李墨池

(天津公安警官職業(yè)學院，天津 300382)

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【法學縱橫】

農(nóng)村環(huán)境保護現(xiàn)狀及我國環(huán)保法之完善

李墨池

(天津公安警官職業(yè)學院，天津 300382)

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國農(nóng)村地區(qū)原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生變化，但新興產(chǎn)業(yè)對原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有諸多影響，導致近年來污染土地、水源的案件屢見不鮮，對經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民身體健康等方面均造成不利影響。修訂后的環(huán)保法今年開始正式實施，文章結(jié)合我國農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀，分析問題產(chǎn)生的原因，有針對性的提出了解決對策。

農(nóng)村；環(huán)境保護；環(huán)保法；環(huán)境法學

2015年1月1日，新修訂的《環(huán)保法》開始正式施行，這一部被稱為“有牙齒的法律”的實施，標志著我國環(huán)境保護工作在法治化的軌道上有了新的進步。新環(huán)保法針對我國環(huán)境問題較全面的提出了解決對策，但隨著我國城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，我國農(nóng)村地區(qū)原有的經(jīng)濟發(fā)展方式已有了諸多變化。傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要收入來源的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已被多元化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所取代。形成以農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的新型格局。由于各項生產(chǎn)生活設施之間分布不夠科學，缺少精細規(guī)劃，造成環(huán)境保護壓力較大甚至可能造成不可挽回的損失。因此，亟需在新環(huán)保法實施背景下加以解決。

一、我國農(nóng)村環(huán)境問題現(xiàn)狀

(一)工業(yè)生產(chǎn)造成嚴重污染

1982年，國家明確提出“允許農(nóng)民工進城”，同時城鎮(zhèn)化作為國家未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略方針得到重視和實施，經(jīng)過三十多年的建設歷程，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化，原有的支柱產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)已不再是農(nóng)村經(jīng)濟中起決定性作用的產(chǎn)業(yè)，各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)出的各類工業(yè)產(chǎn)品成為重要的國家經(jīng)濟支柱和經(jīng)濟增長點，但一些企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣，生產(chǎn)設施落后，消耗了大量資源，給環(huán)境帶來巨大損失。2013年河北省滄縣的村民發(fā)現(xiàn)附近的水變成紅色，且有刺鼻氣味，懷疑是附近化工廠污染所致。但當?shù)丨h(huán)保局長面對記者的采訪，卻說紅色的水不等于不達標的水，放一把紅小豆那里邊也可能是紅色的。[1]表現(xiàn)出明顯的地方保護色彩，引來社會各界的一片聲討。由于城鎮(zhèn)化建設具有長期性、階段性的特點，導致農(nóng)村中經(jīng)常可以看到這樣的景象：成片的農(nóng)業(yè)用地中間出現(xiàn)一座工廠廠房或工業(yè)設施，它們之間并沒有明顯的防護措施或排放凈化設施，一些工業(yè)企業(yè)又在建成之初財力有限，不能將廢水廢氣的處理設備同時投入使用。雖然知道生產(chǎn)過程可能對周圍環(huán)境造成污染也只能聽之任之，更有甚者面對環(huán)保部門的監(jiān)督檢查玩起了“捉迷藏”，有人來檢查，就把產(chǎn)生有害氣體和污水的設備關(guān)掉，檢查的人員一走，照樣開工生產(chǎn)?；蚴前滋彀褟U物暫時保存，等到夜里再偷偷排污，如央視《焦點訪談》2004年曾報道的寧夏紫金花紙業(yè)有限公司的排污行為等。等到這一卑劣行徑被發(fā)現(xiàn)曝光時，它的排污行為已對環(huán)境造成了難以挽回的影響，或是幾十年、上百年都無法消除其破壞性影響。

