梁志文，李玉錚

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

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【刑事法學論壇】

環(huán)境領域下的職務犯罪跨區(qū)域管轄制度探究

梁志文，李玉錚

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

文章重點從檢察機關角度研究環(huán)境類職務犯罪跨區(qū)域管轄問題，分析了環(huán)境領域下的職務犯罪跨區(qū)域管轄的必要性和可行性，提出了環(huán)境領域職務犯罪案件由跨行政區(qū)檢察院管轄的路徑選擇，以期對建立職務犯罪案件跨行政區(qū)域管轄制度有所裨益。

跨行政區(qū)域;職務犯罪;管轄;環(huán)境領域

跨行政區(qū)劃的司法管轄制度是指一國根據自身實際狀況和國內法律規(guī)定，除最高司法機關以外將不同行政區(qū)域的法律事務交由特定司法機構處理的制度。其主要特點在于:第一，司法轄區(qū)的獨立性。司法機關的管轄區(qū)域與行政區(qū)劃適當分離，可以進行跨行政區(qū)劃審理案件，使案件審判擺脫地方行政機關的影響；第二，管轄案件的特殊性。即該司法機關主要管轄不同行政區(qū)域的法律事務，其中不同行政區(qū)域的法律事務是指在不同行政區(qū)域發(fā)生的民事、刑事和行政案件，即案件中的行為發(fā)生地、當事人所在地、結果發(fā)生地、標的物所在地等均不在同一行政區(qū)劃內?？缧姓^(qū)劃的職務犯罪管轄也具有以上的特征，即司法管轄區(qū)具有獨立性，減輕司法地方化的問題。另外，跨行政區(qū)域的職務犯罪管轄的案件都是跨行政區(qū)劃的犯罪。

一、環(huán)境領域職務犯罪案件由跨行政區(qū)檢察院管轄的必要性

(一)加強檢察機關職能作用的客觀需要

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，人、財、物的流動性增強，貪污賄賂以及瀆職等職務犯罪呈現出跨地域、跨行業(yè)、跨部門的動態(tài)特點。犯罪范圍及涉案區(qū)域不斷擴大，犯罪行為跨越兩個或兩個以上的省、市，是當前跨區(qū)域犯罪的一個主要特征。職務犯罪與履行職務密切相關，多數情況下，犯罪行為本身不但具有跨區(qū)劃的特點，職務犯罪的危害后果、犯罪背后的利益關系更是具有跨區(qū)劃的特點，或者犯罪相關人分散在不同行政區(qū)劃。在環(huán)境領域中的職務犯罪中，單純的瀆職行為可能不具有跨行政區(qū)劃的特點，而是僅局限于某一地區(qū)或者省份。但生態(tài)系統是不可分割的一個整體，水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，一旦出現環(huán)境污染，往往就是跨行政區(qū)劃污染。從危害后果看，環(huán)境污染、相關瀆職犯罪的社會危害通常是跨行政區(qū)劃的，特別是在地域上相鄰近的兩個或者以上的省份中。而目前環(huán)境監(jiān)管、資源利用是以行政區(qū)劃為界限,行政權力與生態(tài)系統相割裂的沖突,涉及到異地取證或者指定管轄的雙重難題，導致跨行政區(qū)域環(huán)境污染不易得到有效的解決和查處。

一般來說，環(huán)境領域中的職務犯罪案件波及范圍廣,社會影響度高,檢察機關在偵查此類案件中往往需要付出較大的人力、物力和財力,這對辦案經費本來就緊張的檢察機關可以說是難上加難。隨著跨區(qū)域、跨行業(yè)犯罪的增多,檢察機關需要異地取證的情況也越來越多,但是面對陌生的環(huán)境和人,要向當事人取證并不容易,到企業(yè)取證更為困難。另一方面拖延了實施邊控以及查封、扣押、凍結財產等緊急偵查措施的時間，因此,由于執(zhí)法環(huán)境和犯罪形勢的變化,以前那種各行政區(qū)檢察院各自為戰(zhàn),職務犯罪案件的偵查地區(qū)管轄劃分以犯罪嫌疑人工作單位所在地為原則，即從屬于行政區(qū)劃,機械、僵化地套用政府行政管理的檢察模式已經不能適應當前檢察工作的現實需要，也難以形成打擊犯罪的合力。而設立跨行政區(qū)劃的檢察院則可以有效地打擊遏制跨行政區(qū)劃的職務犯罪,維護社會穩(wěn)定與秩序，這是加強檢察機關職能作用的必然需要。

