龔春霞

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農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛及其解決機(jī)制研究

龔春霞①

在水資源日益緊缺的背景下，農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)糾紛的主要類型。不同主體援引不同原則主張對(duì)水資源的使用權(quán)，形成了慣例原則、公平原則、強(qiáng)力原則、個(gè)體主義原則之間的競(jìng)爭(zhēng)。從表面上看，水權(quán)分配原則不能有效踐行是水權(quán)糾紛發(fā)生的原因。但通過(guò)追問(wèn)原則為何不能被遵守，我們發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛發(fā)生的原因包括：集體喪失了有效分配水資源的權(quán)力和能力；地權(quán)糾紛引發(fā)水權(quán)糾紛；共同體內(nèi)部非均衡的力量對(duì)比關(guān)系；水權(quán)呈現(xiàn)出的公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性之間的張力?；诖耍梢詮耐晟萍w分配水資源的權(quán)力，厘清水權(quán)與地權(quán)關(guān)系，重塑村落共同體，以及在確保水資源公共屬性的前提下，尊重水資源使用權(quán)的私權(quán)屬性等方面探討農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的解決機(jī)制問(wèn)題。

農(nóng)業(yè)水權(quán)；水權(quán)糾紛；地權(quán)糾紛；解決機(jī)制

一、提出問(wèn)題

在中國(guó)農(nóng)村，水權(quán)糾紛是引發(fā)相鄰村落間大規(guī)模沖突的重要原因之一。流動(dòng)的水體并不囿于某一區(qū)域，而是貫穿不同的村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市。一旦水資源流經(jīng)不同的村落，村民就會(huì)主張對(duì)該水域享有使用權(quán)。*有研究指出：以村界觀念為基礎(chǔ)要素對(duì)水資源的共有習(xí)俗構(gòu)成水權(quán)制度的核心內(nèi)容。參見(jiàn)張佩國(guó)，王 揚(yáng)《“山有多高，水有多高”擇塘村水務(wù)工程中的水權(quán)與林權(quán)》，《社會(huì)》2011年第2期。而相鄰的共同體之間亦經(jīng)常就水權(quán)權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)吵甚至械斗，*參見(jiàn)[法]莫里斯·弗里德曼《中國(guó)東南的宗族組織》，劉曉春譯，上海：上海人民出版社，2000年。糾紛由此而生。在理論上，一旦確立了水權(quán)的分配原則，主體按照既有原則使用水資源，則水權(quán)糾紛將不會(huì)出現(xiàn)，至少不會(huì)激化。但在農(nóng)業(yè)水資源的使用問(wèn)題上，不管是歷史上，*參見(jiàn)張俊峰《介休水案與地方社會(huì)——對(duì)泉域社會(huì)的一項(xiàng)類型學(xué)分析》，《史林》2005年第3期。還是在當(dāng)下，*根據(jù)筆者2007年7月在河南F村、2008年4～5月在安徽R村、2011年12月在湖南H村、2012年7月在湖北J村、2013年7～8月在湖南D村、2015年9月在湖北S村的調(diào)查，村落內(nèi)部都發(fā)生了因水資源分配而產(chǎn)生的糾紛。因?yàn)槟媳彼考白魑锏牟町悾禐?zāi)害與糾紛的表現(xiàn)并不一樣。比如在河南農(nóng)村，水權(quán)糾紛更多表現(xiàn)為排澇的糾紛；而在湖北農(nóng)村，水權(quán)糾紛更多表現(xiàn)為灌溉的糾紛。因爭(zhēng)奪水資源使用權(quán)的糾紛比比皆是。每到灌溉時(shí)節(jié)，水資源流經(jīng)之地，徹夜有人把守。即使執(zhí)行早已確立的放水時(shí)間和水量，依然不能避免糾紛的發(fā)生。*參見(jiàn)錢 杭《論湘湖水利集團(tuán)的秩序規(guī)則》，《史林》2007年第6期。

從法律規(guī)定來(lái)看，按照《中華人民共和國(guó)水法》(下稱《水法》)第三條、第七條，以及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)第四條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員享有直接取水灌溉的權(quán)利，不需要獲得取水許可證。此外，在既有的法律體系中，再無(wú)關(guān)于農(nóng)業(yè)用水的具體規(guī)定。*除了《水法》和《條例》的規(guī)定外，《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》中簡(jiǎn)單涉及了農(nóng)戶之間水交易的規(guī)則。該意見(jiàn)第18條規(guī)定：“灌區(qū)的基層組織、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和農(nóng)民用水戶之間的水交易，在征得上一級(jí)管理組織同意后，可簡(jiǎn)化程序?qū)嵤！痹趯W(xué)術(shù)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的研究主要集中在中國(guó)近代農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的解決機(jī)制方面，而缺乏對(duì)當(dāng)代農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的經(jīng)驗(yàn)考察及其糾紛解決機(jī)制的分析。對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的深入研究，可以為水資源的合理利用，緩解我國(guó)將來(lái)可能面臨的水資源短缺困境，以及水資源作為“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略資源”*參見(jiàn)彭 祥，胡和平《水資源配置博弈論》，北京：中國(guó)水利水電出版社，2007年，第1頁(yè)。的重要性做出回應(yīng)。*研究表明，到2030年，我國(guó)的人口將達(dá)到16億，人均水資源量將下降到1 700立方米，接近國(guó)際公認(rèn)的警戒線，參見(jiàn)汪恕誠(chéng)《水權(quán)管理與節(jié)水社會(huì)》，《中國(guó)水利》2001年第5期。