(二)資源的無序利用

我國是一個幅員遼闊，資源豐富的國家，城鎮(zhèn)化建設過程中，一些地方出現(xiàn)了資源的盲目開發(fā)，過度使用的短視行為。如2015年1月18日央視《新聞直播間》曝光河南鶴壁市滑縣破壞耕地，取土燒磚。不法分子不但使用國家已明令禁止的輪窯燒磚，而且違法從耕地取土。輪窯因為生產(chǎn)工藝落后，早已被國家明令禁止。這種工藝需要大量粘土作原料，這些粘土則來自于優(yōu)質(zhì)耕地。優(yōu)質(zhì)土層被挖走賣給小作坊燒磚，最終造成耕地大量被毀。[2]土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎條件，國家有明確要求要保護農(nóng)業(yè)用地，即“耕地紅線政策”，但一些不法分子和當?shù)毓賳T相勾結(jié)，不顧國家規(guī)定破壞土壤資源。另外，外來人口的就業(yè)，在拉動房地產(chǎn)和商業(yè)消費的同時，每日也不可避免的產(chǎn)生許多工業(yè)排放和生活垃圾，有的甚至過度使用資源和污染環(huán)境。2002年3月3日，泉城濟南的著名景點趵突泉因地下水位下降而停噴。在社會各界的共同努力之下,2003年9月5日，停噴了548天的趵突泉才終于恢復了往日的風采。現(xiàn)在，仍有一些地方盲目開采土地、礦產(chǎn)、地熱、天然氣等珍貴資源，使原本已十分脆弱的環(huán)境雪上加霜。

二、問題產(chǎn)生的原因

(一)行政管理機制的缺陷

一些地區(qū)行政部門多頭管理、無序管理、無效管理也給環(huán)境保護帶來困擾。2015年11月22日中央人民廣播電臺《新聞縱橫》就報道了這樣一件事：連云港開發(fā)區(qū)八年前入駐了一家生產(chǎn)化工產(chǎn)品的企業(yè)，名為凱美德化工有限公司，周圍居民懷疑該公司違法將沒有處理的廢水廢氣排放。遂向有關(guān)部門反映，區(qū)環(huán)保安監(jiān)局經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該企業(yè)確有問題，政府還將其列為年內(nèi)關(guān)停的二十家企業(yè)之一，環(huán)保安監(jiān)局也多次向該企業(yè)下達要求停產(chǎn)整改的通知書，但該企業(yè)卻一直未停產(chǎn)。由于生產(chǎn)產(chǎn)品的一種原料是硫酸，而硫酸作為危險品是由公安機關(guān)進行審批的，因此環(huán)保安監(jiān)局就于2014年向公安機關(guān)發(fā)函，希望公安機關(guān)停止允許該企業(yè)購進硫酸，公函對于該企業(yè)的違法事實表述明確，但該企業(yè)三個月后又購進了一批硫酸，使其生產(chǎn)得以繼續(xù)。記者采訪了負責審批的警官，卻沒有得到針對該問題的答復。[3]從此事件中我們可以看出，行政部門多頭管理存在的弊端和依法賦予專業(yè)執(zhí)法隊伍更大權(quán)限的必要性。近年來，我國許多地方相繼成立了從事環(huán)保工作的專門警察隊伍，云南昆明于2008年11月由公安局和環(huán)保局共同成立了公安環(huán)保分局，為保護環(huán)境提供了有力支持，也為其他地區(qū)成立專門的環(huán)保執(zhí)法隊伍提供了榜樣和借鑒。

(二)執(zhí)法者和民眾缺少環(huán)境科學專業(yè)知識，對環(huán)境保護工作不利

環(huán)境保護需要一支高水平的專業(yè)隊伍，也需要對廣大民眾的科學普及。環(huán)境科學是一門具有較強專業(yè)性的自然科學，讓所有民眾都掌握這一專業(yè)知識并不現(xiàn)實。不過讓廣大民眾具有環(huán)境保護的思想意識和了解環(huán)境保護基本常識還是非常有必要的。我們常說：警力有限，民力無窮。再專業(yè)的執(zhí)法隊伍也有看不到、管不到的地方。而具有基本專業(yè)知識的普通民眾對于環(huán)保工作卻可以起到巨大的推動作用。天津市人大常委會于2012年9月通過了《天津市環(huán)境教育條例》，為全體市民學習環(huán)境科學知識指明了方向。

另外，目前我國公眾還缺少環(huán)境法學知識。我國刑法對于危害環(huán)境構(gòu)成犯罪的行為進行了明確界定。新修訂的環(huán)境保護法中對于大氣、水、海洋、野生動植物等自然環(huán)境要素和人文遺跡、古樹名木等環(huán)境要素的保護問題進行了明確細致的界定。民眾學習了環(huán)境法學知識之后，對于身邊發(fā)生的破壞環(huán)境的違法行為能夠及時的有所覺察，及時向有關(guān)部門反映，對于保護環(huán)境有著積極的促進作用。

