性；四是建立應(yīng)急知識(shí)管理系統(tǒng)，提高應(yīng)急管理效率和效果；五是未雨綢繆，在城市規(guī)劃和景觀建設(shè)方面轉(zhuǎn)變只顧經(jīng)濟(jì)利益、眼前利益，不顧社會(huì)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的思路，達(dá)到預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生和減少災(zāi)害損失的目標(biāo)。在應(yīng)急管理過程中，政府需整合各種社會(huì)資源，包括人力、財(cái)力、物力、信息和技術(shù)等，實(shí)現(xiàn)有效地資源利用和共享；政府需明確各部門在應(yīng)急管理中的職責(zé)，利用部門資源，發(fā)揮部門作用，形成應(yīng)急管理合力。

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編輯：鹿風(fēng)芍

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A

2095-7238（2016）06-0079-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.014

2016-05-24

本文為國家行政學(xué)院2013年合作課題“地方政府應(yīng)急管理職能協(xié)調(diào)與優(yōu)化研究——基于濟(jì)南市城市雨洪的經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估”（13H2KT172）階段性研究成果。

李維梁（1976-），男，山東行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授、副主任，研究方向?yàn)檎?jīng)濟(jì)管理；張志紅（1963-），女，山東行政學(xué)院企業(yè)管理人員培訓(xùn)部教授、主任，研究方向?yàn)槠髽I(yè)危機(jī)管理。