文 楊靖文

（西南政法大學，重慶 401120）

科研管理的路徑選擇
——從管制到合同

文 楊靖文

（西南政法大學，重慶 401120）

以管制為特征的傳統(tǒng)科研管理模式不符合科學研究活動的基本規(guī)律，根本原因在于科學研究與一般行政任務不同，科學技術發(fā)展的主體間性關系為合作、同盟關系而非傳統(tǒng)的行政主體與行政相對人間的管理關系。在行政任務多元化與治理方式多樣化的驅動下，以“合同”為核心的治理模式才能滿足以“創(chuàng)新”為核心的科技發(fā)展目標。

科研活動 科研管理 科研合同

新中國成立后我國統(tǒng)一的科學研究工作系統(tǒng)，是由中國科學院、產(chǎn)業(yè)部門的研究機構、高等學校和地方研究機構四個方面組成，發(fā)展至今，企業(yè)、政府研究機構、高等學校成為科研活動的主要承擔者。1978年全國科學技術大會召開以來，我國科學事業(yè)的春天來臨，全國投入研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費逐年增高，其中高等學校經(jīng)費投入總量也逐年遞增占據(jù)R&D經(jīng)費的8.8%左右。當前，高等學校科學研究領域存在創(chuàng)新不足、科研人員積極性不高、產(chǎn)學研轉化不暢、科研誠信失范、科研經(jīng)費亂象等問題。究其緣由，是追求獨立之人格與自由之精神的科研工作者道德淪喪還是科研管理制度出了問題？本文擬以高等學校這一介于企業(yè)與政府研究機構法律地位之間的科研主體作為分析對象，以期揭示科研管理失效與科研不端行為的癥結，探索符合高等學?？蒲谢顒右?guī)律的治理方式。

一、分析：作為行政任務的科學研究

科學研究是一種認識事物的內在本質和規(guī)律，增進關于人類文化和社會知識的創(chuàng)造性智識活動，它旨在繁榮科學技術并轉化為生產(chǎn)力，促進社會進步與公共福利?？茖W技術發(fā)展是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎和支柱，提高科學技術水平，尤其是提高國家的自主創(chuàng)新能力是各個國家致力實現(xiàn)的目標。因此，制定科技發(fā)展戰(zhàn)略部署、加強科學研究并轉化為社會生產(chǎn)力是建國以來歷次社會發(fā)展階段提出的主要任務。但就實現(xiàn)情況來看，政府及所設置的研究機構本身不足以完成這一行政目標，政府需要依靠高等學?？蒲畜w系、企業(yè)科研力量等其他科研主體來共同實現(xiàn)這一目的，需要“通過激勵來確立一些對經(jīng)濟發(fā)展有用的貢獻，這一努力意味著為創(chuàng)新提供激勵。”［1］有關“科技教育發(fā)展專項規(guī)劃”的十五、十一五、十二五計劃中明確指出，應“堅持市場導向，運用市場競爭與合作機制提高科技活動的效率和效益，全面推進科技發(fā)展。形成以企業(yè)為主體，科研機構、高校、中介服務機構和政府機構相互聯(lián)動的創(chuàng)新網(wǎng)絡及運行機制。支持政府、科研機構、大學與相關企業(yè)在若干重點行業(yè)和技術領域建立知識產(chǎn)權戰(zhàn)略聯(lián)盟，形成聯(lián)盟成員優(yōu)勢互補、協(xié)同配套、風險共擔、權益共享的運作機制。”由此可見，相較于秩序維護、環(huán)境保護、社會保障、基礎設施建設等行政任務而言，科學研究任務的實現(xiàn)具有一定特殊性，它不能通過行政處罰、行政征收、行政強制、行政命令等單方強制措施來要求各種科研力量從事科研活動，也與采取社會救助、提供物質幫助等保障性措施直接實現(xiàn)公民的經(jīng)濟權利不同。實現(xiàn)科研發(fā)展的行政目標需要吸引多類別科研主體與研究人員的協(xié)同、配合與參與，需要形成有關科研合作的聯(lián)動體系和創(chuàng)新機制。就促進科學與技術發(fā)展這一行政目標的實現(xiàn)來看，政府以單方強制性措施或以提供福利為核心的資助手段作為管理方式皆不符合科研活動的規(guī)律，這一實施路徑應當是雙向、互惠、合作性的。即行政機關搭建科研合作的平臺，通過科研資助或獎勵等手段激勵創(chuàng)新，科研主體或研究人員以科研成果作為條件，從而實現(xiàn)作為第三方的社會或公眾利益的科技發(fā)展目標，其核心是合作。

