王曉明

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新疆特克斯縣草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施成效與對(duì)策*①

王曉明

（中共新疆區(qū)委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

摘要：草原生態(tài)補(bǔ)償是國(guó)家和自治區(qū)自2011年起，在部分生態(tài)退化和生態(tài)敏感區(qū)草原實(shí)施的一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)保護(hù)政策，旨在通過禁牧、草畜平衡與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相結(jié)合，促進(jìn)草原生態(tài)逐步實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。新疆特克斯縣作為新疆伊昭盆地重要的牧業(yè)生產(chǎn)大縣和生態(tài)文明建設(shè)區(qū)，草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果及后續(xù)政策調(diào)整方向具有重要的研究?jī)r(jià)值。在詳細(xì)實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，在全面分析草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施后特克斯縣草原生態(tài)、牧業(yè)和牧民經(jīng)濟(jì)狀況的變化和趨勢(shì)的前提下，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：特克斯縣草原生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)策

草原生態(tài)補(bǔ)償是國(guó)家和自治區(qū)自2011年起，在部分生態(tài)退化和生態(tài)敏感區(qū)草原實(shí)施的一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)保護(hù)政策，旨在通過禁牧、草畜平衡與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相結(jié)合，促進(jìn)草原生態(tài)逐步實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。作為新疆伊昭盆地重要的牧業(yè)生產(chǎn)大縣和生態(tài)文明建設(shè)區(qū)，新疆特克斯縣草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果在政策實(shí)施區(qū)域具有一定典型意義。

一、特克斯縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

1.特克斯縣自然地理現(xiàn)狀。特克斯縣位于新疆西部，行政隸屬新疆伊犁哈薩克自治州，地理上處于天山西部南天山北麓西部、特昭盆地東段?？h城距伊寧市119km，距烏魯木齊市815km。東北部與鞏留縣相交，東南部與和靜縣相連，南部與拜城縣相接，西部與昭蘇縣相鄰，西北部與察布查爾錫伯自治縣相依。

縣城坐落在特克斯河北岸，地勢(shì)比較平坦。特克斯縣地貌可分為高山帶、中山帶、低山帶及丘陵帶和河谷盆地洪積平原五個(gè)主要類型。

2.特克斯縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀。特克斯縣全縣總面積8 352km2，縣轄3鎮(zhèn)（特克斯鎮(zhèn)、喬拉克鐵熱克鎮(zhèn)、喀拉達(dá)拉鎮(zhèn)）、5鄉(xiāng)（闊克鐵熱克柯爾克孜族鄉(xiāng)、闊克蘇鄉(xiāng)、喀拉托海鄉(xiāng)、呼吉爾特蒙古鄉(xiāng)、齊勒烏澤克鄉(xiāng)）、1場(chǎng)（馬場(chǎng)），60個(gè)行政村和7個(gè)生產(chǎn)連隊(duì)。轄區(qū)內(nèi)駐有新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)四師78團(tuán)、天西林業(yè)局特克斯林場(chǎng)、托斯曼牧場(chǎng)、薩爾闊布牧場(chǎng)、克孜勒布拉克牧場(chǎng)、喀拉達(dá)拉牧場(chǎng)等7個(gè)行政單位。

2014年末全縣總?cè)丝跒?75 293人，比上年增加765人，其中：非農(nóng)業(yè)人口49 240人，農(nóng)業(yè)人口為126 053人；少數(shù)民族人口139 575人，占總?cè)丝诘?9.62%；全縣人口出生率15.34‰，自然增長(zhǎng)率13.19%。

2014年完成生產(chǎn)總值22.85億元，同比增長(zhǎng)10%。其中，第一產(chǎn)業(yè)10.07億元，比上年增長(zhǎng)4.9%；第二產(chǎn)業(yè)3.47億元，比上年增長(zhǎng)14.8%；其中：工業(yè)增加值2.12億元，比上年增長(zhǎng)16.1%；第三產(chǎn)業(yè)9.31億元，比上年增長(zhǎng)12.3%；人均生產(chǎn)總值13 038元。財(cái)政一般預(yù)算收入1.9億元，同比增長(zhǎng)16.64%；固定資產(chǎn)投資完成24.65億元，比上年增長(zhǎng)16.3%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到8.51億元，比上年增長(zhǎng)10.5%；城鎮(zhèn)居民可支配收入達(dá)到17 801元，比上年增長(zhǎng)11%；農(nóng)牧民人均年收入增加650元，達(dá)到10 116元。