二、農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的類型及解決原則

從類型學(xué)的角度，按不同標(biāo)準(zhǔn)，可以將農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛劃分為不同的種類。從糾紛主體的角度，可以分為農(nóng)民與農(nóng)民之間、村落與村落之間、農(nóng)業(yè)主體與工業(yè)主體之間的糾紛；從引發(fā)糾紛的原因角度，可以分為因歷史積怨引發(fā)的糾紛、因地權(quán)糾紛引發(fā)的糾紛、因水資源稀缺引發(fā)的糾紛；從糾紛具體內(nèi)容的角度，可以分為水資源管理與水資源使用之間的糾紛、農(nóng)業(yè)水資源使用之間的糾紛、工業(yè)用水與農(nóng)業(yè)用水之間的糾紛等。而不論何種類型的農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛，主體“維權(quán)”必須訴諸一定的事實(shí)和理由。在水權(quán)實(shí)踐中，不同主體援引于己有利的水資源分配原則爭(zhēng)取所需的水量，成為水資源使用的常態(tài)。通過(guò)對(duì)不同主體所援引的水資源分配原則的分析，將有助于探究滋生水權(quán)糾紛的原因，為尋求水權(quán)糾紛解決機(jī)制提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

遵循慣例原則是農(nóng)業(yè)水權(quán)分配的首要原則。其以歷史上形成的水權(quán)歸屬及使用方案為依據(jù)，解決村民之間以及村落之間的水資源歸屬與利用問(wèn)題。在水資源分配的實(shí)踐中，慣例獲得了村民的普遍認(rèn)可，并具備了被遵守的歷史基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。*“先遠(yuǎn)后近、先高后低”是湖南D村水資源分配的依據(jù)之一，這一原則在分田到戶之后，一直是當(dāng)?shù)卮迕裰鲝埶畽?quán)的重要原則。研究表明，在中國(guó)近代水權(quán)糾紛的解決過(guò)程中，水利碑刻不僅能預(yù)防糾紛的發(fā)生，還能有效解決糾紛。*田東奎：《水利碑刻與中國(guó)近代水權(quán)糾紛解決》，《寶雞文理學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2006年第3期。而水利碑刻之所以能成為有效預(yù)防和解決糾紛的依據(jù)，就在于其記錄了關(guān)于水權(quán)分配的歷史事實(shí)、水權(quán)權(quán)屬的界定，以及水權(quán)運(yùn)行的章程等，是村民遵守水資源分配慣例的重要依據(jù)。在水資源如何分配的歷史實(shí)踐中，慣例的最終形成也許經(jīng)歷了“殊死搏斗”。有研究表明，“油鍋撈錢、三七分水是一個(gè)以某種巨大代價(jià)建立相對(duì)公平使用公共資源秩序的事件”。*趙世瑜：《分水之爭(zhēng)：公共資源與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力和象征——以明清山西汾水流域的若干案例為中心》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。但慣例一旦形成，就成為了大家共同遵守的“協(xié)議”。即便隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的改變，以及水資源流量的變化，慣例所確立的分配方案會(huì)遭到?jīng)_擊，甚至部分水權(quán)糾紛也是因試圖改變既有的分配慣例而引發(fā)的，但因慣例而確立的水權(quán)分配的既成事實(shí)并不會(huì)被輕易更改。

公平原則是農(nóng)業(yè)水權(quán)分配的第二個(gè)原則。其指共同體內(nèi)的所有農(nóng)戶基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，可以平等分享該區(qū)域內(nèi)的灌溉用水。這一原則強(qiáng)調(diào)耕種者基于耕種面積和作物類型獲得相應(yīng)的水資源，保證基本的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。一旦派水“不均”，就容易引發(fā)水資源糾紛。特別是當(dāng)水資源匱乏時(shí)，因水資源分配而引發(fā)的爭(zhēng)斗甚至?xí)l(fā)集體性仇恨。*行 龍：《明清以來(lái)山西水資源匱乏及水案初步研究》，《科學(xué)技術(shù)與辯證法》2000年第6期。比如，分散的農(nóng)地不可能都接近水源，此時(shí)，距離水源較遠(yuǎn)的農(nóng)戶甚至可以優(yōu)先獲取水資源。比如，灌溉時(shí)采取先下后上規(guī)則，讓處于水資源下游者首先獲取他應(yīng)得的那一份。*蕭正洪：《歷史時(shí)期關(guān)中地區(qū)農(nóng)田灌溉中的水權(quán)問(wèn)題》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》1999年第1期。實(shí)際上，筆者2013年在湖南C村調(diào)研時(shí)，村民就給筆者解釋了“先高后低”“先遠(yuǎn)后近”的水資源分配規(guī)則。該規(guī)則保證離水資源較遠(yuǎn)的農(nóng)戶享有實(shí)質(zhì)意義上獲得水資源的權(quán)利。但在水資源稀缺的情況下，占有地理優(yōu)勢(shì)的村民會(huì)破壞這一規(guī)則，從而引發(fā)糾紛。規(guī)則的確立和實(shí)施，確保了水源條件較差的耕地依然能獲得灌溉用水。同時(shí)，水資源的使用不僅表現(xiàn)為共同受益，還體現(xiàn)為共同受損。在水資源匱乏時(shí)，共同體內(nèi)的所有耕地同時(shí)承當(dāng)相應(yīng)的損失。公平原則是最樸素的價(jià)值觀和訴求，在同質(zhì)性社會(huì)背景下，能有效貫徹實(shí)施。但在當(dāng)下階層分化、個(gè)體權(quán)利意識(shí)顯現(xiàn)的時(shí)代背景下，公平原則正遭受到諸多挑戰(zhàn)。