(二)保障檢察機關依法獨立公正行使檢察權的必然要求

長期以來，司法機關的人財物管理等方面都由地方政府保障，出現了司法權地方化的傾向。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”，這是對黨的十八屆三中全會“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”要求的具體化。建立跨行政區(qū)劃的檢察院有利于排除地方保護主義等對檢察工作的不當干擾，從完善檢察管理體制、檢察權運行機制層面確保檢察機關依法獨立公正行使檢察權。

偵查環(huán)境領域的職務犯罪工作很容易受到地方因素干擾，只要檢察人員及其親屬享受檢察院所在地政府提供的公共服務，就有可能出現利益交換，偵查工作就可能受到干擾。從理論上講，職務犯罪案件最適合由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。十八屆四中全會決定起草組集體編著的學習輔導材料在介紹設置跨行政區(qū)劃法院、檢察院的考慮時，特別提到:檢察機關近年來查辦職務犯罪的數量大幅增加，很多犯罪嫌疑人位高權重，保護層厚，關系網密，反偵查能力強，案件查辦過程中來自同級地方黨政部門及有關領導的干擾阻力大。據此，由跨行政區(qū)劃檢察院偵查某些職務犯罪大案要案應當作為推動職務犯罪偵查規(guī)范化的一種重要方式，偵查職務犯罪也應當作為跨行政區(qū)劃檢察院的一項主要業(yè)務工作。設置跨行政區(qū)劃的檢察院后，環(huán)境領域的職務犯罪案件的偵查也可以在很大程度上避免地方保護主義的侵染，可以保障檢察機關依法獨立公正行使檢察權。

(三)異地調查難度大、各地執(zhí)法觀念不一致

在當前新的形勢下,環(huán)境領域的貪污、賄賂、瀆職等職務犯罪,大多是在極其秘密、隱蔽的情況下進行的,行為人作案后又千方百計地毀滅罪證、偽造證據、掩蓋罪行，或者逃跑、串供，轉移贓款贓物,或者繼續(xù)進行犯罪活動，這就需要不同區(qū)域的檢察機關依法把它們揭露出來。如果沒有強有力的檢務協作，沒有跨行政區(qū)劃的檢察院，就不可能及時、準確地揭露犯罪和證實犯罪，也就不可能有效地制止犯罪活動。上文提到環(huán)境領域的職務犯罪案件的社會危害后果一般都是跨行政區(qū)劃的，影響并非僅限于某一地區(qū)或者省份。然而由于我國幅員遼闊，各地區(qū)經濟社會發(fā)展差別很大，這對檢察機關辦案人員的執(zhí)法認識有著重要的影響。各地檢察機關在執(zhí)法中，難免在掌握政策的尺度上出現差異，極易導致認定罪與非罪的混亂。對于同一環(huán)境領域職務犯罪案件，受環(huán)境領域職務犯罪影響的各地的檢察院的認識可能會不同，作出的處理可能也會不同，出現意見分歧。更有甚者，在執(zhí)法活動中,部分地區(qū)檢察機關由于受地方保護主義的影響，故意偏袒犯罪嫌疑人，甚至放縱犯罪分子，致使檢察機關執(zhí)法發(fā)生傾斜，不僅造成檢察機關內部不必要的內耗，也有損檢察機關在社會上的形象。