3.特克斯縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀?？h城目前沒有開展例行大氣監(jiān)測(cè)，縣城近五年的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境質(zhì)量報(bào)告表明非采暖季縣城環(huán)境空氣質(zhì)量現(xiàn)狀總體良好，但局部地方受施工揚(yáng)塵影響出現(xiàn)TSP 或PM10超標(biāo)。

特克斯境內(nèi)特克斯河共有2個(gè)省控?cái)嗝妫嚎撇即髽蚝妄埧诖髽颍ㄆ渲旋埧诖髽驗(yàn)?005年設(shè)置，科布大橋斷面為2009年設(shè)置），水質(zhì)目標(biāo)均為Ⅲ類，主要功能為飲用水源保護(hù)區(qū)。根據(jù)歷年水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2個(gè)監(jiān)測(cè)斷面均達(dá)到地表水功能目標(biāo)水質(zhì)要求，各項(xiàng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目均達(dá)到國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，其中大部分達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)優(yōu)。

2005至今特克斯河各監(jiān)測(cè)斷面全年均值皆能達(dá)到地表水功能目標(biāo)水質(zhì)要求，各項(xiàng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目均可達(dá)到國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，其中大部分達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)優(yōu)。

從年際變化上看，水質(zhì)總體表現(xiàn)出穩(wěn)定趨好的狀態(tài)。特克斯縣以山區(qū)為主，降水充沛，水系發(fā)達(dá)；土壤類型主要有冰沼土、高山草甸土、山地灰褐色森林土、黑鈣土、潮土、草甸土、栗鈣土等。豐沛的降水和肥沃的土壤使特克斯縣森林和草原較為繁茂，且有較為豐富的植被資源，天然植物種約有41科、137屬、197種。

根據(jù)土地覆蓋生態(tài)分類體系建立的原則與依據(jù)，按照土地覆蓋生態(tài)分類方案，特克斯縣生態(tài)系統(tǒng)類型可劃分為森林生態(tài)系統(tǒng)、草地生態(tài)系統(tǒng)、灌木生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、城市生態(tài)系統(tǒng)和無(wú)植被區(qū)等7個(gè)生態(tài)系統(tǒng)大類、18個(gè)生態(tài)二級(jí)類。綜合研究表明，特克斯縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定。區(qū)域植被覆蓋指數(shù)高，生物多樣性豐富，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。

4.特克斯縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量存在問題。根據(jù)調(diào)查分析，特克斯縣主要存在以下生態(tài)環(huán)境問題：

其一，水土流失。隨著縣域公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及礦山、水土、水電資源的開發(fā)，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃和必要的治理及自然因素的影響，水土流失日益加重，截止2013年底，全縣水土流失面積1.8km2，每年輸入河流的泥沙量750噸左右。

由于特克斯河上游無(wú)控制性的調(diào)蓄水庫(kù)來消減洪峰，特克斯河兩岸長(zhǎng)期受洪水危害，鄉(xiāng)里的流域范圍未修建任何防洪性工程設(shè)施，目前僅有防洪工程措施為縣城段北岸1 000m防洪堤和南岸700m鉛絲籠壩，堤防工程簡(jiǎn)陋，堤防抗洪能力差，河道防御標(biāo)準(zhǔn)低。2002年到2006年北岸防洪堤建成之前特克斯縣城段特克斯河向北岸侵蝕了近50m，使土地面積減少了約250畝，有50戶約200人居民被迫進(jìn)行了搬遷。