強(qiáng)力原則是農(nóng)業(yè)水權(quán)分配的第三個(gè)原則。其指權(quán)利主體以社會(huì)資源為基礎(chǔ)，獲得比其他權(quán)利主體更多的水量，確保灌溉及時(shí)有效進(jìn)行。在灌溉時(shí)節(jié)，水資源總量是固定的，一旦某些個(gè)體利用可以支配的資源，比如耕地所處的地理位置以及家族勢(shì)力的大小，破壞公平原則，獲得超出份額的水資源，那么共同體內(nèi)的其他用水主體的水權(quán)將難以有效實(shí)現(xiàn)，甚至完全被剝奪。*2008年4～5月在安徽R村的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)了村落內(nèi)部水資源使用的暴力秩序。用丁姓村民的話說(shuō)是“誰(shuí)的拳頭硬，誰(shuí)用水”。異質(zhì)化的社會(huì)發(fā)展，以及不同主體在共同體內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的差異，滋生了主體的不同行為邏輯。在缺乏權(quán)威性力量統(tǒng)一共同體內(nèi)部的行為邏輯時(shí)，共同體內(nèi)部處于強(qiáng)勢(shì)地位的人將基于私利改變整體的行為格局。*參見(jiàn)趙世瑜《分水之爭(zhēng)：公共資源與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力和象征——以明清山西汾水流域的若干案例為中心》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。一旦這種行為持續(xù)發(fā)生，將進(jìn)一步瓦解已有的灌溉體系，導(dǎo)致“雙輸”結(jié)局。*錢杭對(duì)湘湖水利共同體的社會(huì)史考察發(fā)現(xiàn)，共享沿湖水資源的居民，一般都會(huì)在自己利益受損的情況下做出令整體利益受損的選擇。錢 杭：《“均包湖米”——湘湖水利共同體的制度基礎(chǔ)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2004年第6期。

個(gè)體主義原則是農(nóng)業(yè)水權(quán)分配的第四個(gè)原則。其是指共同體內(nèi)部，不同主體按照各自的方式，解決灌溉用水問(wèn)題。當(dāng)公平原則難以有效實(shí)施，水資源被部分主體“霸占”之時(shí)，共同體內(nèi)的其他主體只能各自為政，依靠自身力量解決灌溉用水。不管是打機(jī)井，*在河南F村，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為了灌溉，不惜花費(fèi)2000元打小機(jī)井，并配備各種輔助設(shè)備。由于靠打井灌溉的人越來(lái)越多，井報(bào)廢的時(shí)間越來(lái)越短，井也越打越深。而實(shí)際上，30米深的井也已經(jīng)很難抽出水來(lái)。援引地下用水，還是購(gòu)買動(dòng)力機(jī)和水管，從其他地方引水灌溉，都是因?yàn)橹黧w之間不能有效合作。在水資源總量固定，且必須依附于一定載體才得以使用的情況下，總會(huì)有灌溉用水的需求難以被滿足的情況。此時(shí)，地下水的抽取成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。北方的某些村落，大量機(jī)井的修筑，已經(jīng)造成地下水位的嚴(yán)重下降，這種行為不僅難以解決大旱問(wèn)題，*以井堰等小微型水利為基礎(chǔ)的水利建設(shè)，因?yàn)椴荒軓拇蠼蠛又姓{(diào)用水資源，也就不能抗大旱，而只能再小旱中應(yīng)急。賀雪峰，羅興佐等：《中國(guó)農(nóng)田水利調(diào)查——以湖北省沙洋縣為例》，山東：山東人民出版社，2012年，第10頁(yè)。也是對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。在合作難以形成、共同體內(nèi)部權(quán)威性力量沒(méi)有形成之際，個(gè)體主義行為邏輯呈現(xiàn)蔓延之勢(shì)，對(duì)水資源有效供給造成極大的沖擊。

綜上，強(qiáng)力原則沖破了遵循慣例和公平原則的行為邏輯，使得水資源的分配失衡。個(gè)體主義原則的出現(xiàn)則是個(gè)體為了緩解自身利益受損而不得已為之的策略結(jié)果。強(qiáng)力原則和個(gè)體主義原則的蔓延，逐漸形成了水資源供給的私有化邏輯。而這將從根本上瓦解農(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)，并消解農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的分配和管理權(quán)限。在水資源分配的諸原則中，公平原則是最樸素的權(quán)利表達(dá)方式，特別是對(duì)于弱勢(shì)群體而言。而強(qiáng)力原則則與村莊內(nèi)部的分層有直接關(guān)系。對(duì)于農(nóng)戶個(gè)體而言，當(dāng)不能通過(guò)合作或依靠集體的協(xié)調(diào)管理解決水資源供應(yīng)問(wèn)題時(shí)，必然依靠自身的力量，通過(guò)任何可能的途徑獲得“及時(shí)雨”。為什么農(nóng)業(yè)水權(quán)的分配過(guò)程中，有利于大多數(shù)人的水權(quán)分配原則——公平原則不能獲得有效的踐行，而不斷被強(qiáng)力原則和個(gè)體主義原則侵蝕，進(jìn)一步引發(fā)用水糾紛和用水危機(jī)？這其中，需要追問(wèn)的是，究竟是什么原因?qū)е铝松鲜鲈瓌t的實(shí)施遭遇困境？

