張力增

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津 300100)

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【檢察建設(shè)】

職務(wù)犯罪預(yù)防的立法思考
——以行賄犯罪檔案查詢制度為視角

張力增

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津 300100)

目前，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)并未取得理想效果，表面原因是相關(guān)職能部門并未將該系統(tǒng)的查詢結(jié)果與各行業(yè)的信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)、市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制和行政準(zhǔn)入制度有效銜接，根本原因在于行賄犯罪檔案查詢制度定位不明和職務(wù)犯罪的預(yù)防措施乏力。行賄犯罪檔案查詢制度只有確立為職務(wù)犯罪預(yù)防工作的重要組成部分，才能充分實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)初衷，立法欠缺是阻卻職務(wù)犯罪預(yù)防取得突破的瓶頸。

檢察機(jī)關(guān);行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)；職務(wù)犯罪預(yù)防

一、行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的啟用現(xiàn)狀

最高人民檢察院設(shè)立的檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)已在2012年2月16實(shí)現(xiàn)了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，這標(biāo)志著完整的全國(guó)行賄犯罪檔案查詢信息數(shù)據(jù)庫(kù)和統(tǒng)一的查詢信息平臺(tái)成功設(shè)立。該系統(tǒng)借網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，旨在限制行賄人權(quán)利，清潔市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，并從源頭上屏蔽可能產(chǎn)生貪污賄賂的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，助力構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)，其意義實(shí)逾言贊。而從目前情況來看，該系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)行情況和其設(shè)立初衷存在差距，主要表現(xiàn)在：

1.系統(tǒng)記載的查詢次數(shù)很高，而真正因?yàn)樾匈V犯罪檔案查詢系統(tǒng)有記錄而受到市場(chǎng)限制、制裁的單位和個(gè)人極少，這從根本上削弱了該系統(tǒng)的震懾和警示作用。有資料表明：自2012年該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)至2014年11月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理行賄犯罪案件查詢434萬次，涉及單位579萬家，個(gè)人791萬人次，有關(guān)部門和業(yè)主單位對(duì)經(jīng)查詢有行賄犯罪記錄的單位2090家和個(gè)人2426人進(jìn)行了處置，處置率占查詢率的比重分別是0.036%(單位)和0.031%(個(gè)人)。

2.行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)從廣義上看，屬社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)的組成部分?，F(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)的誠(chéng)信體系建設(shè)還不完備，民間的誠(chéng)信度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相比還不夠高。市場(chǎng)主體綜合評(píng)價(jià)的構(gòu)建從發(fā)展進(jìn)路來看，非一朝一夕而就，有賴于金融信用、稅務(wù)信用等各行業(yè)領(lǐng)域信用的櫛鱗共立和由此帶來的協(xié)同效應(yīng)。在社會(huì)誠(chéng)信體系不完善的情況下，孤立的制度對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制和社會(huì)整體信用的推動(dòng)有限。

二、行賄犯罪檔案查詢制度的再定位

(一)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)定位不明

從功能來看，通過行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)，對(duì)賄賂犯罪易發(fā)、高發(fā)的群體和環(huán)節(jié)進(jìn)行預(yù)測(cè)、防控，提高了市場(chǎng)準(zhǔn)入和相關(guān)行業(yè)管理、行政管理的門檻，阻隔有行賄記錄的個(gè)人、單位與國(guó)家公職人員的直接接觸，一方面對(duì)有行賄記錄的個(gè)人和單位予以懲戒，一方面讓國(guó)家公職人員遠(yuǎn)離行賄的誘惑，切斷職務(wù)犯罪的源頭。職務(wù)犯罪預(yù)防工作在職務(wù)犯罪高發(fā)、社會(huì)信用普遍缺乏的時(shí)下之中國(guó)尤為必要。