二、反思：傳統(tǒng)科研管理模式

（一）傳統(tǒng)科研管理特征

1.管理文件雜亂。政府制定各種科技計劃與法律規(guī)范，并以項目形式實施監(jiān)管是我國科技領域的主要管理模式?？蒲泄芾矸ㄒ?guī)政策大致由以下部分形成，一是“科學和技術發(fā)展規(guī)劃”、“科技教育專項發(fā)展規(guī)劃”等文件對科研活動做出宏觀規(guī)劃，提出戰(zhàn)略目標。二是關于科研活動管理的規(guī)章或規(guī)范性文件，包括：①國務院或各部門聯(lián)合出臺的對科研活動管理的一般性文件。如《關于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》、《加強課題承擔單位法人責任的若干意見》、《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》等。②科技部、教育部、全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室等牽頭部門或負責單位針對特定科研項目制定的專項管理規(guī)定。如《教育部人文社會科學研究項目管理辦法》、《國家社會科學基金管理辦法》等。③各省市對本行政區(qū)劃內科研活動進行管理的一般性文件以及對地方財政科支持科研項目的專項管理文件。如《重慶市教育委員會關于進一步規(guī)范高?？蒲行袨榈囊庖姟贰ⅰ逗幽鲜「叩葘W校重點科研項目管理辦法》、《上海市教育委員會科研創(chuàng)新項目管理辦法》等。④關于科研活動經(jīng)費管理的文件。在項目管理中，經(jīng)費使用作為重點監(jiān)管對象已出臺一系列關于高校科研經(jīng)費管理的一般文件和科研專項經(jīng)費管理規(guī)范。如《教育部財政部關于進一步加強高?？蒲薪?jīng)費管理的若干意見》、《國家科技支撐計劃專項經(jīng)費管理辦法》、《國家杰出青年科學基金項目資助經(jīng)費管理辦法》、《國家自然科學基金項目資助經(jīng)費管理辦法》等。

由此形成的法規(guī)政策體系有兩個特征：一是關于科技發(fā)展的規(guī)劃與科研管理法律規(guī)范之間匹配度不高，管理規(guī)范未能恰當?shù)捏w現(xiàn)和落實科研規(guī)劃的合作機制和精神。二是科研管理主體出臺以及聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件種類繁多，一般性規(guī)范與專項管理規(guī)范之間效力層級不明、標準不統(tǒng)一，無法形成科學、合理、有效的法規(guī)層級體系和管理體制，造成“資源配置方面長期存在條塊分割，多頭管理、效率低下和重復浪費等現(xiàn)象?！保?］