三、農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的原因分析

對(duì)糾紛原因的分析，是厘清糾紛產(chǎn)生根源、探究解決舉措的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛呈現(xiàn)的是當(dāng)事人之間的糾紛，具有強(qiáng)烈的個(gè)人色彩。但作為一種糾紛形態(tài)，農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛是一種“社會(huì)事實(shí)”。需要通過(guò)其他“社會(huì)事實(shí)”來(lái)理解農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛發(fā)生的原因。而相應(yīng)的探討必須超越個(gè)體，關(guān)注糾紛產(chǎn)生的社會(huì)因素。雖然中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡，呈現(xiàn)南方水多北方水少的水量供給局面，但不管是水資源充沛的地區(qū)，抑或水資源匱乏的地區(qū)，水權(quán)糾紛均有發(fā)生，并呈現(xiàn)一定的共性。

首先，集體喪失有效分配水資源的權(quán)力和能力，客觀上增加了糾紛發(fā)生的概率。歷史上水事糾紛的解決，主要依靠民間力量協(xié)調(diào)。*參見(jiàn)錢 杭《“均包湖米”——湘湖水利共同體的制度基礎(chǔ)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2004年第6期。民間力量對(duì)水事糾紛的協(xié)調(diào)，遵循已有的原則，對(duì)于破壞原則的主體，實(shí)施相應(yīng)的懲罰。而共同體內(nèi)部水資源分配原則的確立與國(guó)家政策、意識(shí)形態(tài)、歷史記憶及習(xí)慣性做法等因子有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。*錢 杭：《共同體理論視野下的湘湖水利集團(tuán)——兼論“庫(kù)域型”水利社會(huì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第2期。此時(shí)，因水資源的使用發(fā)生的糾紛，并不被限定為是私人之間的糾紛。水資源的公共屬性，使得私人之間的糾紛依然具有公共性。藉由此，集體可以借助公共性的原則，解決水事糾紛。*集體退出水事糾紛的解決是以集體退出整個(gè)灌溉行為為前提的。轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村集體行動(dòng)能力的衰落，導(dǎo)致了灌溉集體行動(dòng)模式及制度的變遷，由集體合作使用大水利的行為轉(zhuǎn)向農(nóng)戶自組織小水利的個(gè)體灌溉行為。參見(jiàn)王亞華《中國(guó)灌溉管理面臨的困境及出路》，《綠葉》2009年第12期。

頻繁的社會(huì)流動(dòng)與多元價(jià)值觀念的沖擊，加深了社會(huì)發(fā)展的異質(zhì)性。在共同體缺乏內(nèi)在約束力和個(gè)體主義觀念的雙重沖擊下，集體難以有效緩解糾紛，并逐漸放棄了對(duì)村民之間水權(quán)糾紛的協(xié)調(diào)。同時(shí)，以村落為單位的基層組織也缺乏相應(yīng)的物質(zhì)資源、人力資源和社會(huì)資源治理包括水資源分配及其糾紛在內(nèi)的村落公共事物。集體退出水權(quán)糾紛處理的同時(shí)，也退出了水權(quán)分配、公共性的水利設(shè)施以及水利工程的維護(hù)領(lǐng)域。這導(dǎo)致水利設(shè)施的蓄水能力進(jìn)一步下降，水渠等水資源運(yùn)輸系統(tǒng)失去了應(yīng)有的作用。大小水利工程之間的銜接亦進(jìn)一步被破壞，造成了更為嚴(yán)重的旱情災(zāi)害和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

其次，土地作為水資源的重要載體，地權(quán)糾紛成為了引發(fā)水權(quán)糾紛的重要因子。世界上大多數(shù)國(guó)家的水權(quán)制度都有一個(gè)水權(quán)逐漸獨(dú)立于地權(quán)的發(fā)展過(guò)程。中國(guó)水權(quán)制度的實(shí)踐，也經(jīng)歷了類似的變遷?！八S地走”*研究表明，村民會(huì)基于某條河流流經(jīng)村界，而宣稱對(duì)該水資源的支配權(quán)?！耙源褰缬^念為基礎(chǔ)要素對(duì)水資源的共有習(xí)俗構(gòu)成水權(quán)制度的核心內(nèi)容?！眳⒁?jiàn)張佩國(guó)，王 揚(yáng)《“山有多高，水有多高”擇塘村水務(wù)工程中的水權(quán)與林權(quán)》，《社會(huì)》2011年第2期。早在明清時(shí)期，水的使用與水地的有無(wú)、多少直接掛鉤，直接導(dǎo)致水資源的產(chǎn)權(quán)與土地捆綁在一起。參見(jiàn)趙世瑜《分水之爭(zhēng)：公共資源與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力和象征——以明清山西汾水流域的若干案例為中心》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。發(fā)展成為水地分離?！端ā访鞔_規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有，除農(nóng)民集體及家用之外，其他任何人獲取水資源必須獲得取水許可證。制度層面的規(guī)定表明，水資源的使用權(quán)與土地權(quán)屬?zèng)]有關(guān)聯(lián)，即享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體并不必然獲得以該土地為載體的水資源使用權(quán)。但在實(shí)踐層面，對(duì)土地享有使用權(quán)的主體當(dāng)然地認(rèn)為，其享有排他性使用水資源的權(quán)利。*地水不分的早期歷史塑造了農(nóng)民支配水資源的主觀心態(tài)和行為邏輯，一旦水資源稀缺，不同農(nóng)民站在不同立場(chǎng)，就會(huì)援引有利于己的說(shuō)法和原則主張權(quán)利。共同體成員秉持，對(duì)某塊土地享有使用權(quán)必然延伸出對(duì)該土地儲(chǔ)存的水資源也享有使用權(quán)。由此，土地作為水資源的重要載體所形塑的農(nóng)業(yè)水權(quán)的依附性引發(fā)此類爭(zhēng)議。這種情況下，成員對(duì)水資源權(quán)屬的爭(zhēng)議來(lái)自于對(duì)土地權(quán)屬的紛爭(zhēng)。而居于水源之外的個(gè)體，基于共同體身份而要求獲得水資源。水是否隨地走，成為引發(fā)水權(quán)糾紛的又一誘因。