(四)檢察機關異地協作缺乏保障

檢察機關在異地協查問題上普遍缺乏保障，對妨礙調查取證的若干行為缺乏相應的強制措施，對異地檢察機關的不配合行為無能為力,檢察官異地緊急處分權也無相應規(guī)定。目前檢察機關的人力和辦案條件很有限，有些需要外調的案件因派不出人或為了節(jié)省經費，一般都不直接到當地調查取證,而是采用函請外地檢察院反貪、反瀆部門協助的辦法搜集證據。但隨著反腐敗斗爭的深入,各地檢察機關反貪污賄賂以及瀆職斗爭的工作任務十分繁重，因此,對肩負的為外地檢察機關來函來人協助調查取證工作往往難以顧及，而這在客觀上也影響了檢察工作的順利進行。更主要的在于檢察機關對異地協查沒有預算，物質裝備差，極大影響了異地協查工作的開展。另外，過去的實踐中，為了實現客觀公正辦案，對于職務犯罪案件需要經常采取指定異地管轄、異地羈押、異地辦案的方式，以排除其他案外因素對于案件偵查的影響。但指定異地管轄具有隨機性和不確定性，成本較高，頻繁的指定管轄也會影響司法公信力，甚至可能會導致恣意甚至操縱，進而損害司法公正。而且對于職務犯罪的指定管轄的法律依據還存在疑問，另外，指定偵查管轄也難以與起訴管轄、審判制度管轄制度銜接。

二、環(huán)境領域職務犯罪案件由跨行政區(qū)檢察院管轄的可行性

(一)設立跨行政區(qū)劃檢察院的制度基礎

新中國成立之初，由于受當時經濟、文化及社會物質生活等方面的制約，我國曾按照東北、西北、華東、中南、西南五大區(qū)域設立了跨省行政區(qū)劃的檢察署，既破解了交通不便、經濟不發(fā)達、便利訴訟的難題，又凸顯了司法的人民性。隨著社會經濟的發(fā)展，其后實行中央司法權與地方分享的體制，取消跨行政區(qū)劃的五大區(qū)司法管轄體制，但這種跨省行政區(qū)劃的司法管理體制與司法管轄制度的創(chuàng)設，成為現今深化司法體制改革的優(yōu)質資源，需要創(chuàng)新性挖掘與轉化。而中央司法事權與地方分享體制的功效正呈現逐步衰減的趨勢，在某種程度上，局部地區(qū)成為司法權公正高效行使的體制性障礙，需要運用法治思維進行創(chuàng)新性改革與發(fā)展。改革開放以來，司法體制改革與經濟、文化、社會體制改革相伴相隨，曾進行多方面探索，如我國改革開放后先后設立鐵路、海事、知識產權等跨行政區(qū)劃的專門司法機關，將相關類型案件集中管轄。這些探索和改革為設立跨行政區(qū)劃檢察院提供了理論創(chuàng)新和實踐基礎。等跨行政區(qū)劃檢察院建立后，屆時，可以將環(huán)境領域的職務犯罪案件歸于跨行政區(qū)劃的檢察院管轄。

(二)設立跨行政區(qū)劃檢察院具有法理依據

司法權是中央事權。檢察機關作為法治的守護者，既要防止警察偵查權的濫用，又要防止法官裁判的專斷，維護憲法法律統一正確實施、維護中央權威、維護法治尊嚴是其天然職責。其行使職權不受地方限制，不受行政機關干預是推進社會主義法治體系建設的應有之義。設立跨行政區(qū)劃檢察院法理基礎在于遵從“檢察一體”原則，彰顯其平衡利益沖突、修復受損秩序、維護公平公正、保障人民權益、促進社會和諧、增進人民福祉的價值功能。

(三)設立跨行政區(qū)劃檢察院具有法律依據

《人民檢察院組織法》、《關于新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團設置人民法院和人民檢察院的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》(下稱《設立海事法院的決定》)等均明確或隱含地規(guī)定了與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度，這為探索設立跨行政區(qū)劃檢察院奠定了法律基礎。以《設立海事法院的決定》為例，其第三條第二款規(guī)定:“各海事法院管轄區(qū)域的劃分，由最高人民法院規(guī)定?！边@一條款使用了管轄區(qū)域一詞，可以認為明確規(guī)定了司法區(qū)劃與行政區(qū)劃適度分離制度。從法律實踐來看，司法區(qū)劃與行政區(qū)劃也并非完全重合。