2.主體間關系含混。相較于其他行政法律關系中行政主體與行政相對人的二元關系不同，科研管理關系中有三類主體，包括項目委托方，即科研項目歸口管理部門、科研工作者與依托單位即高等學校。從管理制度發(fā)展來看，三者的法律關系處于變動狀態(tài)中。2002年《關于科研計劃實施課題制管理》中明確，“國家科研計劃實行課題責任人負責制。以課題負責人進行項目人、財、物的配置，對科研管理部門的任務計劃和資源使用直接承擔法律責任，依托單位即高等學校負責提供必要的實施條件和支持條件?！彪S著科研規(guī)模日益擴大，課題承擔單位日趨多元，創(chuàng)新復雜程度不斷提高，一元化的管理模式已不適應科研活動發(fā)展的要求，2012年 《加強課題承擔單位法人責任的若干意見》提出將“國家科技計劃項目（課題）過程管理重心下移。發(fā)揮高等學校在申報立項階段、項目實施階段、經(jīng)費使用、成果管理中的組織、管理、服務作用。”這樣一來，高等學校經(jīng)授權（委托）成為科研活動的管理主體之一，遵循服務支撐與管理監(jiān)督并重的基本原則。但同一時期，不同文件對高校法律地位作了不同的規(guī)定，“高校取得的各類科研經(jīng)費，不論其資金來源渠道，均為學校收入。高等學校作為簽訂科研合同的唯一主體，特定情況下甚至成為科研項目合同的相對一方存在。”由此可見，高等學校是科研活動的項目共同承擔人、項目承擔者的保證人還是項目委托方的授權代理人尚不明確，由此導致科研管理機構、科研工作者與高等學校的法律地位與關系不明晰，不符合傳統(tǒng)行政主體與行政相對人的一般特征，超出了傳統(tǒng)行政法學的得以消解和分析的框架。

3.管理重過程輕結果，重經(jīng)費輕內容，重管制輕激勵。從中央到地方，各類規(guī)范性文件對科研活動的立項、審批、組織、中期檢查、項目驗收、成果管理與監(jiān)督檢查等內容進行了全方位的規(guī)定，以計劃與實施為核心的軍令狀式的管理模式成為科研管理的一大特征。這種重過程輕結果的管理思維無法把握項目成果的影響力、更無法進一步系統(tǒng)支持項目的推廣與應用。雖然由于近年來產(chǎn)學研結合的不斷加強，“應用性”成為成果評價的一項指標，但高等學校與企業(yè)、與市場的結合仍然很薄弱，這可以從縱向與橫向項目的比例和受重視程度可以看出。其次，經(jīng)費管理成為科研管理的重頭戲，據(jù)不完全統(tǒng)計，關于經(jīng)費管理的規(guī)范性文件占科研項目管理文件的一半以上，甚至將項目管理與經(jīng)費管理并重。大量經(jīng)費管理文件明確了科研項目的經(jīng)費類型（如勞務費、設備費、會議費、差旅費、國際合作與交流費、專家咨詢費等）及所占比例，要求科研工作者嚴格按照預算支出費用，經(jīng)費的標準化使用成為衡量科研項目完成質量的重要評價指標，科研工作者終日在“申請”、“論證”、“評審”、“會議”、“報銷”之間疲于奔命，嚴重挫傷了科研工作者的積極性。因此《“十二五”科學和技術發(fā)展規(guī)劃》明確要“把深化科技計劃和科研經(jīng)費管理制度改革作為科技管理體制改革的突破口?！贝送?，相較于科研項目和經(jīng)費的管制手段而言，科學的科研成果評價體系和應用機制得不到應有的重視，以激勵和吸引為核心的科研獎勵方式運用也不充分，有關科研獎勵的評審體系和獎勵程序尚不完善。

