◆蔣 震

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關(guān)于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下稅制改革的思考

◆蔣 震

內(nèi)容提要：改革開放以來新常態(tài)前，我國經(jīng)濟(jì)增長具有“補(bǔ)償性”特征，這個(gè)時(shí)期屬于“基本建設(shè)期”。進(jìn)入新常態(tài)后，中國經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型升級和新舊增長動力轉(zhuǎn)換的重要節(jié)點(diǎn)，必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新變化、新趨勢，來全面布局我國的稅制改革，建立一套知識信息經(jīng)濟(jì)模式下的稅制體系?！盃I改增”后，以稅收中性作為基本原則，繼續(xù)深化增值稅改革，同時(shí)以個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅改革為契機(jī)，完善我國間接稅，建立與大國角色相適應(yīng)的稅收征管體系，成為我國稅制改革的重要趨勢。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；增值稅；個(gè)人所得稅；房地產(chǎn)稅；稅收征管

一、改革開放后新常態(tài)前經(jīng)濟(jì)增長的“補(bǔ)償性”特征

事實(shí)上，改革開放以來的經(jīng)濟(jì)增長具有“補(bǔ)償性”特征。改革開放之前，我國實(shí)行了“低消費(fèi)、高積累”的政策，為我國集中力量建立一套初步完備的工業(yè)體系奠定了基礎(chǔ)，但是由于實(shí)行低工資政策，廣大人民群眾的消費(fèi)水平停留在一個(gè)較低水平。這既是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。而改革開放之后，我國實(shí)行了自上而下的經(jīng)濟(jì)體制改革，建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線，改革充分激發(fā)了各級政府和市場主體的積極性，在短短三十多年的時(shí)間中，我國各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，人民群眾收入水平不斷提高，帶動了消費(fèi)水平穩(wěn)步升級，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。可以說，改革開放之后的相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，人民消費(fèi)水平從低消費(fèi)狀態(tài)回歸到正常狀態(tài)，消費(fèi)需求的不斷增長帶動了各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和各項(xiàng)基本公共服務(wù)的投資熱情，彌補(bǔ)了這些領(lǐng)域的長期欠賬，用形象的語言說，在改革開放后新常態(tài)之前，我國處于“基本建設(shè)期”，高速經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是“彌補(bǔ)短缺”帶來的紅利。所以，這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征決定了包括財(cái)稅政策在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的功能效果以及財(cái)政收入的增長趨勢。

第一，在這個(gè)時(shí)期，與需求增長相配合，以拉動投資為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)政策的增長效果非常明顯。投資的目的是服務(wù)于廣大人民群眾的需求，消費(fèi)需求的不斷擴(kuò)大是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的根本動力。消費(fèi)和投資在一定程度上是相互匹配的。我國在過去相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，多次實(shí)施大規(guī)模的需求拉動型的經(jīng)濟(jì)政策，刺激了消費(fèi)以及相關(guān)的投資需求的快速增長，直接結(jié)果就是使經(jīng)濟(jì)增長率處于一個(gè)較高的水平。受到全球或者亞洲金融危機(jī)影響之時(shí)，我國果斷實(shí)施投資拉動型的經(jīng)濟(jì)政策，效果非常明顯，這得益于我國過去處于“基本建設(shè)期”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

第二，這個(gè)時(shí)期的財(cái)政收入增長也具有“補(bǔ)償性”特征。財(cái)政收入中的最主要部分是稅收收入，在“基本建設(shè)期”，消費(fèi)以及投資的快速增長帶動了房地產(chǎn)業(yè)、建筑安裝業(yè)、裝備制造業(yè)以及相關(guān)生活性服務(wù)業(yè)的快速增長。特別是在1998年住房市場化改革之后，住房表現(xiàn)出了充分的商品屬性，與房地產(chǎn)相關(guān)的投資增長率處于較高水平。上述產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展帶動了稅收收入的快速增長，由于“補(bǔ)償性”效應(yīng)的存在，在很多年份，我國稅收收入增長率顯著高于同時(shí)期的GDP增長率。