其二，草地退化。目前全縣有40%以上的天然草地嚴(yán)重退化，產(chǎn)草量下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，特克斯縣在二十世紀(jì)80年代春秋草場(chǎng)的產(chǎn)草量為134公斤/畝，夏草場(chǎng)產(chǎn)草量為165～435公斤/畝；90年代春秋草場(chǎng)的產(chǎn)草量為121公斤/畝，夏草場(chǎng)產(chǎn)草量為135～395公斤/畝；2009年春秋草場(chǎng)的產(chǎn)草量降為85公斤/畝，夏草場(chǎng)產(chǎn)草量為125～165公斤/畝，草場(chǎng)蓋度54～78%。

造成草地退化的主要原因是由于牧區(qū)人口大幅度增加帶來畜牧頭數(shù)的過度增長(zhǎng)，草原無(wú)法得到休養(yǎng)生息。據(jù)統(tǒng)計(jì)，特克斯縣牲畜存欄數(shù)由1980年的45.89萬(wàn)頭只增加到2014年的72.94萬(wàn)頭只，牲畜存欄數(shù)在草地面積無(wú)明顯變化的情況下增長(zhǎng)了60%。

其三，濕地功能遭到破壞。隨著特克斯縣人口的急劇增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)用地加速擴(kuò)展，造成了濕地資源的過度開發(fā)和利用，使得特克斯縣濕地面積逐年縮減，濕地功能遭到一定程度的破壞。

長(zhǎng)期以來，特克斯縣種植業(yè)的總產(chǎn)量主要靠擴(kuò)大耕地面積來維持，耕地面積從1949年的0.82×104hm2增加到2011年的3.27×104hm2。農(nóng)業(yè)開墾的主要地區(qū)集中于特克斯河及其支流兩岸，這樣就導(dǎo)致河流兩岸的沼澤濕地不斷減少。同時(shí)，由于平原區(qū)農(nóng)業(yè)用水量的增加，改變了天然濕地水文過程，沼澤濕地中來水量減少，使?jié)竦孛娣e不斷萎縮。沿河農(nóng)業(yè)開發(fā)在濕地快速萎縮的同時(shí)，對(duì)濕地景觀產(chǎn)生巨大的影響，濕地景觀不斷破碎化，生物多樣性逐漸降低。尤其是河谷林的大量破壞，河岸帶植被生態(tài)功能急劇下降，一些重要的物種棲息地遭受破壞。突出表現(xiàn)為濕地景觀片斷化，野生動(dòng)物失去庇護(hù)。

二、特克斯縣草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況

近三年來，特克斯縣以草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制為契機(jī)，加大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)力度，引導(dǎo)現(xiàn)代畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，草原恢復(fù)和牧民增收獲得成效。

2011～2013年中央和自治區(qū)各級(jí)財(cái)政共撥付草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金5 174.25萬(wàn)元。草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施范圍包括水源涵養(yǎng)區(qū)草原禁牧補(bǔ)助面積7.5萬(wàn)畝，退牧還草禁牧區(qū)飼料糧補(bǔ)助20萬(wàn)畝，退牧還草休牧區(qū)外草畜平衡面積525萬(wàn)畝，牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼6 721戶，牧草良種補(bǔ)貼10.12萬(wàn)畝。

草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施后的變化主要有四個(gè)方面：

1.草原生態(tài)恢復(fù)效果明顯。特克斯縣積極響應(yīng)并落實(shí)好國(guó)家草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，2011年全縣562.6萬(wàn)畝草場(chǎng)納入項(xiàng)目區(qū)，涉及6721戶牧民。

根據(jù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策要求，按照禁牧區(qū)全線禁牧、草畜平衡區(qū)限量養(yǎng)殖的方式，按比例逐年壓減牲畜數(shù)量，從2011～2013年全縣減畜31.4萬(wàn)頭只，草場(chǎng)負(fù)荷減輕，植被生產(chǎn)力恢復(fù)，生態(tài)效果明顯。禁牧區(qū)牧草平均高度從2011年的20cm提高到2013年的48cm，畝產(chǎn)草量從364kg提高到576kg，提高58%。