在水資源豐富的江漢平原，水權(quán)與地權(quán)的耦合表現(xiàn)尤為明顯。除大中型水利設(shè)施蓄水之外，該地區(qū)的灌溉還依賴面積大小不一的堰塘。對(duì)堰塘使用權(quán)的歸屬爭(zhēng)議，引發(fā)了不同主體要求共享堰塘水資源的訴求。*在湖北J村的調(diào)研顯示，村民將大堰塘私分為幾個(gè)小堰塘，形成了“九宮格”式的堰塘灌溉模式?！鞍哉肌蹦骋恍⊙咛恋拇迕癃?dú)享該堰塘的水資源。而在土地制度發(fā)展過(guò)程中，在同一塊土地幾經(jīng)易主的情況下，*關(guān)于土地權(quán)屬的爭(zhēng)論中，祖業(yè)權(quán)也成為爭(zhēng)奪土地權(quán)屬的依據(jù)。更遑論新時(shí)期不同土地政策下，同一塊土地的不同承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體競(jìng)相爭(zhēng)奪土地權(quán)屬。為了緩解農(nóng)業(yè)用水的危機(jī)，部分土地被挖掘成堰塘，以解決灌溉問(wèn)題。一旦被挖掘成堰塘的土地的權(quán)屬有爭(zhēng)議，必然引發(fā)關(guān)于堰塘的水資源使用權(quán)的紛爭(zhēng)。

再次，共同體內(nèi)部非均衡的力量對(duì)比關(guān)系，是水權(quán)糾紛發(fā)生的間接原因。糾紛的發(fā)生來(lái)源于糾紛雙方之間的沖突。沖突從產(chǎn)生到爆發(fā)，經(jīng)過(guò)了一定的時(shí)間和空間的醞釀。在流動(dòng)性較低的農(nóng)業(yè)地區(qū)，共同體成員之間的關(guān)系有較長(zhǎng)的歷史淵源和諸多制約因素。對(duì)他人的不滿，既可以表現(xiàn)在水權(quán)糾紛領(lǐng)域，同樣可以表現(xiàn)在地權(quán)糾紛領(lǐng)域，甚至是人身侵害領(lǐng)域。除去對(duì)水資源的實(shí)際使用發(fā)生紛爭(zhēng)外，水權(quán)糾紛亦成為了共同體成員之間關(guān)系的一個(gè)面向。當(dāng)共同體存在內(nèi)部約束機(jī)制時(shí)，即使對(duì)水資源的使用分配有不同的意見(jiàn)，也不一定以糾紛的形式表現(xiàn)出來(lái)，而會(huì)進(jìn)行協(xié)商解決；一旦共同體內(nèi)部缺乏有效的約束機(jī)制，即使水資源充足，由于村民之間的其他固有矛盾，依然會(huì)使水資源的分配使用復(fù)雜化，并引發(fā)紛爭(zhēng)。共同體內(nèi)部復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成為關(guān)涉水權(quán)糾紛是否發(fā)生的導(dǎo)火索。水權(quán)糾紛既然是共同體內(nèi)部力量對(duì)比關(guān)系的表現(xiàn)，那么，水權(quán)糾紛的解決就不能僅僅依靠產(chǎn)權(quán)的制度界定。產(chǎn)權(quán)需要在共同體的場(chǎng)域內(nèi)實(shí)踐，無(wú)論怎樣精確的權(quán)屬規(guī)定，必須要有具體的實(shí)踐土壤。*RuthMeinzen-Dick,“Property rights and sustainable irrigation:A developing country perspective”,Agricultural Water Mangagement, vol.145(November 2014),pp.23～31.共同體內(nèi)的復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)甚至?xí)猱a(chǎn)權(quán)的邏輯。因此，對(duì)水權(quán)糾紛的理解必須放置在共同體的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行。強(qiáng)大的家族力量容易與其他主體發(fā)生水權(quán)糾紛；糾紛主體曾經(jīng)的矛盾和沖突，也會(huì)促使水權(quán)糾紛發(fā)生和激化。