第三，地方政府在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)方面發(fā)揮了巨大的積極性。中央政府在執(zhí)行“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線時(shí)，必然要求地方政府根據(jù)中央的“指揮棒”執(zhí)行這個(gè)路線，因此中央政府對地方政府制定了一套以經(jīng)濟(jì)績效考核為主要內(nèi)容的政績考核機(jī)制，例如GDP增長率、稅收收入增長率，等等。地方政府為了實(shí)現(xiàn)既定的考核目標(biāo)，采取各種措施，發(fā)揮了極大的熱情，努力增加本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量，確保實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，所以說，這個(gè)時(shí)期地方政府的積極性主要在于如何做大經(jīng)濟(jì)總量。而財(cái)稅體制的安排更加適應(yīng)于激發(fā)地方政府積極性，不得不說的是，在我國稅制體系中，增值稅、營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅占據(jù)了全部稅收收入的相當(dāng)大比重，增值稅被設(shè)定為中央和地方分享稅，營業(yè)稅本身就是地方稅。而擴(kuò)大投資規(guī)模，有助于實(shí)現(xiàn)增值稅和營業(yè)稅收入的快速增長。因此，地方政府想方設(shè)法地利用各種優(yōu)惠政策來吸引投資，特別是熱衷于引入一些大型投資項(xiàng)目。在這些行為的驅(qū)動下，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程得到了極大的推進(jìn)。

然而，這種補(bǔ)償性增長不是無止境的，一旦基本完成彌補(bǔ)，人民群眾的消費(fèi)水平以及相關(guān)的投資需求基本回歸到正常狀態(tài)，那么相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來的稅收收入增長速度必然會受到影響，其增速必然趨于回落。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段走出“基本建設(shè)期”，進(jìn)入了一個(gè)全新狀態(tài)，這便是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的開始。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了財(cái)稅體制的基本格局，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不斷跨越，財(cái)稅體制改革要與之相適應(yīng)。未來我國的財(cái)稅體制向哪個(gè)方向走，這個(gè)問題值得細(xì)細(xì)思量、斟酌。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體趨勢

經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的跨越，更是經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，我們需要培育新的增長動力，來改變經(jīng)濟(jì)增長方式的基本格局。從這個(gè)意義上來說，當(dāng)前這個(gè)時(shí)期，中國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和新舊增長動力轉(zhuǎn)換的重要節(jié)點(diǎn)，如果中國想在新常態(tài)下取得良好的經(jīng)濟(jì)增長成績，圓滿實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，必須從根本上建立起以“創(chuàng)新驅(qū)動”為主引擎的經(jīng)濟(jì)增長新內(nèi)生動力機(jī)制。我們需要樹立的一個(gè)理念是以需求為導(dǎo)向，充分根據(jù)需求結(jié)構(gòu)的變化，實(shí)施供給側(cè)管理。

與經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之前相比，我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨大變化，可以說，我國正面臨農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)型，進(jìn)而向知識文明升級的關(guān)鍵時(shí)期，我們必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新變化、新趨勢，來全面布局經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)施供給側(cè)管理，突出表現(xiàn)在：

第一，與以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，我國需要在產(chǎn)能過剩條件下，探討經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級問題。前文提到，新常態(tài)之前，我國處于“基本建設(shè)期”，依靠“短缺”紅利實(shí)現(xiàn)了較高速度的經(jīng)濟(jì)增長。然而，目前我國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不斷跨越，“短缺”紅利不斷消失，結(jié)構(gòu)性矛盾凸現(xiàn)。從消費(fèi)需求的結(jié)構(gòu)來看，廣大人民群眾的消費(fèi)升級進(jìn)程不斷加快，對耐用消費(fèi)品和服務(wù)的需求檔次不斷提高，然而，當(dāng)前的供給側(cè)無法充分適應(yīng)消費(fèi)需求的升級，生產(chǎn)工藝、設(shè)計(jì)理念、技術(shù)水平仍有較大改善空間。這種情況下，出現(xiàn)了一些海外代購、去境外購買消費(fèi)品的現(xiàn)象。所以說，實(shí)施供給側(cè)管理，使供給結(jié)構(gòu)升級與需求升級相適應(yīng)，無疑是一個(gè)刻不容緩的問題。與此同時(shí)，工業(yè)領(lǐng)域積累了一些結(jié)構(gòu)性矛盾，特別是制造業(yè)產(chǎn)能過剩在局部行業(yè)較為嚴(yán)重，因此我們需要在工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩的背景下探討實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)。

第二，新興業(yè)態(tài)和新興領(lǐng)域發(fā)展較為迅速，無疑為我們改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供了一條可依賴的路徑。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)等新興業(yè)態(tài)和新興領(lǐng)域的快速發(fā)展，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)正在成為中國經(jīng)濟(jì)增長的新動力，與之相關(guān)的新興職業(yè)不斷涌現(xiàn)，形成了對傳統(tǒng)職業(yè)的替代。技術(shù)變革帶來創(chuàng)新方式日趨多元化，推動傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域向智能化、網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化的方向發(fā)展。同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新也催生了新型商業(yè)模式的層出不窮，以眾籌、共享經(jīng)濟(jì)為典型代表的商業(yè)模式，不斷讓需求和供給實(shí)時(shí)對接，個(gè)性化的消費(fèi)需求得以滿足，所以說，技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展大大提高了傳統(tǒng)領(lǐng)域的資源配置效率，讓人民群眾突破了地域、國家、市場的限制，在資源整合方面充分發(fā)揮了協(xié)同效應(yīng)。