可以說，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)是科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫仍O(shè)計(jì)，但現(xiàn)階段，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)多給外界“服務(wù)型窗口”的表象?！胺?wù)型窗口”本身無咎，問題在于行賄乃刑法的明令禁止，而檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，履職應(yīng)有法律賦權(quán)，行為一定要體現(xiàn)法律的強(qiáng)制力和公信力。孤立的“服務(wù)型窗口”的社會(huì)現(xiàn)地位與該系統(tǒng)的功能和嚴(yán)肅性完全不協(xié)調(diào)，由此導(dǎo)致該系統(tǒng)不被社會(huì)一般部門認(rèn)可、權(quán)威性不夠、社會(huì)輻射力匱乏等現(xiàn)狀亦不足為奇。

行賄犯罪檔案查詢制度效果甚微最根本的原因在于該制度的定位模糊。將行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)明確為職務(wù)犯罪預(yù)防工作的重要制度設(shè)計(jì)，是行賄犯罪檔案查詢制度的最終歸宿。職務(wù)犯罪預(yù)防是行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)發(fā)揮價(jià)值的最佳平臺(tái)，但是這個(gè)平臺(tái)仍有不完善之處。

(二)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的不足

“職務(wù)犯罪預(yù)防，就是指調(diào)動(dòng)社會(huì)上一切積極因素，運(yùn)用各種手段，采取社會(huì)性和專門性的防治措施，限制、消除國(guó)家工作人員利用職務(wù)進(jìn)行犯罪的原因和條件，以達(dá)到防止、遏制和減少職務(wù)犯罪的發(fā)生的目的?！庇?guó)著名空想社會(huì)主義思想家歐文說過:“預(yù)防犯罪遠(yuǎn)勝于懲罰犯罪?！钡聡?guó)著名刑法學(xué)家李斯特有言:“無論對(duì)個(gè)人還是對(duì)社會(huì)，預(yù)防犯罪行為的發(fā)生要比處罰已經(jīng)發(fā)生的犯罪行為更有價(jià)值，更為重要?！卑凑罩醒搿皯头啦⑴e、注重預(yù)防”的反腐工作部署，職務(wù)犯罪的懲治和預(yù)防工作應(yīng)等量齊觀。在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，職務(wù)犯罪預(yù)防形成了包括黨委預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組、職務(wù)犯罪預(yù)防工作指導(dǎo)委員會(huì)、聯(lián)席會(huì)議制度、預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)系點(diǎn)制度等一整套機(jī)制在內(nèi)的工作方法。值得關(guān)注的是，上述工作機(jī)制表面看來豐富完備，但是難以取得實(shí)效?，F(xiàn)階段，我國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的力度與變革時(shí)期的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況和反腐形勢(shì)的要求還存在差距。

在預(yù)防職務(wù)犯罪的制度對(duì)策上，我們多年來一直采用政策供給的辦法，而立法尤其是具體法律的供給則明顯不足和滯后，由此導(dǎo)致犯罪預(yù)防工作缺法可依，工作開展力度明顯不夠。以聯(lián)席制度為例，最高人民檢察院先后同司法部、發(fā)改委等多部委，通過聯(lián)合發(fā)文的形式，達(dá)成共同預(yù)防職務(wù)犯罪合作意向。囿于立法缺漏，檢察機(jī)關(guān)只能立足于本身檢察職能開展預(yù)防工作，無權(quán)對(duì)其他聯(lián)系部門發(fā)號(hào)施令，對(duì)其他部門作出的決定也很難形成有效干涉。地方保護(hù)、部門保護(hù)、行業(yè)保護(hù)在很大程度上阻隔了該制度落實(shí)到各級(jí)地方，聯(lián)席會(huì)議制度實(shí)際收效甚微。