此外，水權(quán)具有公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性。*參見(jiàn)史尚寬《物權(quán)法論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年等。因?yàn)?，水資源作為人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)資源，享有非競(jìng)爭(zhēng)性和非獨(dú)占性使用的特質(zhì)。特別是在生態(tài)環(huán)境成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素的背景下，水資源的公共屬性更加明顯。同時(shí)，水權(quán)的使用又呈現(xiàn)濃厚的私權(quán)性質(zhì)。水資源對(duì)于權(quán)利人而言是一種可以自由支配的財(cái)產(chǎn)，可以自由處分，獲取使用和收益。此時(shí)，水資源的公共屬性與水載體的私權(quán)性質(zhì)會(huì)出現(xiàn)沖突。這種沖突甚至?xí)?dǎo)致即使在豐水時(shí)期，依然有農(nóng)戶難以獲得水資源進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而在枯水時(shí)期以及水資源匱乏的地區(qū)，這種沖突更加明顯。沖突的核心是灌溉用水如何分配的問(wèn)題。*研究表明，對(duì)于中國(guó)水權(quán)問(wèn)題的研究，必須擺脫西方產(chǎn)權(quán)理論的束縛，在整體生存?zhèn)惱淼慕忉尶蚣苤羞M(jìn)行。參見(jiàn)張佩國(guó)，王 揚(yáng)《“山有多高，水有多高”擇塘村水務(wù)工程中的水權(quán)與林權(quán)》，《社會(huì)》2011年第2期。

最后，農(nóng)業(yè)水權(quán)客體的固有屬性，也是引發(fā)農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的重要原因。水權(quán)客體是流動(dòng)的水體，這增加了農(nóng)業(yè)水權(quán)權(quán)屬關(guān)系界定的困難程度。同時(shí)，水權(quán)客體的流量具有不確定性，使得享有農(nóng)業(yè)水權(quán)的主體不一定能獲得水資源。雨水適量、水利工程蓄水能力強(qiáng)、水資源管理得當(dāng)?shù)那闆r下，則水資源比較充沛，可滿足不同農(nóng)業(yè)水權(quán)主體的用水需求。一旦發(fā)生天氣干旱、水利設(shè)施蓄水能力下降、水資源管理不當(dāng)?shù)惹闆r，則實(shí)際的水資源保有量難以滿足所有農(nóng)業(yè)用水需求，此時(shí)則呈現(xiàn)享有農(nóng)業(yè)水權(quán)，但不能獲取水資源的狀況。*有研究指出，盡管從邏輯上說(shuō)，人們可以得到水權(quán)但卻不能保障能夠得到實(shí)際的河水，因此主張水權(quán)是一種擬制權(quán)利。陳 虹：《世界水權(quán)制度與水交易市場(chǎng)》，《社會(huì)科學(xué)論壇》2012年第1期。

四、解決農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的機(jī)制研究

通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛表現(xiàn)及其原因的考察，我們發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在很大程度上影響了糾紛的產(chǎn)生、發(fā)展和激化。正是因?yàn)榧w喪失了有效協(xié)調(diào)、管理水資源分配的能力，才直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水資源分配難以有效踐行公平原則。當(dāng)遵循慣例被認(rèn)為是過(guò)時(shí)的做法時(shí)，公平原則的缺失，使得強(qiáng)力原則和個(gè)體主義原則盛行其道。加之水權(quán)客體具有的依附性，使得地權(quán)糾紛成為引發(fā)水權(quán)糾紛的重要因子。在這個(gè)意義上，農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的解決必須從以下方面著手解決。

首先，完善集體分配水資源的權(quán)力和集體解決農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的能力。共同體內(nèi)部不同主體之間爭(zhēng)奪水資源構(gòu)成了當(dāng)今社會(huì)背景下農(nóng)業(yè)水權(quán)紛爭(zhēng)的主要部分。當(dāng)產(chǎn)權(quán)的界定和權(quán)屬關(guān)系并不構(gòu)成糾紛解決的主要因子時(shí)，其所呈現(xiàn)的本質(zhì)問(wèn)題在于不同個(gè)體之間難以有效合作，并共享水資源的使用權(quán)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)沖擊及個(gè)人權(quán)利意識(shí)持續(xù)高漲的社會(huì)情境下，如何合理有效分配農(nóng)業(yè)水資源成為了關(guān)鍵問(wèn)題。此時(shí)，如何發(fā)揮農(nóng)民集體的組織作用顯得尤為迫切。在水資源的公有資源屬性，以及水資源為國(guó)家所有的法律規(guī)定之下，農(nóng)民集體享有對(duì)水資源的支配權(quán)。此時(shí)，個(gè)體對(duì)水資源的使用必須依賴集體的統(tǒng)一分配。因此，水資源的使用實(shí)踐中，必須要落實(shí)農(nóng)民集體對(duì)共同體場(chǎng)域內(nèi)水資源的支配權(quán)和管理權(quán)。這不僅表現(xiàn)在制度層面明確規(guī)定集體對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的支配權(quán)和管理權(quán)，同時(shí)還需要從實(shí)質(zhì)意義上賦予農(nóng)民集體對(duì)共同體事務(wù)有效管理的資源。這種資源既可以是象征性資源，比如對(duì)農(nóng)民集體地位的認(rèn)可；也可以是一定的權(quán)力資源和物質(zhì)資源。比如，共同體成員都必須繳納一定的水費(fèi)，不管其是否能獲得與其需求相符的水量，而不論其是否有其他途徑“免費(fèi)”獲得水資源。簡(jiǎn)單地說(shuō)，農(nóng)業(yè)水資源的分配是一個(gè)集體行動(dòng)，個(gè)別成員的損益不應(yīng)該影響整體行為邏輯。如此行為的核心目的，在于保障持續(xù)有效的集體行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民之間的合作用水。即使發(fā)生水事糾紛，集體也能依賴其權(quán)威性，在共同體的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中有效處理糾紛，實(shí)現(xiàn)水資源的合理分配。