第三，政府和市場的關(guān)系得到了進(jìn)一步明晰，正確發(fā)揮各級政府的積極性，成為中共十八屆三中全會之后的重要改革方向。我們需要深入思考和評價(jià)新常態(tài)之前政府在經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮的作用和角色。應(yīng)該說，我國之所以能取得如此大的增長成就，這與政府積極性的正確發(fā)揮有著十分密切的關(guān)系，各級政府通過各種努力，推動了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這是我們具備的獨(dú)特優(yōu)勢，值得研究和總結(jié)。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，對政府提出了更新的要求，對政府和市場的關(guān)系提出了更高的要求，各級政府積極性的含義也在發(fā)生變化。政府的作用和角色正在逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀槭袌鎏峁└玫墓卜?wù)”以及“提供起點(diǎn)公平的競爭機(jī)會”，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

第四，我國在全球化中的地位和角色也在悄然發(fā)生變化，我國作為一個(gè)大國逐步參與甚至主導(dǎo)國際規(guī)則的制定，建立一種新的全球共贏的開放經(jīng)濟(jì)格局。在改革開放以來的經(jīng)濟(jì)增長中，外需成為我國“三駕馬車”之一，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了巨大作用，中國成了公認(rèn)的“世界工廠”。我國吸引了規(guī)模巨大的外資，在改革開放初期助力我國經(jīng)濟(jì)起飛中發(fā)揮了重要作用，然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的跨越對傳統(tǒng)開放經(jīng)濟(jì)模式提出了新的要求。例如，如何解決經(jīng)濟(jì)增長和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，如何在勞動力優(yōu)勢不斷喪失之時(shí)，應(yīng)對外資轉(zhuǎn)移帶來的影響，等等。這就要求在新常態(tài)下建立新型對外開放格局，以適應(yīng)這種形勢的變化。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，我國開啟了建立新型對外開放格局的新篇章?！耙粠б宦贰闭莿?chuàng)造了一種世界各國合作共贏的新機(jī)制，充分利用各個(gè)國家不同的資源稟賦特征，在新型對外開放格局下建立新的分工體系，將改革開放以來確立的發(fā)展能力，及時(shí)擴(kuò)展到對外貿(mào)易伙伴國，讓中國的發(fā)展模式惠及全球。中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，要承擔(dān)相應(yīng)的大國責(zé)任。因此，如果說改革開放以來，我國確立了外資“引進(jìn)來”的格局，那么在新常態(tài)下，我國要確立中國資本“走出去”和外資“引進(jìn)來”相結(jié)合的格局。

總之，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，激發(fā)市場活力，不斷完善市場體系，正確發(fā)揮政府的積極性，在全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下，承擔(dān)大國角色，構(gòu)建世界各國共贏的對外開放新格局，將成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要方向和趨勢。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推進(jìn)稅制改革的思考

對于我國來說，無論是供給側(cè)管理，還是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，從宏觀層面看，它不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的依次遞進(jìn)，本質(zhì)上是反映了中國所處的文明發(fā)展階段的升級。我國正面臨著農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明升級，進(jìn)而向知識文明轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，所以說，財(cái)稅體制改革不僅要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，而且要與文明發(fā)展階段相適應(yīng)，建立一套與知識信息經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)的財(cái)稅體制，對于我國未來中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的意義。從這個(gè)角度來看，要在推進(jìn)稅制改革、實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程中，全面部署各稅種的改革。