(四)設立跨行政區(qū)劃檢察院具有政策依據

探索設立跨行政區(qū)劃法院和檢察院，對于維護國家法律統一正確實施，建構新型中央與地方關系，減少地方干預，維護公平正義，保障市場經濟秩序良性運行具有重要意義。積極探索設立跨行政區(qū)劃檢察院是符合全面深化改革、全面推進依法治國、發(fā)展完善中國特色社會主義檢察制度的重大實踐引領。

(五)設立跨行政區(qū)劃檢察院具有經驗可供借鑒

1.外國經驗。日本、德國以及法國都有設立跨行政區(qū)檢察院的先例和成功做法。如日本全國設立的高等檢察院共有八個，分別在東京、大阪、名古屋、廣島、仙臺、札幌、高松和福岡這八個主要城市。以札幌高等檢察院為例，札幌高等檢察院的管轄區(qū)域覆蓋札幌、函館、旭川和釧路四個地區(qū)?？梢娺@八個高等檢察院都是跨行政區(qū)劃的。德國全國分為十六個邦，分別設有聯邦檢察院和邦檢察院，在德國法院各邦級別法院中，普遍存在一個法院管轄多個行政區(qū)的情況，以邦巴伐利亞邦為例:它是德國十六個邦里土地面積最大的一個，整個邦被分為七個行政區(qū)，然而整個邦僅有兩個邦勞工法院，一個在慕尼黑，另一個在紐倫堡。法國跨行政區(qū)劃設立檢察院主要體現:在普通檢察院系統中設立小事檢察院，它的管轄范圍一般視各地區(qū)的案件量及地理地形通常而定，可覆蓋幾個市鎮(zhèn)。法國小事檢察院的設立和運行方式和我國即將設立的跨行政區(qū)劃的檢察院較為相似，其管轄范圍的確立、人員配置、受案類型等問題都值得我們借鑒。

2.我國經驗。我國現行的司法管轄體系中，一般根據省、市、縣對應設立法院，按照司法機構所在省、市、縣行政區(qū)劃對應劃分區(qū)，然而也存在跨行政區(qū)劃進行司法管轄的法院，主要有三類較為常見:一是鐵路運輸法院。鐵路運輸法院設立于鐵路沿線，專門審理與鐵路運輸相關的民事案件和刑事案件，管轄區(qū)一般不以行政區(qū)劃分；二是直轄市司法機關。直轄市的高級人民法院、高級人民檢察院下設幾個中級法院或者幾個中級檢察院，但中級法院或者中級檢察院的轄區(qū)是根據管轄便利條件進行劃分確定的；三是新疆生產建設兵團墾區(qū)的法院、檢察院。這些專門司法機關已經有了一套比較成熟的構架和實踐的積累。如全國鐵路運輸系統的司法機關設置體制比較成熟，公安、檢察、法院一應俱全。鐵路運輸檢察機關作為專門檢察院移交地方后，屬于省級檢察院的派出院(下設基層鐵路運輸檢察院)，管理體制方面不同于一般的地方檢察院，其人財物由省一級統一管理，不受制于地方。以鐵路運輸檢察機關為基礎設立跨行政區(qū)劃檢察院不需要在人財物的管理調整方面與地方進行過多的協調，相對于其他地方檢察院比較具有制度優(yōu)勢。探索設立跨行政區(qū)劃檢察院，一方面可以集中優(yōu)秀專業(yè)人才辦理專業(yè)案件，統一辦案標準，有效提升辦案質量，維護國家法律統一正確實施;另一方面由于跨行政區(qū)劃檢察院的司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃相分離，可以有效破除地方干預，實現辦案的公平公正。