其次，有效解決水權(quán)糾紛還必須厘清水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，并在實(shí)踐中遵循兩者不同的運(yùn)作機(jī)制。從歷史上看，水資源產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從與土地等載體捆綁在一起，隨土地產(chǎn)權(quán)的變化而變化，到獨(dú)立于地權(quán)之外，成為一項(xiàng)單獨(dú)權(quán)利的發(fā)展過(guò)程。雖則在法律意義上，水權(quán)獨(dú)立于地權(quán)，但由于水資源的依附性，特別是在平原地區(qū)，當(dāng)土地成為儲(chǔ)藏水資源的主要載體時(shí)，實(shí)踐運(yùn)作中的水權(quán)與地權(quán)總是耦合在一起，甚至地權(quán)的運(yùn)作邏輯主導(dǎo)了水權(quán)的分配，因此，當(dāng)?shù)貦?quán)主體享有對(duì)土地的支配權(quán)時(shí)，當(dāng)然認(rèn)為其可以行使排他性的水資源使用權(quán)，這實(shí)際上是一種地權(quán)的運(yùn)作邏輯。而實(shí)際上，在水資源國(guó)家所有的前提下，農(nóng)民集體可以分配農(nóng)業(yè)水資源，不僅包括可以支配的土地所承載的水資源，同樣還包括共同體范圍內(nèi)，儲(chǔ)存于任何池塘中的水資源。此時(shí)，水資源的分配邏輯高于地權(quán)的運(yùn)作邏輯。當(dāng)然，統(tǒng)一分配應(yīng)基于公平原則，保障地權(quán)主體的應(yīng)有權(quán)利，同時(shí)兼顧其他相關(guān)主體的水資源使用權(quán)。然而，對(duì)水資源的統(tǒng)一分配權(quán)超越地權(quán)的運(yùn)作機(jī)制，在共同體范圍內(nèi)將遭遇一定的阻力。這種阻力主要來(lái)自于共同體成員使用水資源的觀念，及其對(duì)行為邏輯與具體行為的塑造。在地權(quán)體系中，對(duì)個(gè)體權(quán)利的強(qiáng)調(diào)成為改革開(kāi)放以來(lái)土地制度的主流聲音。相較于此，鮮有關(guān)于水資源權(quán)利，特別是農(nóng)業(yè)水資源分配的制度推廣和政策號(hào)召。水資源的分配和使用似乎被土地制度所吸納，對(duì)土地享有權(quán)利成為獲取相應(yīng)水資源的前提。這種情況在擁有大量堰塘的平原地區(qū)最為明顯。所以，嚴(yán)格執(zhí)行水權(quán)的規(guī)范效果和強(qiáng)化集體對(duì)水資源的統(tǒng)一分配權(quán)，逐漸改變共同體成員對(duì)水資源分配的想象應(yīng)該成為關(guān)于農(nóng)業(yè)水資源分配的重點(diǎn)。

再次，村落共同體*騰尼斯對(duì)“共同體”的分析，強(qiáng)調(diào)以自然形成作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)[德]騰尼斯《共同體與社會(huì)：純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》，林榮遠(yuǎn)譯，北京：北京大學(xué)出版社，2010年。在這個(gè)意義上，中國(guó)歷史上自然形成的村落構(gòu)成一個(gè)共同體單位。雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村落的行政劃分有人為主觀因素，但依然是以“自然村落”為基礎(chǔ)進(jìn)行微調(diào)。的不同主體是否能在有序合作的基礎(chǔ)上充分利用水資源，是有效解決農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛的重要指標(biāo)。不同主體之間的復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，成為了影響他們之間如何交往的重要推力，也影響了雙方或多方之間在水資源利用過(guò)程中的關(guān)系。如果雙方之間關(guān)系密切，那么水資源使用過(guò)程中，雙方會(huì)互相謙讓，避免糾紛發(fā)生。*有研究表明，黔中鄉(xiāng)村鮑屯小型“水利社會(huì)”沒(méi)有發(fā)現(xiàn)水利糾紛的存在，村民和族人和睦相處是一個(gè)很重要的原因。參見(jiàn)石 峰《無(wú)糾紛之“水利社會(huì)”——黔中鮑屯的案例》，《思想戰(zhàn)線》2013年第1期。即使雙方之間確實(shí)存在水資源使用“不公平”的現(xiàn)象，由于顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)的交往以及對(duì)未來(lái)村莊生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，這種“不公平”感也會(huì)因考慮到雙方之間的歷史淵源與未來(lái)預(yù)期而被消解。而一旦水資源使用的雙方或多方主體，存在歷史積怨或潛在的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，那么，確定水資源分配原則之下的水資源使用，依然會(huì)產(chǎn)生激烈的紛爭(zhēng)。甚至?xí)霈F(xiàn)，即使水資源分配公正合理，但由于歷史積怨的存在，一方也會(huì)以水資源分配不合理而挑起事端，發(fā)泄不滿。此時(shí)，共同體的認(rèn)同意識(shí)對(duì)于糾紛的發(fā)生或消解具有直接的作用。在現(xiàn)代化、城市化背景下，村落共同體雖然具有地理意義上的涵義，但在社會(huì)規(guī)范和價(jià)值認(rèn)同上，共同體內(nèi)部強(qiáng)烈的認(rèn)同意識(shí)正在逐漸消散，而非均衡的力量對(duì)比關(guān)系，也進(jìn)一步瓦解了共同的利益和立場(chǎng)。正因此，水權(quán)糾紛的解決還需要培育村落共同體，使共同體成員之間保有相互關(guān)聯(lián)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而踐行村落內(nèi)部有效的約束機(jī)制，避免因積怨引發(fā)水權(quán)糾紛。當(dāng)然，在社會(huì)流動(dòng)日益加劇、城市化不斷推進(jìn)的背景下，緊密聯(lián)系的村落共同體的重塑并不簡(jiǎn)單，不僅需要建立村落內(nèi)部的集體權(quán)威，以及村民對(duì)村落的家園意識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，配合村落共同體對(duì)村民情感上的吸引力，還需要國(guó)家層面的政策支持和對(duì)村落既有規(guī)范的“默認(rèn)”。