（二）管制失靈的癥結

由此可見，科研管理基本遵循命令—服從的傳統(tǒng)行政管理模式，政府作為出資者和管理者設置科研項目，高校從屬于政府充當二級管理角色，科研工作者在遵守各類管理規(guī)范的前提下按照既定的計劃、任務以及財務制度從事科研活動，科研成果由管理部門驗收并以此受到資助。這種計劃—執(zhí)行式的科研管理模式約束性強，科技管理結構僵化，科研主體缺乏自主性。這種管理模式將科研人員和科研項目視為管理的對象，最大限度的迫使科研人員按照既定操作規(guī)程進行項目申報、研究與驗收，實行流水線作業(yè)，忽視了以創(chuàng)新為核心的科研活動的特殊性，忽視了科研工作者的主體地位，成為制約科研生產(chǎn)力的首要障礙，因而“學術性弱行政化強成為我國科研管理體制與內部治理結構缺陷的必然表現(xiàn)?！保?］這種本末倒置的科研管理模式造成了科研管理領域管制思維嚴重，治理方式單一的局面，致使我國科學研究尤其是基礎研究領域總體薄弱，科研工作者積極性不高，科研成果不能有效的向企業(yè)或社會轉化，大部分只用于科研人員的職稱評定或績效考核，背離了以“營造寬松的科研環(huán)境、以改革釋放創(chuàng)新活力”的科技發(fā)展目標。傳統(tǒng)科研管理模式與科學研究活動目標不相匹配，不符合以“創(chuàng)新”為核心的科研活動的基本要求，忽視學科發(fā)展與科學研究的規(guī)律和特點進行政府管制是造成科研管理關系主體混淆不清、傳統(tǒng)政府規(guī)制手段失靈的癥結所在。因此，推進科技計劃和經(jīng)費管理制度改革成為歷次《科學與技術發(fā)展規(guī)劃》強調的重點，科研管理制度的改革已勢在必行。

三、探索：符合科研活動規(guī)律的治理模式

（一）科研活動的規(guī)律和特點

在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進程中，行政任務從傳統(tǒng)的維持秩序到現(xiàn)代的生存照顧、國家經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、科技發(fā)展等諸多領域?！盁o論秩序行政還是給付行政中，行政任務和行政權力都在增長，任務繁雜與權力增長成正比例，”［4］受制于政府編制、財政、能力及專業(yè)性限制，其他社會組織與私人被允許進入行政任務的實現(xiàn)中，形成了行政任務的多元化與治理方式的多樣化的局面。根據(jù)行政任務的內容與行政目標的特點來選擇恰當?shù)闹卫砟Ｊ绞乾F(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢，按照科研活動的規(guī)律和特點選擇治理方式就是這樣的道理?！妒蹇萍及l(fā)展規(guī)劃》明確提出要“根據(jù)科研活動的規(guī)律和特點推進科技計劃和科研經(jīng)費管理制度改革，”最大程度的釋放科研工作者與科研機構的創(chuàng)新活力。2015年3月《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》提出要“改革基礎研究領域科研計劃管理方式，尊重科學規(guī)律，建立包容和支持‘非共識’創(chuàng)新項目的制度?！?015年印發(fā)的《深化科技體制改革實施方案》明確提出“要推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，推進科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善科技管理體制，促使企業(yè)、科研院所、高等學校等創(chuàng)新主體充滿活力、高效協(xié)同?！闭\如前述，在實現(xiàn)科技發(fā)展的共同目標中，政府、高等學校、科研工作者不應是傳統(tǒng)的管理與被管理、命令與服從關系，而應是一種相互需要，相互協(xié)作的伙伴關系。政府、企業(yè)、高校以及中介服務機構等在進行科研活動、實現(xiàn)科研技術向生產(chǎn)力轉化的過程中應當是合作共贏關系，即若干科技發(fā)展規(guī)劃中提到的戰(zhàn)略聯(lián)盟、合作機制、伙伴關系，是為“達成國家任務而由行政主體與社會主體在執(zhí)行任務的具體環(huán)節(jié)進行協(xié)同配合”［5］，在行政法學上稱為公私協(xié)力。這是科學研究與其他行政任務的根本區(qū)別，也是科研活動的基本特點和規(guī)律。因此，改革的路徑是遵循科研活動的基本規(guī)律，探索一套以“合作”為核心的適合科研創(chuàng)新與發(fā)展的治理模式。