(三)缺乏具體執(zhí)行標準

環(huán)保法作為與全體社會成員息息相關(guān)的一部重要法律，所調(diào)整的社會關(guān)系涉及到“人與自然”和“人與社會”的諸多領(lǐng)域，自然環(huán)境是否受到破壞，公眾行為如何界定，都需要專業(yè)機構(gòu)依據(jù)現(xiàn)有科技水平結(jié)合實際情況作出明確規(guī)定，并制定相應標準。新《環(huán)保法》中對于標準問題也有規(guī)定，如《環(huán)保法》第十五條規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標準；第十六條規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標準。因此，盡快根據(jù)新環(huán)保法及時制定國家和地方環(huán)境質(zhì)量標準是完善立法和促進執(zhí)法的重要前提條件，是依法保護環(huán)境的必由之路。

三、解決農(nóng)村環(huán)境問題的對策

(一)開展環(huán)境科學和環(huán)境法學知識普及教育

新《環(huán)保法》第九條規(guī)定，各級人民政府應當加強環(huán)境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護志愿者開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳…。各級政府和相關(guān)公益組織應當努力推進這項工作。我國農(nóng)村地區(qū)在城鎮(zhèn)化的歷史背景下，已經(jīng)進入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化的新時期，影響農(nóng)村環(huán)境的因素也變得復雜和多樣，只有不斷學習環(huán)境科學知識，才能明白環(huán)境究竟由那些要素組成，環(huán)境保護有哪些方面的工作要做。學習環(huán)境法學的專門知識之后，會對破壞環(huán)境有可能構(gòu)成犯罪的行為和違反環(huán)保法律法規(guī)的行為有更強的識別能力，至少能夠做到及時發(fā)現(xiàn)問題向有關(guān)部門舉報，如果專業(yè)知識更多一些還能夠協(xié)助有關(guān)部門破案或是及時保留相關(guān)證據(jù)為案件的最終認定提供更專業(yè)的幫助。2012年發(fā)生在天津北大港濕地的“東方白鸛”案件就是典型例證。這起發(fā)生在天津北大港濕地的案件共造成包括20只國家一級保護動物東方白鸛在內(nèi)的100余只國家一級、二級、市級保護動物死亡的案件，就是由動物保護志愿者最初向公安機關(guān)舉報，并在案件偵辦過程中提供大量幫助，如搜尋傷鳥、為醫(yī)治傷鳥采購藥品等。作為公益組織表現(xiàn)出強大的聚合力感召力，表現(xiàn)出較高的環(huán)境科學和環(huán)境法學專業(yè)素養(yǎng)。案件偵破后他們又一如既往的關(guān)注、愛護野生動物，繼續(xù)發(fā)揮自身的重要作用。同一個案件，群眾的形象有正面的，也有反面的。案件發(fā)生后，公安機關(guān)在濕地周邊走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多周邊居民受傳統(tǒng)觀念影響，法治觀念淡薄，不僅把在濕地內(nèi)獵鳥看成正?，F(xiàn)象，還形成了食用野味的習慣。由于對這一行為的違法性認識不足，又缺少濕地保護相關(guān)環(huán)境科學知識的了解，導致了時常發(fā)生違法捕鳥行為。因此，開展環(huán)境科學和環(huán)境法學知識普及教育十分必要。

(二)加強對農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃，將規(guī)劃作為農(nóng)村地區(qū)建設新建設施的必經(jīng)過程

城鎮(zhèn)化建設和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，一些地方對所引進項目整體認知度不高時就盲目作出決定，由于對其生產(chǎn)過程、產(chǎn)品工藝、對周圍環(huán)境所造成的影響都不了解，在企業(yè)正式投產(chǎn)運營后才發(fā)現(xiàn)種種弊端，或是能源消耗大，或是對周圍環(huán)境有不利影響。但由于過于重視一時的經(jīng)濟利益，無視環(huán)境利益，最終損失慘重，影響巨大。如陜西城固縣加工廢塑料影響周邊環(huán)境的事例。[4]新《環(huán)保法》第十三條規(guī)定，國家各級環(huán)保主管部門應編制國家和地方的環(huán)境保護規(guī)劃，經(jīng)批準后實施。新《環(huán)保法》第十九條規(guī)定，未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃不得組織實施。但對于農(nóng)村地區(qū)建設過程中改變土地用途的項目應當先行規(guī)劃卻沒有明確規(guī)定。規(guī)劃應充分考慮地理位置、氣候條件、生產(chǎn)能耗，最重要的是對周邊居民生產(chǎn)生活可能會產(chǎn)生的重要影響仔細進行考量，慎重作出決定。規(guī)劃中應對新建企業(yè)的生產(chǎn)設施進行全面了解，將這一企業(yè)生產(chǎn)過程可能對本地區(qū)產(chǎn)生的長期的全部的影響進行細致考察。對于具體制定規(guī)劃的主管人員應建立追責制度和長期評價機制，以促使相關(guān)工作人員認真負責的完成本職工作。