最后，水資源的公共屬性與使用權(quán)的私有化之間的矛盾，引發(fā)了大量農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛。特別是在干旱時(shí)節(jié)，因水而生的糾紛尤其多。水資源的公共屬性要求水資源的分配以當(dāng)年的水資源保有量為基礎(chǔ)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分配。而享有水資源使用權(quán)的個(gè)體基于使用權(quán)的私有化態(tài)勢(shì)，要求獲得固定的水資源。解決這一對(duì)矛盾以緩解農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛，必須從如下三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃。其一，用水主體要遵守水資源國(guó)家所有的法律規(guī)定。作為一種公共資源，水資源應(yīng)以公共利益(表現(xiàn)在村落共同體內(nèi)部，是村落公共利益)作為分配的底線考量因子。這就要求不管是水資源充沛還是水資源匱乏時(shí)，村落農(nóng)田都享有均等的灌溉權(quán)利，但具體的灌溉水量因水資源保有量的多寡而不確定。在完善集體能力和權(quán)力，并重塑村落共同體的同時(shí)，踐行水資源分配的公平原則。其二，享有水資源使用權(quán)的村民，應(yīng)履行相關(guān)的義務(wù)，確保水資源使用權(quán)的正常維系。*蕭正洪：《歷史時(shí)期關(guān)中地區(qū)農(nóng)田灌溉中的水權(quán)問(wèn)題》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》1999年第1期。由于水資源的公共資源屬性，個(gè)體的消極不作為會(huì)破壞村落水資源的正常分配。水利設(shè)施的維護(hù)，以及溝渠的通暢和日常管護(hù)工作，都直接影響了水資源的保有量。在義務(wù)分配中，日常維護(hù)的義務(wù)應(yīng)與水資源灌溉的比例呈正相關(guān)關(guān)系。其三，作為水資源所有權(quán)主體的國(guó)家基于環(huán)境保護(hù)義務(wù)，應(yīng)采取積極措施預(yù)防和解決水資源危機(jī)。這既是對(duì)水資源公共資源屬性的維護(hù)，也是充分尊重水資源使用權(quán)私權(quán)屬性的必然要求。國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)不僅體現(xiàn)在對(duì)大型水利工程設(shè)施的投入和管理上，同時(shí)也體現(xiàn)在對(duì)相關(guān)利益主體破壞環(huán)境與污染水資源行為的規(guī)制上?！耙蛩Y源枯竭導(dǎo)致無(wú)水可取或因水質(zhì)惡化導(dǎo)致無(wú)法取水時(shí)，權(quán)利人也應(yīng)該向國(guó)家提出利益訴求?！?趙紅梅：《水權(quán)屬性與水權(quán)塑造之法理辨析》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2004年第3期。具體在村落層面，集體組織應(yīng)該以法人的資格積極履行保護(hù)水資源的職責(zé)。

(責(zé)任編輯 甘霆浩)

Study of the Disputes over Agricultural Water Rights and Their Settlement Mechanism

GONG Chunxia

In the context of increasingly scarce water resources, the disputes over agricultural water rights constitute a main category of social disputes in the rural areas. Different subjects quote different principles and advocate the right to use water resources, thus forming the competition among the principles of common practice, fairness, power, and individualism. On the surface, the disputes over water rights result from the ineffective implementation of the principle of distributing water r stlcar ights. However, by questioning why the principles are not observed, we find out that the reasons for the disputes over agricultural water rights include the collective loss of the power and capacity to distribute water resources efficiently, the disputes over land ownership, uneven balance-of-power relationship within the community, and the tension resulting from the dual attributes of water rights as both public and private rights. Therefore, we can discuss the mechanism of settling the disputes over agricultural water rights from the following aspects: improving the collective power of distributing water resources, figuring out the relationship between water rights and land rights, reshaping the village community, and respecting the access to water resources as private rights under the premise of ensuring its attribute as public rights.

agricultural water rights,disputes over water rights,disputes over land rights,settlement mechanism

教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的法律實(shí)踐及改革研究”階段性成果(13YJC820023)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“水權(quán)制度研究”階段性成果(16BFX176)

龔春霞，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師、博士；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)博士后流動(dòng)站駐站研究人員(湖北 武漢，430073 )。

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