文/李戰(zhàn)軍

對《上海城市總體規(guī)劃（2016-2040）》的幾點建議

文/李戰(zhàn)軍

《上海城市總體規(guī)劃（2016-2040）》的編制工作自2014年5月啟動，到2016年8月22日形成方案，并開啟為期一個月的社會公示。

一、建議去城市中心和城市副中心，強化城市的空間網絡、發(fā)展節(jié)點和功能立體

隨著上海城市的發(fā)展，主城區(qū)的擴張和郊區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現代化，原先那種向心力很強但離心力很弱的城市局面已經徹底改變。原先的城市中心主要是外灘至人民廣場一帶，這一狀況已經不復存在；西藏路、南京路交叉十字一帶的人流、車流、錢流，早已低于徐家匯一帶?，F在上海市只有主城區(qū)而沒有傳統(tǒng)意義的城市中心和城市副中心?，F在規(guī)劃中提及的9個城市副中心，現在和將來都不會存在。這些所謂的城市副中心充其量是城市區(qū)域的中心和多功能的疊加中心，而不是上海城市的副中心。反倒是新的規(guī)劃應該強調上海城市空間的功能布局和網絡架構、重要的城市發(fā)展空間節(jié)點以及高架、地面、水面和地下的立體縱深。

二、建議去封閉化和靜止化，強化城市的開放、多元、包容

縱觀上海發(fā)展的歷史可以發(fā)現，當這個城市奉行開放、多元和包容的發(fā)展和規(guī)劃理念時，這個城市就是發(fā)展的，而奉行計劃、封閉、靜止的發(fā)展和規(guī)劃理念時，城市則是滯后的，如改革開放前三十年的上海。

上海城市發(fā)展中的人口問題，不是總量控制下的結構調整，而是人口老齡化的問題。設想在未來大約二十五年的時間里，上海人口規(guī)模一點不增加，這除了體現長官意志外，一點看不到現實的可行性。上海人口規(guī)模不是上海規(guī)劃和發(fā)展的約束性底線。上海城市發(fā)展中的土地問題，不是建設用地、非建設用地和農業(yè)耕地的底線約束和結構固化，而是建設用地難以突破和增加，以及用地結構難以大幅度優(yōu)化調整。上海用地規(guī)模和結構并不是上海規(guī)劃和發(fā)展的約束性底線。上海規(guī)劃和發(fā)展的約束性底線只有兩條：一是城市安全運行；二是生態(tài)環(huán)境不再惡化。

三、建議去硬性指標、行政控制和過多的底線約束，強化軟性指標和市場配置

諸如上海城市建設用地、人口規(guī)模、主城區(qū)范圍、農業(yè)農村用地的硬性指標，因為是不合理的，所以不應該繼續(xù)存在。一個建設用地和人口規(guī)模不準突破的規(guī)劃，一個擠壓低端人口和只導入高端人才的規(guī)劃，反映的是一種一廂情愿、以鄰為壑、排外自保的陳舊思維。反之，城市發(fā)展的規(guī)劃更應該符合城市定位和產業(yè)結構調整的方向，順應城市產業(yè)功能要求進行人口導入和人口結構調整，尊重城市發(fā)展規(guī)律和市場機制，以單位土地承載公建配套、生態(tài)、產業(yè)和人口等軟性指標為指導原則，將上海和周邊地區(qū)的合作共贏、一體化發(fā)展作為本輪規(guī)劃的基本內容和總體目標。

四、應建立主城區(qū)、新城、鎮(zhèn)和社區(qū)三級功能和管理體制

城市的建設、管理和發(fā)展應該是分權式、扁平化的，重網格、抓節(jié)點的，少中心、多功能的，能落地、可持續(xù)的。但本輪規(guī)劃把城市公共活動體系分成了中央活動區(qū)（城市中心）、城市副中心（主城副中心、新城和核心鎮(zhèn)）、地區(qū)中心（新城地區(qū)和新市鎮(zhèn)）、社區(qū)中心等四個層級，給人以復雜繁瑣、重疊交叉之感。

建議本輪規(guī)劃以主城區(qū)（市區(qū)）、新城（郊區(qū)）、鎮(zhèn)和社區(qū)（基層區(qū)）三級功能和管理體制為依托展開，刪繁就簡，清晰明了。功能和管理體制不應以現在狀況為規(guī)劃定位，而是以2040年為目標定位。

五、建立以公共交通為導向的開發(fā)模式

上海城市規(guī)劃和發(fā)展應體現國際上較前沿的“TOD”規(guī)劃理念。以火車站、地鐵站、有軌電車站或大型公共汽車站為基點，以400-800米（5-7分鐘步行路程）為半徑建立社區(qū)中心，再環(huán)繞這個中心進行高密度的混合用途開發(fā)。鼓勵居民采用非機動車出行，減少污染，節(jié)約資源，構建宜人的綠色社區(qū)。

無論老區(qū)改造還是新區(qū)開發(fā)，TOD規(guī)劃理念和方法都值得上海認真借鑒。上海正處在高鐵、地鐵、城際鐵路、高架、高速公路建設高潮期，形成的站點樞紐日益增多。作為TOD基礎，它們都是極為可貴的經濟社會資源和規(guī)劃節(jié)點。