三、環(huán)境領域職務犯罪案件由跨行政區(qū)檢察院管轄的路徑選擇

(一)在省級以下地方進行試點，為在全國范圍內設立跨行政區(qū)劃的檢察院奠定實踐基礎

要想成功地在全國范圍內設立跨行政區(qū)劃的人民檢察院，必須先在地方進行試點。因此，試點是建立新的檢察院所必須的，也是一個關鍵環(huán)節(jié)。通過試點，我們可以對實驗地方的經驗和教訓進行總結，從而為在全國范圍內建立跨行政區(qū)劃的檢察院提供實踐經驗。當然，由于我國地區(qū)之間的政治經濟發(fā)展不平衡現象比較突出，人口流動也比較劇烈以及各地區(qū)之間的地理環(huán)境不同的影響，使得我國的試點工作勢必不能只集中在一個地方。對于建立跨行政區(qū)劃的檢察院的試點，可以根據地理、人口、經濟等因素分別從東、中、西部地區(qū)選取一些典型地方進行試點。當然，最好是在省級以下法院、檢察院人、財、物統一管理的試點地方進行試點，因為要設立跨行政區(qū)劃的人民檢察院，就必須解決司法機關人、財、物的管理權問題，而在人、財、物管理權試點地方進行跨行政區(qū)劃人民法院和檢察院的試點，既可以提高試點的效率，亦可以更好地進行試點工作的實踐總結，以提高在全國范圍內實行的成功率。

(二)跨省跨行政區(qū)劃的檢察院

跨省跨行政區(qū)劃的檢察院的設立必須以成功經驗為基礎，才能更進一步地在全國范圍內全面推行。對于跨行政區(qū)劃的法院和檢察院的設立，有借鑒價值的經驗主要是鐵路運輸檢察院，鐵路運輸檢察院設立對于如何合理劃分司法地域范圍，保持行政區(qū)劃的適當跨度具有極大的借鑒意義。鐵路運輸檢察院的司法地域范圍的劃分并非與行政區(qū)劃重合，而是根據其管理案件的特征以及相關地域的特點來確立其地域管轄范圍，所以在確定司法區(qū)域設立司法機關時，可以借鑒這些的成功經驗。因此，可以在原鐵路運輸法院框架下試點設立跨行政區(qū)劃檢察院，轄區(qū)的劃分可直接參照鐵路法院獨特的跨省、市地域劃分布局。例如廣州鐵路運輸中級法院同時管轄廣東、湖南、海南三??；成都鐵路中院管轄四川、重慶、貴州二省一市；上海鐵路中院管轄蘇、皖、浙、滬三省一市。

當然，我國憲法規(guī)定我國各級司法機關是由各級地方的權力機關產生的，這就使得我國司法機關的司法管轄與行政區(qū)劃相重合，再加上這種司法機關的產生方式與我們正在探索的新的司法機關設立方式相沖突，所以即使中央通過相關文件的形式來實施各項司法改革措施，就目前我國法律的規(guī)定而言，設立跨行政區(qū)劃的人民檢察院也是違反憲法和法律規(guī)定的。因此，要建立跨行政區(qū)劃的人民檢察院，勢必要修改憲法中有關檢察院產生的規(guī)定。鑒于憲法修改時間長、難度大，可以以憲法修正案的形式對相關規(guī)定進行變更。另外，修改《中華人民共和國人民檢察院組織法》，通過《中華人民共和國人民檢察院組織法》對地方各級檢察院的司法區(qū)劃和設置做出具體規(guī)定，并為設立跨行政區(qū)劃的人民檢察院提供相關依據。

(責任編輯：李江貞)

Research on the Interregional Jurisdictional Regime of Duty Crime in Environmental Field

LIANG Zhi-wen， LI Yu-zheng

(BaodiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

From the perspective of procuratorial organs, the author mainly studies the problems of inter-regional jurisdiction of environmental duty crime, analyzes the necessity and feasibility of inter-regional jurisdiction of duty crime in environmental field, and puts forward that the duty crime cases in environmental field should be handled by the procuratorate in cross-administrative area so as to be of benefit to the the establishment of cross-administrative areas jurisdiction system of duty crime cases.

cross-administrative area; duty crime; jurisdiction; environmental field

2016-09-23

梁志文(1965-)，女，天津人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院反瀆職侵權局副局長； 李玉錚(1982-)，男，天津人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院反瀆職侵權局助理檢察員。

DF83

A

1672-1500(2016)04-0074-04