（二）作為管制工具的科研合同

通過合同實現(xiàn)行政任務在我國政府管理實踐中并非新生物，其最早可追溯至1978年實行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，以及后來的糧食棉花領域的購銷合同，計劃生育合同、全民所有制企業(yè)承包經(jīng)營責任制合同等［6］。此類合同帶有強烈的行政管理的性質，被認為是由經(jīng)濟改革導致政府管理方式發(fā)生的改變，是以經(jīng)濟發(fā)展為前提下正確行使行政職能的有效方式。這種迎合市場經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的管理方式，對解決政府與國有企業(yè)的關系，政府對國有資源的開發(fā)利用，政府與公務員的關系等方面起到了很大的作用。因此，最初的行政合同被認為是“合同當事人為了直接履行和實現(xiàn)國家管理經(jīng)濟的行政職能而簽訂的合同”，［7］是國家行政機關與行政管理的相對人之間以實現(xiàn)行政管理的特定要求為目的所簽訂的明確雙方權利和義務的協(xié)議。這種以管理為實，以合同為形的管制方式成為我國行政合同發(fā)展的一個顯著特征，也影響了科技計劃項目合同（簡稱“科研合同”）的形成與發(fā)展?？蒲泻贤鳛閲铱蒲杏媱澒芾聿块T與科研主體，包括高校、科研機構、科研項目承擔人等之間簽訂的對公共性科研成果的產(chǎn)出過程與結果進行管理的協(xié)議，它是國家實施科技計劃配置科研資源的一種方式和載體，早在1956-1967年《科學技術發(fā)展遠景規(guī)劃綱要》就提出“高等學校應經(jīng)常接受產(chǎn)業(yè)部門和科學院所委托的研究任務。委托應采用合同的方式，在合同中應規(guī)定委托部門給高等學校的物質和人力的支持。”1986年國務院《關于科學技術撥款管理的暫行規(guī)定》提出“國家重大科技項目普遍實行合同制”。2000年《國家科技計劃項目管理暫行辦法》也明確提出合同書的概念?？蒲泻贤姆绞揭恢蔽赐茝V開來，迄今，科研項目除了直接委托的方式外，大多采取申報立項的形式，實踐中一般表現(xiàn)為《合同書》、《評審書》、《申請書》、《計劃書》等形式。這種合同是計劃-執(zhí)行、命令-服從管理模式的產(chǎn)物，合同書有關項目申報、立項、評審等內容由項目歸口管理部門自主制定，科研活動者的合同權利無法得到落實，同時科研活動的過程還要受到不同類別規(guī)范性文件的管理和限制。因而科研合同事實上成為政府的管制工具，并非是體現(xiàn)相互協(xié)作、共擔風險的合作機制，也不是真正通過合同實現(xiàn)治理的模式。

（三）作為治理方式的科研合同

科研活動中政府、企業(yè)、高等學校與科研工作者之間是一種相互需要、相互協(xié)作的伙伴關系，是一項體現(xiàn)利益交換與合作并最終實現(xiàn)科學技術發(fā)展的過程。因此，通過合同實現(xiàn)治理是一種能為政府、高等學校、科研工作者、企業(yè)搭建良好的協(xié)作平臺，營造寬松的學術氛圍，最大程度激發(fā)科研人員創(chuàng)作熱忱和動力的模式，是讓合同成為雙方溝通交流，最大程度反映各自意志的工具。通過合同實現(xiàn)治理的實質，也是在合同參與者共同意志的基礎上形成的一系列具有公定力和約束力的互惠性允諾?！靶姓贤拇嬖谂c否根植于一個根本的前提，就是市民社會與政治國家的劃分是一個永遠的過程，它們相互交往時都有各自的力量、能量予以保持自己的獨立身份，而合同成為它們之間溝通的必然工具。［8］因此，通過合同實現(xiàn)治理的核心在于合同參與者在約定范圍內享有“自治權”，政府部門不是通過合同方式去管理對方，而是行政本身具有交換內容來決定是否運用合同工具并采取哪種類型。而合同治理是以權力為出發(fā)點，逐漸轉移為按照合同內容來約束雙方的行為。即從合同運行過程來看，權力因素更多體現(xiàn)在合同訂立的過程中，契約因素更多體現(xiàn)在合同實施過程中。