(三)針對我國農(nóng)村環(huán)境制定切實可行的、可操作的相應標準

新《環(huán)保法》第十五條規(guī)定省級人民政府可制定嚴于國家質(zhì)量標準的地方標準。這是一條應當引起各地區(qū)各級政府高度重視的地方立法依據(jù)，對各省不同地區(qū)的環(huán)保具有積極作用，對其經(jīng)濟發(fā)展也具有十分重要的作用。而且，筆者認為，目前在農(nóng)村地區(qū)制定相應標準應當成為必選項，而不是可選項。因為，我國現(xiàn)在雖已實現(xiàn)了經(jīng)濟增長方式的多樣化，但我國作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對于國民經(jīng)濟、社會進步、特別是社會長期穩(wěn)定的重要作用決不能也不該被忽視。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要作物生長區(qū)域的安全就是基礎和保證。而現(xiàn)在許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的旁邊就是化工廠、造紙廠等高能耗高污染企業(yè)，且沒有防護。因此，為了保證農(nóng)產(chǎn)品的絕對安全，應當制定與農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應，能夠充分保障農(nóng)產(chǎn)品安全的環(huán)境質(zhì)量標準。這樣才能在農(nóng)產(chǎn)區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品所處環(huán)境發(fā)生細微變化時就能及時發(fā)現(xiàn)并采取措施。另外質(zhì)量標準又是排污標準的前提，嚴格的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量標準也為嚴格監(jiān)管相關(guān)企業(yè)的污染物排放提供依據(jù)。所在地居民的自身感受和健康影響也是制定相應標準的重要依據(jù)。央視曾報道河北省石家莊新樂市某村莊將“燒鞋幫”作為全村的主要勞動內(nèi)容，盡管燃燒產(chǎn)生的有毒氣體對人體健康產(chǎn)生不利影響，致使附近村民患肺癌的增多，但許多人因此致富，所以還是有很多人繼續(xù)以此為業(yè)。[5]因此，當?shù)卮迕竦慕】邓揭矐蔀橹贫ㄞr(nóng)村環(huán)境質(zhì)量標準的重要指標。雖然現(xiàn)在農(nóng)村的整體醫(yī)療條件有了較大改善，但經(jīng)濟發(fā)展不應以損害人民群眾健康為代價。所以要在制定當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量標準前應有對人體健康影響的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)應當嚴謹、科學，這樣才能以此為依據(jù)制定出客觀的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量標準，為實施環(huán)境法律提供保證。

(四)建立權(quán)責明確的環(huán)保警察隊伍

近年來許多危害環(huán)境的案件在偵辦過程中都曾發(fā)生過權(quán)責不明、權(quán)屬不清的問題，給案件偵破帶來麻煩。環(huán)境案件多存在著跨行政區(qū)域、取證涉及專業(yè)知識、偵查時間長等問題，有的還有地方保護問題，因此辦理起來非常不順利。有的地區(qū)由多部門管理，案件一旦發(fā)生，分析厘清該由哪家管就是一件困難的事情，如前文中提到的北大港濕地東方白鸛案件，對該地區(qū)有管轄權(quán)的政府部門就有多家，包括農(nóng)林、水務、環(huán)保、海洋、公安等，實際工作中常發(fā)生管理不暢問題。林業(yè)公安局隸屬于林業(yè)局，無刑事案件立案權(quán)和偵查權(quán)。天津市公安局水務分局僅設置了一個不足10人的派出所，并且只負責水庫區(qū)域，管理力量有限。屬地分局從未被賦予對該區(qū)域的管理權(quán)限。因此，從環(huán)境保護的實際需要出發(fā)，建立權(quán)責明確的環(huán)保警察隊伍就顯得十分必要。自2008年云南昆明建立了第一支環(huán)保警察隊伍以來，我國已先后有多地建立了環(huán)保分局，有的是由環(huán)保局和公安局共同組建，有的是由公安單獨成立。盡管組建方式、編制、隸屬各不相同，但對于保護環(huán)境都發(fā)揮了積極作用。一些外國的環(huán)保警察的實際經(jīng)驗值得我們借鑒。如澳大利亞的環(huán)保警察隸屬于環(huán)保局，在維多利亞州占環(huán)保局總?cè)藬?shù)的三分之一。在俄羅斯也建有綠色警察隊伍，他們在成立之初就建立了綠色反應機制，一接到舉報就馬上驅(qū)車前往。我國的環(huán)保警察隊伍應與環(huán)保局密切合作，建立信息共享、案情通報機制，但環(huán)保局和公安局的執(zhí)法范圍應有所區(qū)別，因為警察在社會管理過程中依法被賦予特殊職權(quán)，能夠完成許多其他執(zhí)法機關(guān)不能完成的工作。環(huán)保警察應充分發(fā)揮自身優(yōu)勢完成本職工作。

