◆陳文東

試析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對稅制改革的要求

◆陳文東

供給學(xué)派主張的全面大規(guī)模減稅，有其獨特的歷史形成背景和國情因素，并非我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論基礎(chǔ)。我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是提高全要素生產(chǎn)率，需要謹慎地平衡宏觀政策的長期和短期關(guān)系，把長期的調(diào)結(jié)構(gòu)、完善制度和短期的反周期結(jié)合起來。稅制改革也是一項長期的制度建設(shè)，而不是一次階段性的減稅浪潮。要和去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務(wù)相結(jié)合。同時，減稅必須注意政府財政所能承受的限度，注意把握推進的節(jié)奏和力度?？傊愔聘母飸?yīng)繼續(xù)堅持以黨的十八屆三中全會和財稅體制改革總體方案要求為基本原則，將財稅改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合起來，大力減輕生產(chǎn)領(lǐng)域的稅費負擔(dān)。

供給學(xué)派；供給側(cè)；稅制改革

2015年的中央經(jīng)濟工作會議以后，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”一詞進入了人們的視野。如何認識供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，它是否就是美國供給學(xué)派的主張在今日中國的翻版，以及它對稅制改革的影響何在，本文試作如下分析思考。

一、供給經(jīng)濟學(xué)的來龍去脈

20世紀80年代，滯脹問題使得凱恩斯主義束手無策，為應(yīng)對危機，美國一些反對凱恩斯主義的經(jīng)濟學(xué)家提出了新的主張，經(jīng)輿論的廣為宣傳，影響日益擴大，形成了所謂的“供給學(xué)派”，并在里根總統(tǒng)任期內(nèi)作為其經(jīng)濟政策的“理論基礎(chǔ)”而名噪一時。但是，到了里根任期的后半段，供給學(xué)派的影響就日漸式微了，可謂“其興也勃，其亡也忽”。但是對其政策主張和實施效果的爭議卻并未消失。

供給學(xué)派是在凱恩斯主義的擴張性財政政策、補償性財政政策以及增長性財政政策輪番上場后，在形成了滯脹局面又無能為力時嶄露頭角的。它堅持恢復(fù)“薩伊定律”，強調(diào)供給第一，認為只要依據(jù)“薩伊定律”制定一系列的供給管理政策來刺激儲蓄，儲蓄自動轉(zhuǎn)化為投資，投資增加就能提高勞動生產(chǎn)率和增加產(chǎn)量，從而促進經(jīng)濟的增長。這樣，一個沒有通貨膨脹的充分就業(yè)均衡就會出現(xiàn)。具體到當(dāng)時里根的經(jīng)濟政策，大概有如下內(nèi)容：一是大幅度減稅，二是大力壓縮非國防支出，三是減緩和穩(wěn)定貨幣供應(yīng)增長，四是大力減少政府管制，五是大力擴張國防開支，六是在數(shù)年內(nèi)使聯(lián)邦預(yù)算平衡。可以看出，其政策目的在于通過減稅和放松管制，增加勞動激勵，降低失業(yè)率，提高儲蓄率，減輕企業(yè)負擔(dān)，激勵企業(yè)投資，增加產(chǎn)品供給。

其實，這些政策并非供給學(xué)派的獨家主張，更不是理論“原創(chuàng)”。在微觀經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，控制政府這只看得見的手的過度干預(yù)，校正其對市場的扭曲，增進企業(yè)活力和供給的創(chuàng)新等理論早已有之。只不過，供給學(xué)派更加大膽地認為，這些微觀激勵同樣可以運用到宏觀調(diào)控領(lǐng)域并發(fā)生作用。

雖然所依據(jù)的“拉弗曲線”僅僅是一個“示意圖”，說明了“過猶不及”的道理而沒有嚴格的論證，但是供給學(xué)派的核心政策——大規(guī)模減稅卻在里根任期內(nèi)全面推開了，主要包括：