從具體內容來看，“合同治理代表著政府與另一個組織或個人協(xié)商簽訂協(xié)議的各種情形。我們至少可以確定六種（雖然有些變化）政府參與的締約活動：采購；與私主體訂立提供公共服務的合同（外包）；民間融資計劃以及其他公私合作；政府與自治組織之間的協(xié)議；政府內部的各種合同。”［9］就科研合同而言，其既不同于政府采購、公共服務外包等交易型的行政合同，也不同于政府內部合同所產(chǎn)生的委托代理關系，是一種具有特殊性的公私合作類型。在購買養(yǎng)老服務等公共服務外包的類型中，購買者按照與政府簽訂的合同提供公共服務，政府利用財政撥款購買公共服務。政府在公共服務提供過程中只是負責確定某種公共服務項目的數(shù)量和質量標準，監(jiān)督合同的簽訂和履行，雙方實行的是徹底的等價交換和合作，其核心是承包，這在貨物采購合同中體現(xiàn)得更為明顯。就科研合同而言，作為政府及項目管理部門主要目的是創(chuàng)新科技發(fā)展，實現(xiàn)公共利益，其締約行為實際上是一種以合同方式來落實國家科技發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新科研成果以提高社會生產(chǎn)力的過程。作為項目承擔方的高等學?；蚩蒲腥藛T，其主要目的是通過科研活動豐富學術知識，積累學術研究成果與經(jīng)驗，增強學術影響力的過程，從某種意義上來講，二者的目的相互重疊和促進的。由于科學研究的過程則是一種創(chuàng)新的過程也是消耗的過程，需要消耗大量的人力、物力、財力和時間，因此政府采用資助或獎勵等手段予以補償、鼓勵和支持，這既不是對科研人員勞動成果的等價交換與對價購買，因為科研工作者對其勞動成果仍享有知識產(chǎn)權，也不是對科研人員的無償資助，因為資助需要以項目結項即科研成果為前提。換言之，科研成果是研究人員進行科研活動的核心內容，政府資助是對科研成果的補償與獎勵，二者共同以科學研究的創(chuàng)新與發(fā)展為最終目的。這與環(huán)境自愿協(xié)議類似，“它的首要目標是環(huán)境質量的改善，不是為了締約方的利益，而是為了保護作為第三方的公眾的環(huán)境利益，為了改進環(huán)境質量?！保?0］因此科研合同既不同于政府采購、公共服務外包等合同行為，也不同于政府單方性的社會保障與資助行為，是一種以共同行政目標為前提的公私協(xié)力行為。因此，科研合同制度不能根據(jù)交易和交換關系來進行，應當圍繞伙伴、協(xié)作關系來實施，應是一種以激勵為核心，注重各方利益，體現(xiàn)互惠性質，實現(xiàn)共贏發(fā)展的合作模式。

四、重構：合同治理的實施路徑

（一）完善法規(guī)

在科研管理領域，各級各類規(guī)范性管理文件成為科研合同制實施的首要障礙，項目申請書、合同書、評審書等科研合同從制定、訂立（立項）到實施皆要受到不同類別與位階文件的限制，科研活動的過程受到覆蓋式監(jiān)管，大大限制了科研機構與科研人員的合同權利。

因此，要實現(xiàn)以合同為主導方式的治理模式，就應當縮減相關規(guī)范性文件的管理范疇，為雙方意志的體現(xiàn)預留足夠的空間。同時，為實現(xiàn)科研項目統(tǒng)籌協(xié)調，體現(xiàn)分類管理的體系性和規(guī)范性，最大限度的實現(xiàn)資源的有效利用，應制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，明確合同適用的法律，對合同的擬定、立項的程序、鼓勵競爭、成果的評價與轉化、經(jīng)費使用、適當?shù)谋O(jiān)督等內容確立基本的標準和要求。