(五)加強群眾監(jiān)督和運用技術(shù)手段進行監(jiān)督

與城市市區(qū)相比，郊區(qū)和農(nóng)村由于過去大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，故面積更大，人員密集程度低。城鎮(zhèn)化之后這里建起了廠房，但仍然是地廣人稀，以國家專門機關(guān)的監(jiān)督力量，很多時候到達不了農(nóng)村的每一個角落，因此需要發(fā)動當?shù)厝罕娂尤氲奖O(jiān)督員的隊伍中來，當他們具備了一些環(huán)境科學和環(huán)境法學的專業(yè)知識之后，再加上他們對本地區(qū)本環(huán)境熟悉的優(yōu)勢，往往比專業(yè)執(zhí)法者更加敏銳，更容易發(fā)現(xiàn)問題。如前文中提到的北大港濕地案件中的志愿者就為最終破獲案件發(fā)揮了重要作用。另外，加強農(nóng)村地區(qū)技防網(wǎng)建設也是必然趨勢。技防設施在維護社區(qū)治安中發(fā)揮著重要作用。如監(jiān)控攝像頭。但農(nóng)村環(huán)境保護技防設施又不限于攝像頭，由于環(huán)保工作是一項專業(yè)性極強的工作，因此需要借助許多常設設備來收集數(shù)據(jù)進行檢測，環(huán)保部門也可與其他部門合作，如氣象、水文、地質(zhì)等部門，通過科學的客觀的檢測指標來達到監(jiān)控環(huán)境質(zhì)量的目的。

[1]京華時報.河北滄縣一村莊地下水發(fā)紅味道刺鼻村民懷疑化工廠排污所致，環(huán)保局長稱紅小豆也能染紅水[EB/OL].http://epaper.jinghua.cn/html/2013-04/05/content_1980212.htm,2015-11-05.

[2]央視網(wǎng).河南：關(guān)注非法破壞耕地取土燒磚[EB/OL].http://news.cntv.cn/2015/01/18/VIDE1421560320453508.shtml，2015-11-05.

[3]陳 聞,凌 霄.連云港欲關(guān)停環(huán)保不達標企業(yè)公安部門一路“綠燈”[EB/OL].http://www.cnr.cn/china/yaowen/20151122/t20151122_520563097.shtml，2015-11-06.

[4]王 勇.城固:廢舊塑料加工嚴重污染環(huán)境如此產(chǎn)業(yè)要不得[EB/OL].http://news.cnwest.com/content/2015-08/13/content_13026081_2.htm，2015-11-06.

[5]康敬峰,樊建恩.河北廢舊鞋底加工專業(yè)村污染嚴重患肺癌增多富人搬走[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/20/c_116214413_3.htm,2015-11-06.

(責任編輯：蘇 涵)

Current Situation of Rural Environmental Protection and Improvement of China’s Environmental Protection Law

LI Mo-chi

(TianjinPublicSecurityProfessionalCollege,Tianjin300382,China)

With China’s economic and social development, the original industrial structure has changed in the rural area of China, but the emerging industries have a lot of influence on the original agricultural production and have caused many land and water pollution cases in recent years, which has a negative impact on economic development, social stability, people’s health and so on. The revised environmental protection law has been officially put into effect. Combined with the current situation of rural environment in China, the author analyzes the causes of the problems and puts forward to the countermeasures.

rural areas; environmental protection; Environmental Protection Law; science of environmental law

2016-10-24

李墨池(1982-)，男，天津公安警官職業(yè)學院警察管理與戰(zhàn)術(shù)指揮教研部講師，研究方向：經(jīng)濟法學與警察心理學。

DF468

A

1672-1500(2016)04-0009-04