第一，從“營改增”來看增值稅改革的中長期趨勢和方向?，F(xiàn)階段，“營改增”在穩(wěn)步推進(jìn)。李克強(qiáng)總理在2016年《政府工作報(bào)告》中提出“全面實(shí)施‘營改增’，從5月1日起，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)，并將所有企業(yè)新增不動產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增”。“營改增”這項(xiàng)改革可謂是深化財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)，它打通了全行業(yè)的抵扣鏈條，對于解決部分行業(yè)重復(fù)征稅問題、促進(jìn)社會分工，無疑具有非常重大的意義。并且，在實(shí)施“營改增”的基礎(chǔ)上，伴隨著中央和地方財(cái)力格局的變化，會進(jìn)一步牽動劃分各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任的改革。全面實(shí)施“營改增”之后，我們還需要進(jìn)一步思考增值稅改革問題。一個(gè)值得探討的問題是增值稅制度是否適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)文明下的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的格局，特別是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面?，F(xiàn)行增值稅“進(jìn)項(xiàng)稅款抵扣”的特征是勞動力和人力資本成本是無法抵扣的，只能抵扣一些物化成本的相關(guān)進(jìn)項(xiàng)稅額。然而，在知識經(jīng)濟(jì)下，越是以技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動的企業(yè)，其人力資本成本占總成本的比重越高，那么事實(shí)上，在現(xiàn)行增值稅制度下，其稅負(fù)因此會提高，這顯然會對技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)產(chǎn)生不利影響。從理論角度來看，這也是稅收非中性作用體現(xiàn)。此外，稅率檔次較多、增值稅優(yōu)惠的存在以及進(jìn)項(xiàng)稅款留抵等問題，也對增值稅的中性作用有著非常顯著的負(fù)面影響。所以說，在全面實(shí)施“營改增”之后，增值稅改革仍然需要進(jìn)一步深化，要根據(jù)知識經(jīng)濟(jì)下的市場運(yùn)行規(guī)律來優(yōu)化增值稅制度，進(jìn)一步增強(qiáng)增值稅的中性作用，強(qiáng)化市場的“起點(diǎn)公平”效應(yīng)。從未來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和供給側(cè)管理的角度來看，適當(dāng)降低增值稅負(fù)，仍然有一定的空間。

第二，從推進(jìn)個(gè)人所得稅改革來看國家治理現(xiàn)代化。與增值稅改革相適應(yīng)，亟須加快推進(jìn)個(gè)人所得稅改革，這也高度符合中共十八屆三中全會的會議精神。以個(gè)人所得稅的綜合與分類相結(jié)合改革為突破口，推進(jìn)直接稅改革，進(jìn)而建立以自然人為征收主體的稅收征管體系，正是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。在降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)的同時(shí)，要積極創(chuàng)造條件，推進(jìn)個(gè)人所得稅改革，從所得環(huán)節(jié)來發(fā)揮稅制的公平作用。事實(shí)上，這也是增強(qiáng)廣大人民群眾國家意識的重要改革措施。進(jìn)一步要強(qiáng)調(diào)的是，要建立覆蓋城鄉(xiāng)的個(gè)人所得稅制度，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，城鄉(xiāng)居民的收入水平也在不斷提高，符合條件的農(nóng)民居民也將納入個(gè)人所得稅征稅范圍。所以說，在未來推進(jìn)個(gè)人所得稅改革過程中，將個(gè)人所得稅打造成為加強(qiáng)國家和人民群眾有機(jī)聯(lián)系、激發(fā)人民群眾國家意識的重要制度，這可謂是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和保障。

第三，凸顯稅收的受益性，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，房地產(chǎn)稅是一種具有受益性的“社區(qū)稅”。借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，與我國國情結(jié)合，推進(jìn)房地產(chǎn)稅的改革。從稅收的本質(zhì)上來說，稅收的“無償性”是一個(gè)相對概念，廣大人民群眾享受的公共服務(wù)和付出稅款之間是一個(gè)邏輯對應(yīng)關(guān)系。一旦涉及房地產(chǎn)稅改革領(lǐng)域，更是如此，要凸顯房地產(chǎn)稅的“受益稅”特征，增強(qiáng)房地產(chǎn)稅改革的動力。在推進(jìn)路徑方面，采取“小步快走”的改革策略，“先落戶、后拓展”，堅(jiān)持覆蓋城鄉(xiāng)，但給農(nóng)村地區(qū)設(shè)定一定的免稅或者優(yōu)惠期，注重突破征管模式的約束。

第四，建立與大國角色相適應(yīng)的稅收征管體系。順應(yīng)我國構(gòu)建新型對外開放格局的趨勢，在鼓勵(lì)中國資本“走出去”時(shí)，也要將稅收征管體系及時(shí)與之相適應(yīng)，更好地服務(wù)于我國的對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，注重與先進(jìn)國家稅收征管標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，既能更好地與世界各國一起維護(hù)各自的合法權(quán)益，又能更好促進(jìn)知識、信息的互聯(lián)互通，利用稅收征管這個(gè)平臺，讓世界各國分享中國的改革開放成果。這既是各國企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，也符合我國走向世界的大方向。

當(dāng)然，稅制改革不是單兵突進(jìn)，而是需要其他財(cái)稅體制改革協(xié)同推進(jìn)，例如在財(cái)政支出上按照“結(jié)果公平”原則來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全覆蓋、同一標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)。此外，還應(yīng)該推進(jìn)劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的明晰化、清單化。

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（責(zé)任編輯：盛楨）

中圖分類號：F812.422

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-1280（2016）02-0033-04

作者簡介：蔣 震，男，中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。