2.牧民實(shí)際收入逐年增加。為補(bǔ)償因牲畜飼養(yǎng)數(shù)量減少產(chǎn)生的損失，政府對(duì)納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目區(qū)的牧民，按照水源涵養(yǎng)禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)每畝分別享受50元和1.5元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，鼓勵(lì)集中舍飼育肥養(yǎng)殖，不斷提高畜牧業(yè)的專業(yè)化、規(guī)劃化、組織化、產(chǎn)業(yè)化水平。實(shí)施禁牧后，牧民逐步轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，每只羊可增收120元左右，收入不減反增。2013年畜牧業(yè)為全縣農(nóng)牧民人均收入的貢獻(xiàn)為3 970元，較上年增加750元。

3.牧民在草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施后生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)型。

牧民禁牧后生計(jì)失去依托，特克斯縣扶持發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)，幫助牧戶、合作社從事牲畜舍飼養(yǎng)殖、集中育肥，州財(cái)政投入資金1 000萬(wàn)元、縣鄉(xiāng)投入資金4 200萬(wàn)元，已建成馬、牛、羊規(guī)范化養(yǎng)殖小區(qū)8個(gè)。

針對(duì)以牧為主、農(nóng)牧結(jié)合、草原面積占比高的發(fā)展實(shí)際，特克斯縣以游牧民定居工程為契機(jī)，落實(shí)游牧民定居點(diǎn)配套設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，促進(jìn)游牧民定居興業(yè)。截至2013年，特克斯縣已定居游牧民4 330戶，占到全縣牧戶總數(shù)的56%。

對(duì)草原生態(tài)嚴(yán)重退化的喀拉峻草原，除禁牧限牧外，還撥出?？钚藿ú輬?chǎng)圍欄，劃出466畝草場(chǎng)，投資300余萬(wàn)元，新建擁有30座氈房的牧家樂經(jīng)營(yíng)基地，把牧民組織起來成立牧家樂旅游合作社，由合作社對(duì)牧民進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分紅。

4.生態(tài)建設(shè)取得成效?！笆濉鼻?年，特克斯縣實(shí)施生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目20個(gè)，完成禁牧區(qū)圍欄建設(shè)112公里，“三北”防護(hù)林工程造林2.9萬(wàn)畝、森林撫育工程3萬(wàn)畝；實(shí)施30類118項(xiàng)民生工程，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民住房、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等得到了極大改善；持續(xù)開展了“生態(tài)環(huán)境集中整治年”活動(dòng)。

三、特克斯縣草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施存在的相關(guān)問題

1.現(xiàn)有草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，牧民直接享受的國(guó)家政策補(bǔ)貼明顯不足?，F(xiàn)行的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。草原生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于中央財(cái)政，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與牧民生活的需求相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。在調(diào)研中，牧民普遍反映現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和具體的發(fā)放辦法不夠細(xì)致合理，特別是沒有照顧到不同區(qū)域的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異。

草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)行階段性禁牧和草畜平衡，使牧民大都選擇適當(dāng)減少牲畜飼養(yǎng)數(shù)量，同時(shí)飼養(yǎng)成本增加，對(duì)牧民近期的經(jīng)濟(jì)收益造成一定的影響。生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中，實(shí)際利益的付出者如果無(wú)法獲得足夠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，合理要求得不到滿足，政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情況運(yùn)行脫節(jié)，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償政策無(wú)法完全發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

同時(shí)，禁牧、草畜平衡補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)環(huán)境目標(biāo)類似的退耕還林政策補(bǔ)貼相比要低得多。國(guó)家退耕還林第一期（2000～2008年）退耕還林每年每畝補(bǔ)貼160元（內(nèi)含20元的生活補(bǔ)助費(fèi)）；第二期（2009～2016年）退耕還林每年每畝補(bǔ)貼90元（內(nèi)含20元的生活補(bǔ)助費(fèi)），但現(xiàn)行草原生態(tài)補(bǔ)償政策牧民全年禁牧僅有5.5元的補(bǔ)貼（水源涵養(yǎng)區(qū)每年每畝50元）。