按照現(xiàn)有法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有檢察建議權(quán)等法律監(jiān)督權(quán)，但是檢察監(jiān)督權(quán)的職能廣泛，籠統(tǒng)的法律規(guī)定不能成為檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的有限依據(jù)，并最終導(dǎo)致行賄犯罪檔案查詢制度虛置，故有必要在立法上對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作進(jìn)行確立和規(guī)定。2013年印發(fā)實(shí)施的《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》中無產(chǎn)生對(duì)外效力的條文，原因就在于立法上并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪的具體職權(quán)進(jìn)行確認(rèn)。無法律的明確賦權(quán)，職務(wù)犯罪的預(yù)防工作有走向形式主義的風(fēng)險(xiǎn)。立足于職務(wù)犯罪預(yù)防體系的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的職能發(fā)揮，尤需職務(wù)犯罪預(yù)防工作的立法確認(rèn)、升格。

三、職務(wù)犯罪預(yù)防工作的立法

(一)立法的必要性與可行性

貝卡利亞曾指出:“對(duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性”。職務(wù)犯罪預(yù)防立法不能跟進(jìn)，各地職務(wù)犯罪預(yù)防的工作重點(diǎn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作程序不一，有害于法律權(quán)威，相異于依法治國(guó)的要求。

從哲學(xué)上來看，職務(wù)犯罪的根本屬性是客觀性，職務(wù)犯罪是可知的。行業(yè)的劃分讓總結(jié)歸納不同領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律成為可能，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同學(xué)科和法學(xué)的交融，為認(rèn)識(shí)和把握職務(wù)犯罪提供了全面的視角，也成為職務(wù)犯罪立法根本支撐。將部分用于職務(wù)犯罪懲治的司法資源用于預(yù)防，可能更符合效率的要求?！霸诹⒎〞r(shí)要考慮資源配置追求最大化的同時(shí)，要更注重立法后的司法、執(zhí)法的費(fèi)用和收益。”得力的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，相對(duì)于懲治來說，可以最大程度節(jié)約司法資源，更不用論懲治效果的不盡如人意之處。

總結(jié)域外職務(wù)犯罪預(yù)防工作的成功經(jīng)驗(yàn)，可以看到很多國(guó)家對(duì)職務(wù)犯罪的預(yù)防工作的重視程度甚至超過了對(duì)職務(wù)犯罪的懲治力度，而且均已體現(xiàn)在立法層面。美國(guó)、芬蘭、德國(guó)、新加坡、加拿大、香港等廉政程度較高的國(guó)家和地區(qū)，一般都采取了預(yù)防為主的職務(wù)犯罪立法模式。如在美國(guó)，預(yù)防職務(wù)犯罪的專門性法律就有五部，新加坡有四部，香港有三部。從國(guó)際層面來看，我國(guó)職務(wù)犯罪立法也是大勢(shì)所趨。2003年聯(lián)合國(guó)通過、我國(guó)于同年加入的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第二章，對(duì)職務(wù)犯罪的“預(yù)防措施”作出了專門性規(guī)定，成為職務(wù)犯罪預(yù)防立法的國(guó)際法基礎(chǔ)。

從司法實(shí)踐來看，我國(guó)職務(wù)犯罪的預(yù)防亦有跡可循：從上世紀(jì)90年代開始，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的成功經(jīng)驗(yàn)和有效做法進(jìn)行總結(jié)，很多地方形成了高質(zhì)量、可操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，這成為職務(wù)犯罪預(yù)防立法的實(shí)踐基礎(chǔ)。

(二)立法的具體內(nèi)容

立法旨在明確職務(wù)犯罪預(yù)防工作的定位，加快職務(wù)犯罪預(yù)防工作標(biāo)準(zhǔn)化、細(xì)致化和法治化進(jìn)程。確認(rèn)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的法律地位，克以相關(guān)職能部門配合、執(zhí)行的法定義務(wù)，進(jìn)而推動(dòng)部門規(guī)章及行業(yè)規(guī)定等配套規(guī)章制度的完善，最終形成全國(guó)性、多領(lǐng)域、力度強(qiáng)的職務(wù)犯罪預(yù)防體系。