（二）轉變政府職能

轉變政府職能不是簡單的“簡政放權”，精簡管理職能的同時要不斷轉變和完善相應的職能，將權力為基礎的管理關系轉變?yōu)橐院贤苹A的規(guī)制關系。以合同為工具進行治理并不意味放棄管理，而是一套有別于傳統(tǒng)管制模式的治理方式，使政府從傳統(tǒng)科研立項、審批、組織、項目驗收、成果管理與監(jiān)督檢查等事無巨細的管理工作中解脫出來，或深陷于科研成果的科學評價機制、科研信用評價體系、科研激勵機制的建立等工作當中。政府不以管制為核心進行治理后，只需思考如何有效達成資助的目的以及如何使資金使用更合理化等問題。因此，“政府要將自己該做的事情做好，一方面為科研機構和人員提供必要的制度保障和基本服務，另一方面做好科研工作的“守夜人”。［11］

（三）從過程管理轉向成果管理

在科研活動的合同治理模式中，科研成果是行政任務的根本體現(xiàn)，是科研資助和獎勵支出的緣由。傳統(tǒng)重過程輕成果的管理方式本末倒置，重視項目進度與計劃實施是否按照預定安排進行，而忽視科研成果是否可利用和轉化。2015年3月《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》指出要“改革高等學校和科研院所科研評價制度，強化對高等學校和科研院所研究活動的分類考核，提高科研人員成果轉化收益比例，評價重點從研究成果數(shù)量轉向研究質量、原創(chuàng)價值和實際貢獻?！痹缭?007年，深圳大學就對科學研究獎勵進行改革，淡化了成果獎勵重數(shù)量、重發(fā)表級別的取向，建立起以代表性成果為評價對象、以學術影響和社會貢獻為評價標準的科研水平評價獎勵體系。2011年人民大學的科研考核改革也弱化了學術GDP的考核方式，實行代表作制和免考核制。這些高校內部的改革措施也體現(xiàn)了科研過程合規(guī)與否并不能代表科研成果的優(yōu)劣與科研計劃的成敗，科研成果的社會經(jīng)濟效益與學術影響力才是科研評價機制的核心。同時，相較于自然科學的學術評價而言，哲學社會科學研究評價方法更為多元、復雜與綜合，進行分類考核，制定不同的評價體系和標準是必要的。因此，合同治理應以“科研成果”本身為核心，從對科研過程的管理重心轉移到以對成果進行評價和應用上來，通過建立科學的成果評價機制和績效評價體系來評估科技計劃與項目實施的優(yōu)良程度，并以此作為經(jīng)費資助等級的標準。另外，需要進一步完善科研獎勵的評價體系和獎勵程序，發(fā)揮激勵機制在引導科技發(fā)展與創(chuàng)新中的作用。

（四）依法規(guī)范項目設定，合理設置合同內容。

即使在合同治理中，“權力或甚至是原始的政治權力仍是行動的基礎”，科技計劃與項目的發(fā)布與科研項目的自主性委托是科研合同產(chǎn)生的根源，無論是通過項目申報、單一來源委托、招投標程序來選擇合同相對方，均應當受到正當法律程序的約束。其次，從合同的確立和內容來看，科研合同應表現(xiàn)為以實現(xiàn)科技任務為目的，以雙方權利義務為基本內容的協(xié)議，而不是一個標準的框架固定、內容統(tǒng)一、沒有體現(xiàn)相對方意志的格式文本。即使是按照科技計劃發(fā)布的科研項目，也應當有提供當事人協(xié)商訂立或者變更的關鍵條款。同時，合同內容不應僅表現(xiàn)為科技主管部門、項目歸口管理部門的指揮權、監(jiān)督權、檢查權或制裁權等，還應體現(xiàn)科研團隊或科研人員有按照“科研進度”與“階段目標”自主安排活動內容的權利，保障其享有進行項目調整、資金使用、人員調配等科研自主權，最大程度使科技計劃得以落實。另外，合同中應明確雙方的違約情形并合理分配責任機制。科學研究本身是一件不可預期的實驗，本身存在不可控性和風險性。換言之，科學研究允許失敗，失敗本身也增加了成功的可能性，因此這里的違約情形不是指科學研究不成功或實驗失敗，而是指合同當事人不履行合同義務的各類情形。