草原生態(tài)補(bǔ)償政策給予的草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)也很難滿足牧民維持收入或增加收入的需要，牧民大都認(rèn)為百分之百嚴(yán)格保證草畜平衡可能使家庭收入下降。在草原生態(tài)補(bǔ)償政策的草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)下，多數(shù)牧民面臨著減畜壓力，而獎(jiǎng)勵(lì)資金又無(wú)法完全補(bǔ)償其因減畜造成的收入減少，牧民收入自然會(huì)下降。

牧草良種補(bǔ)貼也面臨同樣困境，特克斯縣大多現(xiàn)有牧民耕種的飼草料地土質(zhì)較差且遠(yuǎn)離水源，提高牧草產(chǎn)量必須依靠人工灌溉，僅水費(fèi)每年每畝就要數(shù)十元，加上低溫和旱災(zāi)年份牧草補(bǔ)播及田間管理和收獲時(shí)的農(nóng)機(jī)費(fèi)，牧民很難從中受益甚至難以承受。由于牧草人工種植成本高收益低，特克斯縣及周邊縣市原劃定的人工飼草料地棄種或出租改種經(jīng)濟(jì)作物并不罕見。

與此同時(shí)，與農(nóng)民相比牧民所享受到的國(guó)家政策補(bǔ)貼相對(duì)較少。相對(duì)于各級(jí)政府在農(nóng)區(qū)實(shí)施的水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，牧區(qū)的同類投入偏少，水利道路等基礎(chǔ)設(shè)施失修老化損壞嚴(yán)重；為保證糧食安全，提高農(nóng)民種糧積極性，財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)有多種形式的補(bǔ)貼，而牧民享受到國(guó)家的補(bǔ)助政策較少，部分牧民收入低，生活困難。

2.應(yīng)與草原生態(tài)補(bǔ)償措施配套的社會(huì)保障制度不完善。受草原畜牧業(yè)先天弱質(zhì)特點(diǎn)制約，草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施之前牧民增收致富的途徑單一，放牧并出售牲畜和畜產(chǎn)品是牧民幾乎絕大部分收入來源。近年來，隨著物價(jià)上漲，牧民基本生活必需品和教育醫(yī)療等生活開支越來越高，迫使部分牧民缺乏參與草原生態(tài)保護(hù)的積極性，而是從經(jīng)濟(jì)理性出發(fā)，為了獲得更多收入超載養(yǎng)畜甚至違反政策偷牧，影響草原生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。

與此同時(shí)，牧區(qū)社會(huì)建設(shè)的基本資源、基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人員的投入長(zhǎng)期欠賬；加上牧區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)、交通不便、氣候寒冷，自然條件相對(duì)農(nóng)區(qū)和城鎮(zhèn)差；牧民受牧業(yè)生產(chǎn)條件限制，居住分散，牧民定居點(diǎn)無(wú)法覆蓋全部牧業(yè)生產(chǎn)區(qū)域，客觀上不利于需要集中建設(shè)的學(xué)校、醫(yī)院等教育、醫(yī)療衛(wèi)生等設(shè)施的配套，但更主要的是政府對(duì)有關(guān)社會(huì)保障方面的投入嚴(yán)重不足。

因此，草原生態(tài)補(bǔ)償措施持續(xù)實(shí)施，需要給予牧民醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的更高水平的保障和扶助，使牧民有經(jīng)濟(jì)能力合理權(quán)衡草原保護(hù)和牧業(yè)生產(chǎn)。

四、特克斯縣繼續(xù)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)對(duì)策建議

1.幫助牧民轉(zhuǎn)變觀念。建立并有效實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策，離不開牧民的主體性參與。傳統(tǒng)游牧逐水草而居是特克斯縣牧民習(xí)慣的生產(chǎn)生活方式。不管是草原傳統(tǒng)文化還是牧業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，牧民都不缺乏對(duì)保護(hù)草原重要性和草原退化現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)，但是絕大多數(shù)的牧民在調(diào)研中都表示草地退化是自然原因造成的，不愿把草原退化和超載過牧等生產(chǎn)方式聯(lián)系在一起，這既有不自覺地避免責(zé)任的自我保護(hù)，也有草原資源產(chǎn)權(quán)界定不夠嚴(yán)格明確帶來的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，這阻礙了牧民主動(dòng)積極的參與禁牧和減畜，不利于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)實(shí)施，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。