為刺激資本形成而減稅，如加速折舊政策、降低公司所得稅稅率、降低資本利得稅等；對儲蓄收入減稅，如對利息收入和股息收入減稅；降低個人所得稅稅率，包括在里根第一個任期內(nèi)曾分三個階段大幅度地削減個人所得稅：1981年削減5%，1982年削減10%，1983年再次削減10%，以及1987年，美國開始實施號稱“第二次美國革命”的《1986年稅制改革法案》，使個人最高邊際稅率從過去的50%減低到28%，稅率級次從11%到50%的14級簡化為15%和28%的2級，同時，為了減少避稅行為的發(fā)生，減少和取消了許多優(yōu)惠，此外，還有對研究與開發(fā)費用免稅等。

供給學(xué)派之所以敢于在滯脹期間，面臨居高不下的通貨膨脹提出激烈的減稅主張，是因為他們認為，凱恩斯主義造成的需求增加不一定是引起實際產(chǎn)量的增長，很可能只是單純引發(fā)增加貨幣量，引起物價上漲，儲蓄率下降，這又必然引起利息率上升，影響投資的增長和設(shè)備更新，造成技術(shù)變革的延緩。因此，只要需求的擴大超過實際生產(chǎn)的增長，通貨膨脹就不可避免，在這種情況下，生產(chǎn)必然出現(xiàn)停滯或下降，從而造成滯脹局面。而通過大規(guī)模減稅等政策刺激，引發(fā)的供給增長只要超過總需求的增長，就能控制通貨膨脹，同時還不需要付出失業(yè)率上升和經(jīng)濟下滑的代價，這樣就能解決滯脹的問題。

但事實上，供給結(jié)構(gòu)的改善絕非一朝一夕的事情，而供給學(xué)派對這一從微觀效率改進到宏觀經(jīng)濟增長的傳導(dǎo)過程顯然過于樂觀。不難發(fā)現(xiàn)，減稅政策會產(chǎn)生兩種效應(yīng)：一方面，在短期內(nèi)可增加社會需求，特別是投資需求的增長——投資本身就是社會需求的增加，這是其短期效應(yīng)；另一方面，隨著時間的推移，投資形成的生產(chǎn)力又能夠轉(zhuǎn)化為能增加社會供給的產(chǎn)能，即供給能力的增長，這是其長期效應(yīng)。歷史事實表明，里根政府的減稅政策沒有更多地顯現(xiàn)出長期效應(yīng)，而只是表現(xiàn)出了一定的短期效應(yīng)。

在減稅同時，美國政府的財政支出卻在大幅增加：里根當(dāng)政期間，一方面減少非國防開支，另一方面卻又將政府大規(guī)模采購支出轉(zhuǎn)向了軍工行業(yè)，在大規(guī)模增加政府支出的刺激下，經(jīng)濟得以復(fù)蘇并通過軍備競賽“拖垮”了蘇聯(lián)，同時，也使得美國的赤字率大幅攀升，①20世紀80年代，美國的財政赤字居高不下，其占GDP的比重在1985年高達5.34%。里根第一任期內(nèi)，聯(lián)邦預(yù)算赤字之和甚至大大超過了戰(zhàn)后其余各年凈赤字之和。供給學(xué)派許諾的財政預(yù)算平衡成了泡影，而且美國也一舉成為全球最大債務(wù)國。因此，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者托賓說，供給學(xué)派的政策只不過是打著反凱恩斯主義旗號的凱恩斯主義需求刺激政策，本質(zhì)仍屬于擴張性財政政策。

里根任內(nèi)通脹問題的解決也被認為與供給學(xué)派無關(guān)，而應(yīng)歸功于國際石油價格的下降和美聯(lián)儲果斷地實行了有力的緊縮貨幣政策——其背后的理論支撐是貨幣主義和理性預(yù)期學(xué)派對菲利普斯曲線的真知灼見。

因此，雖然有人認為供給學(xué)派的政策主張和實踐使得美國從滯脹的泥潭中脫身，但也有人認為，與其說供給學(xué)派是一個具有獨特嚴密學(xué)理邏輯體系的理論流派，不如說是為若干經(jīng)濟政策命名而打出的一個旗號。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵

中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，轉(zhuǎn)向了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。所謂供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)指從供給側(cè)入手，針對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題而推進的改革。很顯然，需求管理的單邊突進已經(jīng)難以為繼，從2009年的4萬億投資看，雖然能夠把GDP增速從6.6%迅速拉高，卻留下產(chǎn)能過剩、資產(chǎn)泡沫等問題，進入了如今必須面對的“前期刺激政策消化期”，而2015年以來，央行已5次降息降準、發(fā)改委新批基建項目超過2萬億元，但宏觀面依然改觀不大。這表明，我國經(jīng)濟面臨的不僅僅是短期的、周期性外在沖擊，而是中長期、結(jié)構(gòu)性的內(nèi)在壓力，即我國目前經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題不排除，但主要已不是周期性下降問題，而是結(jié)構(gòu)性的長期問題，這需要從供給側(cè)發(fā)力解決。這里所說的供給是指所有能對經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效益提高起作用的因素和力量，包括經(jīng)濟活動主體（如企業(yè)和個人等）、生產(chǎn)要素及其改善（如勞動、資本、土地、企業(yè)家管理、政府管理等資源投入和技術(shù)進步、人力資本提升、知識增長、信息化等要素升級）以及結(jié)構(gòu)變動（如工業(yè)化、城市化、區(qū)域經(jīng)濟一體化、國際化等）和制度變革（減管制、減壟斷、減稅收等）等。也就是說，從理論上看，我們面臨的問題是如何使垂直的長期總供給曲線向右移動，以達到甚或提高潛在生產(chǎn)能力和提高全要素生產(chǎn)率，這無疑將是一個長期的痛苦過程。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，需要我們謹慎地平衡長期和短期之間的關(guān)系。大體上來說，供給側(cè)改革舉措一般都是長期政策，有利于潛在增長速度的提升和長遠經(jīng)濟發(fā)展，但對其短期內(nèi)創(chuàng)造內(nèi)需從而緩解經(jīng)濟下行壓力的能力則不宜期望過高。所以，短期內(nèi)的需求管理政策也必須考慮，也就是說，強調(diào)供給側(cè)并非放棄短期需求管理，而是要從單一強調(diào)需求向供需并重轉(zhuǎn)換，以解決“要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存”的狀況。因此，平衡宏觀政策的長期和短期關(guān)系就應(yīng)該從長期的調(diào)結(jié)構(gòu)、短期的反周期以及完善制度方面三管齊下。

從短期看，就內(nèi)需的結(jié)構(gòu)來說，應(yīng)當(dāng)校正投資與消費之間失調(diào)的關(guān)系，同時，不放棄從需求端消化產(chǎn)能的努力，不輕言對現(xiàn)有產(chǎn)能的破壞性削減。舉例來說，既要看到被媒體熱炒的大批消費者赴日搶購馬桶蓋這一小事所反映出的城市高端消費中存在的供求不匹配的大問題，同時，也應(yīng)該看到與之緊密關(guān)聯(lián)的另一方面，即中國廣大農(nóng)村的“廁所革命”尚未完成，其進一步的改善更是任重道遠，相關(guān)的有效需求還有很大空間。①在聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中，中國政府承諾到2015年農(nóng)村“衛(wèi)生廁所”普及率達到75%；在《中國婦女發(fā)展綱要（2011-2020）》中則提出，到2020年，農(nóng)村“衛(wèi)生廁所”普及率達到85%。類似的，大量中低端有效需求及其改善型需求在中低收入人群和地區(qū)還廣泛存在，蘊含在普及各種最基本的現(xiàn)代生產(chǎn)和生活“革命”之中。所有這些有效需求對現(xiàn)有產(chǎn)能消化的作用不可忽視，財政支出等短期需求管理政策應(yīng)該有所作為。

當(dāng)然，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更加應(yīng)該注重激活各類生產(chǎn)要素活力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，助力產(chǎn)品結(jié)構(gòu)從低端供給向高端供給轉(zhuǎn)換，同時杜絕“兩高一資”和重復(fù)建設(shè)項目抬頭，把重點放到培育技術(shù)水平高、核心競爭力強、節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)業(yè)上。