具體來說，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快制定《中華人民共和國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)防法》，明確職務(wù)犯罪預(yù)防的立法目的、調(diào)整對(duì)象和基本原則；明確職務(wù)犯罪預(yù)防的執(zhí)法機(jī)關(guān)和職能分配；明確各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和人民團(tuán)體配合執(zhí)法機(jī)關(guān)的義務(wù)；明確預(yù)防措施的名稱和種類；明確違反職務(wù)犯罪預(yù)防法需承擔(dān)的法律責(zé)任等。調(diào)整和完善現(xiàn)行刑法的規(guī)定和結(jié)構(gòu)，建議將《刑法》第八章貪污賄賂罪改名為職務(wù)犯罪，以保持協(xié)調(diào)；以職務(wù)犯罪的標(biāo)準(zhǔn)厘清現(xiàn)有刑法條文，《刑法》第四章規(guī)定的刑訊逼供罪、虐待被監(jiān)管人罪，第五章規(guī)定的挪用特定款物罪等均屬職務(wù)犯罪的范疇，轉(zhuǎn)至《刑法》第八章統(tǒng)一規(guī)定。參照國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)職務(wù)犯罪的特點(diǎn)和司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況，謹(jǐn)慎增設(shè)如非法經(jīng)商罪、放棄職權(quán)罪等值得研究的罪名，并在此基礎(chǔ)上建立完整的職務(wù)犯罪罪名體系。

修改《刑事訴訟法》，增設(shè)“職務(wù)犯罪預(yù)防”一章，結(jié)合現(xiàn)有的工作經(jīng)驗(yàn)，參考域外相關(guān)訴訟程序，對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防的基本程序和救濟(jì)辦法作出規(guī)定。唯此，聯(lián)席會(huì)議制度不至于虛置，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)亦能有所作為。

四、職務(wù)犯罪預(yù)防工作的執(zhí)法機(jī)關(guān)

立法的具體執(zhí)行者至關(guān)重要。在我國(guó)，黨委紀(jì)委、人大、行政監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)均系職務(wù)犯罪預(yù)防之責(zé)，各機(jī)關(guān)團(tuán)體，國(guó)有企、事業(yè)等單位自身也承擔(dān)一定的預(yù)防職務(wù)犯罪的功能，并取得了實(shí)際的效果。但客觀來看，上述部門在預(yù)防職務(wù)犯罪中都存在問題：人大重“聽”輕“看”的監(jiān)督方式力度不夠；黨委監(jiān)督過程中存在過度依賴政治教育功能之弊；行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督機(jī)制的重疊存在根本性缺陷；檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)能力不足，預(yù)防犯罪手段種類眾多力度不足，高質(zhì)量的犯罪預(yù)防工作所需經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠等。

多個(gè)部門共同承擔(dān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作，收效未必明顯。橫攬域外立法可以認(rèn)識(shí)到：由單一的專門組織機(jī)構(gòu)從事預(yù)防工作，比由多個(gè)部門共同分工負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，更有優(yōu)勢(shì)。從經(jīng)濟(jì)上來看，單一的職務(wù)犯罪預(yù)防部門可以有效整合資源，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高工作效率。有學(xué)者認(rèn)為，“隨著腐敗行為日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)變得越來越難以查出和起訴一些復(fù)雜的案件。此外，在一個(gè)存在腐敗的政治系統(tǒng)中，傳統(tǒng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身就可能是藏污納垢之地?！钡强紤]新設(shè)機(jī)關(guān)不經(jīng)濟(jì)、工作完善的復(fù)雜性和權(quán)威樹立的長(zhǎng)期性，我們不能照搬國(guó)外，重新建立一個(gè)專門預(yù)防職務(wù)犯罪的部門。結(jié)合我國(guó)政治制度，取消、統(tǒng)一現(xiàn)有的職務(wù)犯罪預(yù)防部門也并不現(xiàn)實(shí)。