2.提高草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提供多種形式的補(bǔ)償。必須逐步研究并制定科學(xué)的草原生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算辦法，并階段性的計(jì)算公布實(shí)施以牧民實(shí)際生產(chǎn)成本及收益為基礎(chǔ)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，精細(xì)化管理。延長(zhǎng)禁牧、休牧補(bǔ)貼年限、提高補(bǔ)償金額。鼓勵(lì)減牧或禁牧牧民把資源和精力轉(zhuǎn)向高質(zhì)量飼草料種植，并推動(dòng)實(shí)施對(duì)種草戶給予種草補(bǔ)助（可參照國(guó)家糧食生產(chǎn)良種補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)），因?yàn)閷?shí)際上飼草轉(zhuǎn)化而成的食物可看作是糧食的重要補(bǔ)充。擴(kuò)大草原病蟲草害生物治理規(guī)模，提高草原鼠蟲害每畝防治補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和牧區(qū)草原毒害草防除補(bǔ)助。

除了現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)償，草原生態(tài)補(bǔ)償政策還可以逐步試點(diǎn)并推廣技術(shù)和智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?。從目前草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施效果看，現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)償可以保障牧民的基本生活，但這兩種補(bǔ)償短期還無(wú)法形成長(zhǎng)久有效的自我內(nèi)生機(jī)制，被補(bǔ)償者難以通過補(bǔ)償提高可持續(xù)發(fā)展的能力。采用多種補(bǔ)償方式，可以在促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的同時(shí)，提高牧民的自我發(fā)展能力。

技術(shù)補(bǔ)償方面，除一些先進(jìn)適用的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的推廣，還包括一些對(duì)已定居牧民種植業(yè)的技術(shù)支持，對(duì)牧民增收效果是很明顯的。智力補(bǔ)償方面，通過各種培訓(xùn)，逐步增強(qiáng)牧民使用新的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力，同時(shí)要把重點(diǎn)之一放在年輕勞動(dòng)力二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)技能培訓(xùn)上，提高牧區(qū)富余勞動(dòng)力的就業(yè)能力，促進(jìn)牧區(qū)勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移，推動(dòng)牧業(yè)和牧區(qū)的全面進(jìn)步。

此外，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)和草原保護(hù)效果相結(jié)合，根據(jù)草地生態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合草場(chǎng)條件和質(zhì)量的不同，采用差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還要考慮物價(jià)上漲因素，逐年調(diào)高單位面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

3.草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施與配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合。草原生態(tài)補(bǔ)償政策不是權(quán)宜之計(jì)，這項(xiàng)政策不僅是為了在保護(hù)草原生態(tài)的同時(shí)維持牧民的基本生活，更為重要的是以生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施為契機(jī)，促進(jìn)牧區(qū)乃至全疆農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高牧業(yè)牧區(qū)和牧民自我發(fā)展的能力，加快牧區(qū)生產(chǎn)和社會(huì)的全面進(jìn)步。

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，減畜會(huì)使部分牧民經(jīng)濟(jì)收入發(fā)生實(shí)際的損失。而當(dāng)前以現(xiàn)金和實(shí)物為主要方式的補(bǔ)償，無(wú)法從根本上解決草原退化牧民增收困難的問題。在草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的同時(shí)，集約、高效利用牧區(qū)資源，幫扶牧民提高收入才能收到好的效果。

［參考文獻(xiàn)］

［1］王英平.對(duì)促進(jìn)新疆草原畜牧業(yè)發(fā)展的建議［J］.新疆畜牧業(yè)，2013（02）.

責(zé)任編輯：張新友

中圖分類號(hào)：F307.3.45

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.24

*本文系2013年國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“新疆草原生態(tài)補(bǔ)償及其成效調(diào)查研究”（13CMZ044）階段性成果