特別需要注意的還有制度供給的改善，通過改革干預(yù)性體制機制，破除一些政策和機制對供給的抑制是當(dāng)務(wù)之急。如在醫(yī)療、教育、人口、勞動力和戶籍管理、城鎮(zhèn)化進程等短板方面，以及新型能源、互聯(lián)網(wǎng)加、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)升級，結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面。這些方面的有效需求巨大，但由于一些政策的抑制，造成供給不足，一旦釋放必將成為多個有力的經(jīng)濟增長點。

總之，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)就是從結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，進一步釋放和發(fā)展先進生產(chǎn)力，提高全要素生產(chǎn)率，推動經(jīng)濟走向持續(xù)健康發(fā)展的軌道。因此，我國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與里根經(jīng)濟學(xué)所依托的美國供給學(xué)派雖然在一些具體政策上可能存在相似之處，但二者不可同日而語。

總結(jié)一下，首先，供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革并非新鮮事物，事實上，三十多年來的改革開放本身就是一個從供給側(cè)不斷釋放和促進生產(chǎn)力發(fā)展的歷程，只不過并沒有給出一個理論總結(jié)而已。而且，改善供給的目的最終還在于滿足有效需求而帶動經(jīng)濟增長和人民生活水平提高。簡單地斷言中國今后要擁抱“供給主義經(jīng)濟學(xué)”的說法，確有望文生義之嫌。其次，如上文所述，供給學(xué)派的政策主張和實踐從效果看，帶有明顯的凱恩斯主義需求管理色彩，與我國目前從側(cè)重需求管理轉(zhuǎn)向改進供給的政策方向不同。而且，我們當(dāng)前經(jīng)濟增速下調(diào)，面臨“債務(wù)—通縮”風(fēng)險、偏離潛在增長率等問題，亟須長期的結(jié)構(gòu)調(diào)整，與當(dāng)初美國面臨的滯脹背景不同。第三，供給學(xué)派認為市場與政府是對立的，甚至認為正是政府?dāng)_亂了正常的經(jīng)濟秩序，所以里根才會有句名言：“政府不能解決問題，（因為）它本身就是問題?！边@與我們在堅持把市場作為配置資源的決定因素同時，更好地發(fā)揮政府作用的認識不同。第四，供給學(xué)派說到底屬于新自由主義（或稱為新保守主義）經(jīng)濟學(xué)說，主張全面市場化、自由化、私有化，與我們做強國有經(jīng)濟的目標(biāo)不同。

三、堅持既定稅制改革方向，穩(wěn)步推進

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義是通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和優(yōu)化要素配置以提高全要素生產(chǎn)率，把經(jīng)濟增長從依靠要素驅(qū)動、投資規(guī)模驅(qū)動發(fā)展為主向以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展為主的轉(zhuǎn)變，從資本積累型增長走向技術(shù)創(chuàng)新型增長。這是一個長期艱苦的進程。那么，與之相應(yīng)的稅收和稅制改革應(yīng)該如何進行？

首先，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同步推進的稅制改革也應(yīng)該是一項長期的制度建設(shè)，而不僅僅是一次階段性的短期減稅浪潮。當(dāng)然，并非是說在改革過程中不應(yīng)該減稅，而是在著力稅制建設(shè)過程中可能會存在減稅的策略，也可能有增稅的可能，二者必須統(tǒng)籌考慮。因為，減稅與增稅都是手段，不能偏廢，更不能將減稅視為“政治正確”。

其次，通過減稅以調(diào)結(jié)構(gòu)和降成本是長期的供給側(cè)政策，但一些減稅政策從反周期的角度看則是短期需求管理，不能籠統(tǒng)地將其簡單地全部劃入供給側(cè)政策。區(qū)別就在于發(fā)力的角度，如對個人所得稅的減稅，可以增加居民可支配收入，刺激短期消費，無疑是需求管理；而減輕企業(yè)的生產(chǎn)稅①生產(chǎn)稅指政府對生產(chǎn)單位從事生產(chǎn)、銷售和經(jīng)營活動以及因從事這些活動使用某些生產(chǎn)要素所征收的各種稅、附加費和規(guī)費。負擔(dān)，則可以看作供給側(cè)的稅收政策。但是，無論哪個角度，都要和去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務(wù)相結(jié)合。