隨著法治進(jìn)程的發(fā)展和司法改革的逐漸深入，“以檢察機(jī)關(guān)為主體，多部門配合”的預(yù)防職務(wù)犯罪的工作模式應(yīng)屬必然。司法實(shí)踐不僅是理論性的，更是經(jīng)驗(yàn)性的，檢察機(jī)關(guān)已然采取的包括檢察建議、預(yù)防咨詢等舉措，不僅是參考性極強(qiáng)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，還融合了統(tǒng)計(jì)學(xué)、犯罪心理學(xué)等學(xué)科的研究思路和工作方法，在某種程度上來講是本土化的創(chuàng)新，具有很高的科學(xué)依據(jù)。職務(wù)犯罪預(yù)防需要立法的規(guī)制，這意味著職務(wù)犯罪工作更加注重專業(yè)性和程序性，對(duì)于程序的理解和掌控，檢察機(jī)關(guān)尤其擅長(zhǎng)。

檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在：檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)懲治貪污腐敗、瀆職侵權(quán)之責(zé)，對(duì)犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律認(rèn)識(shí)清楚。檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪分子的墮落軌跡觀察較為直觀，熟悉犯罪的一般手段，開展職務(wù)犯罪的預(yù)防工作相對(duì)其他部門來說也更有針對(duì)性。從檢察機(jī)關(guān)的自身功能來看，自偵、偵監(jiān)、公訴等部門，能夠?qū)β殑?wù)犯罪預(yù)防工作中發(fā)生的問題及時(shí)、方便地溝通，從不同的工作視角出發(fā)提出不同的工作辦法，能有效避免職務(wù)犯罪預(yù)防工作發(fā)生偏頗。

2015年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，最高人民檢察院調(diào)整職務(wù)犯罪偵查預(yù)防機(jī)構(gòu)，整合組建新的“反貪污賄賂總局”，高規(guī)格、專業(yè)性反腐機(jī)構(gòu)的成立，為檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)更多的預(yù)防職務(wù)犯罪工作提供了可能。職務(wù)犯罪預(yù)防是一個(gè)系統(tǒng)性工程。行賄犯罪檔案查詢制度立意高遠(yuǎn)，本身并不存在缺陷，在研究該制度影響力不足上不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而應(yīng)當(dāng)上升到職務(wù)犯罪預(yù)防的高度去理解并重新定位該制度。管瞥行賄犯罪檔案查詢制度之一角，可以發(fā)現(xiàn)：行賄犯罪檔案查詢制度定位于預(yù)防職務(wù)犯罪的重要組成——預(yù)防職務(wù)犯罪立法——預(yù)防職務(wù)犯罪立法執(zhí)行機(jī)關(guān)的確認(rèn)，三者邏輯上環(huán)環(huán)相扣，在功能上亦相得益彰。

[1][英]丹寧勛爵.法律的正當(dāng)程序[M].李克強(qiáng),楊百揆,劉庸安,譯.北京：法律出版社，2012.

[2]蘇 力.法治及其本土資源[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014.

[3][意]貝卡利亞.論犯罪與刑罰[M].黃 風(fēng),譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1993.

[4][新西蘭]杰瑞米·波普.制約腐敗——建構(gòu)國(guó)家廉政體系[M].清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，北京：中國(guó)方正出版社，2003.

[5]周 洲，滕志強(qiáng).職務(wù)犯罪預(yù)防[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2004.

(責(zé)任編輯：宋 潔)

Legislative Reflections on Duty Crime Prevention——From the Perspective of File Query System of Bribery Crime

ZHANG Li-zeng

(NankaiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin300100,China)

At present, the file query system of bribery crime did not achieve the desired results. The surface reason is that relevant functional departments did not connect the query results of system with credit evaluation system, market evaluation mechanism, and administrative access system of various industries effectively, but the root cause is the unclear identification of file query system of bribery crime and the weak measures of duty crime prevention. Only through making file query system of bribery crime an important part of duty crime prevention can we achieve its original design. The lack of legislation is the bottleneck for duty crime prevention to achieve a breakthrough.

procuratorial organs; file query system of bribery crime; duty crime prevention

2016-09-15

張力增(1987-)，男，天津市南開區(qū)人民檢察院助理檢察員。

DF636

A

1672-1500(2016)04-0037-03