◇王愛萍

在城鎮(zhèn)化中實現(xiàn)農(nóng)民的“市民夢”

◇王愛萍

本文分析了農(nóng)業(yè)人口市民化所面臨的戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度等障礙的成因，認為城鎮(zhèn)化必須以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構，既要把農(nóng)民市民化作為城鎮(zhèn)化的一項核心任務，在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中統(tǒng)籌謀劃，又要把農(nóng)民市民化作為城鎮(zhèn)化的“助推器”，描繪人本城鎮(zhèn)化的嶄新畫卷，以保證農(nóng)民在城鎮(zhèn)化運動中轉(zhuǎn)得出、留得下、真融入。

城鎮(zhèn)化；以人為本；戶籍改革；制度創(chuàng)新

10.13999/j.cnki.scyj.2016.11.028

一、城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化

在新的發(fā)展階段，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，至關重要的一條，是堅定不移走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路。必須做到“三個轉(zhuǎn)變”：改變過去以大規(guī)模基礎設施建設、“造城運動”等為主要特點的“重物輕人”的城鎮(zhèn)化，突出人的核心地位，以推進農(nóng)民市民化為突破口，以人的安居樂業(yè)為特征；改變過去片面追求城市發(fā)展的“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村”的城鎮(zhèn)化，突出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略思路，將城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設有機結(jié)合，以城市和農(nóng)村現(xiàn)代化“同步實現(xiàn)”、城市文明市民和農(nóng)民“平等共享”為目的；改變過去以城鎮(zhèn)規(guī)模擴張為主的“重量輕質(zhì)”的城鎮(zhèn)化，突出質(zhì)量型城鎮(zhèn)化的鮮明導向，建設人本、集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化，以打造繁榮發(fā)達的活力之都與和諧宜居的幸福家園為根本追求。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構是捆綁農(nóng)民市民化的繩索

從根本上講，農(nóng)民市民化滯后，是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構長期存在的必然結(jié)果。由此造成的制度性約束，已成為農(nóng)民市民化的最大障礙。要堅持從制度入手，沖破阻擋農(nóng)民市民化的層層“圍墻”：

（一）戶籍制度圍墻

相對于計劃經(jīng)濟時期，現(xiàn)行的戶籍制度淡化了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，松動了人口流動的限制，但戶口仍具有很強的身份識別功能，戶口待遇差別明顯，城鄉(xiāng)公共服務差異仍然較大，人口自由遷徙制度性障礙尚未根本消除，城市落戶準入受城市資源和承載能力等多方面約束，推進難度很大。

（二）土地制度圍墻

我國全部土地均為公有制性質(zhì)，農(nóng)用土地采取集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，土地產(chǎn)權制度存在缺陷，農(nóng)民只擁有承包經(jīng)營權，且土地確權登記未明確到戶，工作進展也不理想，農(nóng)民土地權益特別是土地財產(chǎn)權缺乏有效保障，土地使用權的流動（包括抵押入股、出租、轉(zhuǎn)讓等）尚未完全放開，土地不能按有利于適度規(guī)模經(jīng)營的方向調(diào)整，增加了農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城的難度和成本。農(nóng)地特有的社會保障功能，使農(nóng)民很難割斷與土地的“臍帶”聯(lián)系。

（三）就業(yè)制度圍墻

城鄉(xiāng)分割的就業(yè)體制依然存在，進城農(nóng)民無法與市民享有同等的就業(yè)政策和勞動權益，就業(yè)穩(wěn)定性不夠，勞動強度較大，工作條件較差，收入普遍較低，工資被拖欠問題屢禁不止，自我發(fā)展難以實現(xiàn)，大多生活在城市的底層。

（四）社會保障制度圍墻

城鄉(xiāng)一體的社會保障制度尚未形成，城鄉(xiāng)社保待遇差異明顯，農(nóng)民工參保意愿不強、參保率低，基本生活缺乏有力的保障，使農(nóng)民離鄉(xiāng)徹底進城憂慮重重。

三、真正讓轉(zhuǎn)移農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)

（一）要轉(zhuǎn)得出

未來幾十年，我國仍將有4億左右農(nóng)村人口需要向城市轉(zhuǎn)移。推進市民化，前提是要想方設法把這部分人順利轉(zhuǎn)移出去。要在城鎮(zhèn)化過程中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，強化農(nóng)業(yè)科技村創(chuàng)新和信息化建設，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，最大限度釋放農(nóng)村富余勞動力。大力實施農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工程，通過政策補助、轉(zhuǎn)移培訓、市場對接等多種手段，激勵和促進農(nóng)民順利轉(zhuǎn)移。

（二）要留得下

讓轉(zhuǎn)移農(nóng)民安心留在城市，有工作、有住處、子女有學上是三個最基本的條件。要堅持把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力作為促進就業(yè)的重點群體，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、人力資本投入、職業(yè)技能培訓、勞動權益保障等方面，研究制定促進轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)的具體政策措施，為轉(zhuǎn)移農(nóng)民實現(xiàn)高質(zhì)量的就業(yè)和成功創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。要抓緊啟動農(nóng)民市民化的住有所居政策研究，將城市常住人口住房問題納入當?shù)刈》拷ㄔO規(guī)劃，加大財政投入，支持其通過租、購、集體宿舍等多種形式解決居住問題，將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城市住房供應體系。

（三）要真融入

要實現(xiàn)真正意義上的市民化，必須從根本上打破城鄉(xiāng)二元的戶籍制度和公共服務體制。要以農(nóng)民市民化為重點，以人口遷徙自由、戶口去福利性為導向，統(tǒng)籌考慮城市實際承載能力，深化戶籍制度改革。當前，要抓緊出臺居住證管理辦法，使流動人口及其親屬在務工經(jīng)商地依法進行居住登記，作為享受基本公共服務的依據(jù)，并以省或省轄市為單位明確享受基本公共服務的內(nèi)容和標準。深入推進戶籍管理制度改革，鞏固完善以合法穩(wěn)定職業(yè)、住所為基本條件的戶口遷移制度，并充分考慮大城市普遍人口密度大、承載空間有限的實際，重點放寬中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶條件。

推進農(nóng)民市民化，是一項涉及面廣、政策性強、難度大的系統(tǒng)工程，也是一項長期而艱巨的戰(zhàn)略任務。必須從國家層面，加強頂層設計和制度創(chuàng)新，明確農(nóng)民市民化的總體要求、基本原則、階段目標和關鍵舉措等，同時在具體操作上不搞一刀切，鼓勵地方從實際出發(fā)大膽創(chuàng)新。

（作者單位：江蘇省信息中心）