第三，任何減稅措施都必須注意政府財政所能承受的限度，注意把握減稅推進的節(jié)奏和力度。國際金融危機、主權(quán)債務(wù)危機蔓延及其嚴重的后遺癥與西方國家政府財力虛弱密切相關(guān)，經(jīng)驗表明，不考慮政府財政所能承受的限度，不注意把握減稅推進過程的節(jié)奏和力度，極易導(dǎo)致財稅失敗。如果因大規(guī)模全面減稅而不得不過度依賴國債發(fā)行彌補短收，雖然存在理論爭議，但“李嘉圖等價”所提醒的“今天的債務(wù)就是明天的稅收”也必須引起我們足夠警覺。

第四，照抄供給學(xué)派全面減稅是不可取的。美國的稅制結(jié)構(gòu)以直接稅為主體，短期內(nèi)實行大規(guī)模減稅對于勞動、資本等要素的影響與在我國預(yù)期產(chǎn)生的影響必大相徑庭，因為我國的稅制結(jié)構(gòu)目前仍以間接稅為主體。

因此，我們?nèi)詰?yīng)繼續(xù)堅持黨的十八屆三中全會和財稅體制改革總體方案要求的穩(wěn)定稅負，提高直接稅比重，保持中央和地方財力格局大體穩(wěn)定為基本原則，將財稅改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合起來，穩(wěn)步推進，大力減輕生產(chǎn)領(lǐng)域的稅負，特別是其中的非稅負擔(dān)，逐步提高直接稅比重，把稅收的重點逐步轉(zhuǎn)移到收入分配端和存量財產(chǎn)方面。

這就不能是大水漫灌式的全面減稅，而是一方面要進一步推進和完善營改增，減并增值稅稅率，實現(xiàn)生產(chǎn)領(lǐng)域普適性減稅，同時進一步完善企業(yè)所得稅并落實針對中小微企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)以及鼓勵“雙創(chuàng)”的一系列稅收優(yōu)惠政策措施，以激活供給側(cè)的各項生產(chǎn)要素。另一方面，從短期需求角度，則應(yīng)不斷改革消費稅制，并盡快推出綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，加大對畸高收入的征收，實現(xiàn)對收入分配的有效調(diào)節(jié)，為擴大內(nèi)需助力。同時，針對存量財產(chǎn)和投資行為，主要應(yīng)加快與房地產(chǎn)相關(guān)稅種的立法和修訂，進一步改革資源稅并適時開征環(huán)境稅，還應(yīng)加大對“兩高一資”、重復(fù)建設(shè)的稅收政策限制力度等。

同時，稅費改革要同步推進。從目前的財政統(tǒng)一視角看，四本預(yù)算中，基金預(yù)算的體量仍然很大，財政收入中還存在大量非稅收入項目。僅僅通過今年推行的資源稅改革，就可以看到梳理出的煤炭行業(yè)涉及的收費項目高達數(shù)十種，其中包括礦產(chǎn)資源補償費、煤炭價格調(diào)節(jié)基金等。這些收費基金在征收目的、征收對象、征收環(huán)節(jié)和征收方式等方面和資源稅基本相同，存在費重稅輕、稅費結(jié)構(gòu)不合理、重復(fù)征收等問題。窺斑見豹，在各個生產(chǎn)領(lǐng)域中，清費立稅的工作仍然任重道遠。

最后，稅制改革要在中央地方財政分配體制的總體改革框架下進行，以財政事權(quán)的確立為突破口，逐步建立起事權(quán)與支出責(zé)任匹配的財政分配體制，進而建立健全地方稅體系，堅持并不斷完善中國的分稅制財政體制。

[1]胡鞍鋼，周紹杰，任 皓.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——適應(yīng)和引領(lǐng)中國經(jīng)濟新常態(tài)[J].清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016,(1).

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（責(zé)任編輯：啟明）

F812.422

A

2095-1280(2016)05-0001-04

陳文東，男，國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所研究員。