（五）合同治理的配套制度

在傳統(tǒng)科研管理模式下，科研經(jīng)費同科研項目一樣，成為政府監(jiān)管的重頭戲。尤其是在被揭示的科研不端行為愈演愈烈的情況下，對科研經(jīng)費的監(jiān)管更加嚴格與謹慎，但科研腐敗問題并未從此得到遏制與杜絕，反而嚴重挫傷了科研共同體的積極性，有“矯枉過正”的嫌疑。按照合同治理的思路，科研經(jīng)費作為科研工作者勞動成果的對價，是合同當事人應享有的合同權利，這是科研經(jīng)費使用的首要目的。其次，行政合同與一般民事合同不同，科研經(jīng)費作為財政資金在使用上應當受到一定程度的制約。但監(jiān)管要以尊重合同權利為前提，要建立在保障科研經(jīng)費的基本用途和目的之基礎上，而不能僅以懲治腐敗為由一味加強管理而忽視了科研經(jīng)費的性質與用途，甚至出現(xiàn)“逼良為娼”的情形。從另一個角度講，雖然“我國科研機構唯論文、項目數(shù)量為考核指標是科研人員學術不端行為高發(fā)的誘因，”［12］而科研腐敗最核心的緣由還是在于科研工作者的誠信與道德問題，遏制科研不端行為的癥結還是在于推進科研誠信建設。從橫向對比來看，當今世界科技較為發(fā)達的國家，基本都形成了“政府負責規(guī)范指導，大學和科研機構負責調查處罰、學術組織或學術共同體負責自律約束”［13］的較為完善的科研誠信體系。從科研項目承擔機構到科研人員，從評估評審專家到中介機構，都應納入科研信用評級范圍，啟用科研披露機制。另外，除了合同方式，科研獎勵制度也是高?？蒲泄芾淼闹匾侄?。公正、合理、科學的科研獎勵制度不僅能夠激勵科研工作者參與研究創(chuàng)新的積極性，還能通過獎勵機制實現(xiàn)國家科技計劃的導向功能。

［1］菲利普·庫珀.合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機遇［M］.竺乾威，盧毅，陳卓霞，譯.復旦大學出版社，2007：21.

［2］郭雷.科研管理體制改革三建議［N］.人民日報，2010-10-18.

［3］宋鴻雁.我國高?？蒲泄芾韱栴}與原因分析［J］.技術與創(chuàng)新管理，2015（01）.

［4］于立深.多元行政任務下的行政機關自我規(guī)制［J］.當代法學，2014（01）.

［5］江必新，邵長茂.社會治理新模式與行政法的第三形態(tài)［J］.法學研究，2010（06）.

［6］周偉.論行政合同［J］.青年論壇，1989（03）.

［7］牛太升.行政合同及其訴訟地位探討［J］.中國法學，1992（01）.

［8］于立深.中國行政合同制度的實踐與發(fā)展—通過行政合同判例和法律文書的觀察［M］.//余凌云主編.全球時代下的行政契約.北京：清華大學出版社，2010：13-53.

［9］戴維斯.社會責任：合同治理的公法探析［M］.楊明譯.北京：中國人民大學出版社，2015，1-8.

［10］李鸻.通過契約實現(xiàn)行政任務：美國環(huán)境自愿協(xié)議制度研究［J］.行政法學研究2014（02）.

［11］康小明：科研管理體制改革不是簡單“放權”［N］.中國教育報，2015-03-17.

［12］［13］主要國家科研誠信制度與管理比較研究課題組：國外科研誠信制度與管理［M］.北京：科學技術文獻出版社，2014：17.

責任編輯：唐 瓊

D035

：A

1008-6323（2016）01-0065-05

楊靖文，西南政法大學憲法與行政法專業(yè)博士研究生。

2015-12-23

重慶市科研創(chuàng)新計劃（項目編號：CYB14074）。