諸敏秋，宋以勝，王芙蓉，尹向軍，趙　偉

(1. 南京市城市規(guī)劃編制研究中心，江蘇 南京 210029； 2. 解放軍理工大學國防工程學院，江蘇 南京 210007)

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面向新型城鎮(zhèn)規(guī)劃與精細化管理的地名地址數(shù)據(jù)建設(shè)思考
——以南京市為例

諸敏秋1，宋以勝2，王芙蓉1，尹向軍1，趙偉1

(1. 南京市城市規(guī)劃編制研究中心，江蘇 南京 210029； 2. 解放軍理工大學國防工程學院，江蘇 南京 210007)

Reflections on Placename and Address Data Construction for Planning and Finer Management of New Town——Taking Nanjing as an Example

ZHU Minqiu，SONG Yisheng，WANG Furong，YIN Xiangjun，ZHAO Wei

摘要：數(shù)據(jù)規(guī)范、信息豐富、現(xiàn)勢性良好的地名地址數(shù)據(jù)是新型城鎮(zhèn)規(guī)劃與精細化管理的數(shù)據(jù)支撐與保障，目前國內(nèi)各大、中城市也正在積極開展此項工作。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合南京實際，探索了地名地址數(shù)據(jù)規(guī)范的建立，并積累了一定的實踐經(jīng)驗，最后提出了數(shù)據(jù)的應用愿景。

關(guān)鍵詞：地名地址數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)標準；新型城鎮(zhèn)；精細化管理

城鎮(zhèn)精細化管理體現(xiàn)的是一種管理理念和管理技術(shù)。城鎮(zhèn)精細化管理主要運用標準化、數(shù)據(jù)化、程序化的手段，使管理的各要素精確、協(xié)同，使管理決策更加科學、準確。與以前粗放性的城市管理不同，城鎮(zhèn)精細化管理必須注重細節(jié)。城市管理的細節(jié)往往與大眾日常生活密切相關(guān)，如出行、乘車、旅游、購物、醫(yī)療、教育等；同時也與政府關(guān)心的要素密切相關(guān)，如行政區(qū)域的范圍與面積、管轄范圍的自然資源、企業(yè)分布、人口分布、商業(yè)分布、GDP分布、交通、應急事務對策等。而以上這些城鎮(zhèn)精細管理關(guān)注的要素大部分直接或間接地與空間地理信息密切關(guān)聯(lián)。而地名地址數(shù)據(jù)庫承載著空間地理信息的框架性內(nèi)容，是城鎮(zhèn)自然資源、人文資源的概略描述，是城鎮(zhèn)精細化管理決策最直接的、可以形象化感知的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。豐富、細致、規(guī)范的地名地址數(shù)據(jù)將對城鎮(zhèn)精細化管理起到舉足輕重的作用。

本文主要從新型城鎮(zhèn)精細化管理的特點與分析出發(fā)，提出地名地址數(shù)據(jù)建設(shè)要點，并以南京市為例，介紹地名地址數(shù)據(jù)標準設(shè)計內(nèi)容和數(shù)據(jù)建設(shè)實踐，最后提出地址數(shù)據(jù)應用愿景，以此拋磚引玉。

一、新型城鎮(zhèn)精細化管理的特點與分析

新型城鎮(zhèn)是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約高效、功能友好、和諧發(fā)展為基本特征，表現(xiàn)為“城鄉(xiāng)一體”的城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢。新型城鎮(zhèn)應科學合理布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，設(shè)計合理的新型城鎮(zhèn)將實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務資源享用均等化，最終實現(xiàn)從粗放管理到精細管理的轉(zhuǎn)變。

要構(gòu)建新型城鎮(zhèn)精細化管理的格局，地名地址數(shù)據(jù)庫作為重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，具有不可忽視的重要作用。新型城鎮(zhèn)精細化管理具備規(guī)劃與管理相互促進、螺旋式上升的特點：

1) 我國新型城鎮(zhèn)建設(shè)正處于規(guī)劃建設(shè)階段，要管理好首先要規(guī)劃好，科學規(guī)劃離不開地名地址數(shù)據(jù)的支持。地名地址數(shù)據(jù)具有客觀性、整體性和綜合性的特點，其詳細的空間位置反映城市自然和人文資源布局,掛接專題數(shù)據(jù)后將生動反映社會及人文信息的空間分布，形象地揭示新型城鎮(zhèn)的區(qū)域特征、發(fā)展態(tài)勢、經(jīng)濟分布，有利于新型城鎮(zhèn)科學規(guī)劃。

2) 新型城鎮(zhèn)精細化管理還具備事務性細化管理的特點，也離不開地名地址數(shù)據(jù)的支持。新型城鎮(zhèn)精細化管理具有涉及面廣、工作量大的特點，與政府和公眾均密切相關(guān)，因此應對城市管理細節(jié)進行通盤考慮，從而實現(xiàn)有效的精細管理。而地名地址數(shù)據(jù)客觀反映了城市各層級的管理單元分布,將為新型城鎮(zhèn)精細化管理平臺的搭建提供很好的數(shù)據(jù)支撐。

二、地名地址數(shù)據(jù)建設(shè)要點

目前國內(nèi)各大、中城市正在積極開展地名地址數(shù)據(jù)庫建設(shè)，但目前我國的地名地址數(shù)據(jù)庫建設(shè)還存在著覆蓋不全、描述不詳細，以及權(quán)威性、現(xiàn)勢性數(shù)據(jù)不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題。要使地名地址數(shù)據(jù)滿足新型城鎮(zhèn)精細化管理需求，并為之提供更好的數(shù)據(jù)支撐，必須建設(shè)規(guī)范、統(tǒng)一、現(xiàn)勢、權(quán)威的地名地址數(shù)據(jù)庫，其建設(shè)要點如下：

1) 新型城鎮(zhèn)精細化管理需求引導。應充分了解精細化管理的具體需求，如行政區(qū)域、社區(qū)、小區(qū)，甚至樓棟等信息的空間表達，如各類娛樂場所、商業(yè)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、垃圾站、公共樞紐、餐飲住宿等的空間表達等。只有新型城鎮(zhèn)管理的對象空間信息越豐富，才越便于管理。

2) 標準先行。要建設(shè)統(tǒng)一、規(guī)范的地名地址數(shù)據(jù)庫，必須在國家相關(guān)要求的指導下，廣泛調(diào)研各方需求，編制科學、可行的地名地址數(shù)據(jù)標準。

3) 體現(xiàn)權(quán)威性。地名地址信息與民政局、公安局的管理工作密切相關(guān)，地名地址數(shù)據(jù)庫的采集、建庫應和管理部門密切聯(lián)系，在標準制定、數(shù)據(jù)源獲取、更新維護等環(huán)節(jié)都應與權(quán)威部門充分溝通聯(lián)系、信息確認，以保證地名地址數(shù)據(jù)庫建設(shè)的權(quán)威性。

4) 統(tǒng)一建庫、統(tǒng)一發(fā)布。對于一個新型城鎮(zhèn)而言，其地名地址數(shù)據(jù)庫應按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和技術(shù)要求去搭建，不應存在多部門重復建設(shè)、多種渠道發(fā)布等現(xiàn)象。該類數(shù)據(jù)庫建設(shè)應由該城市的(數(shù)字城市或智慧城市)地理空間框架領(lǐng)導小組牽頭，多部門協(xié)作完成，其發(fā)布應依托于該城市的地理信息公共服務平臺，以地理信息服務的方式向政府、公眾發(fā)布，為城市精細化管理數(shù)據(jù)利用開發(fā)提供保障。

5) 與面向服務的地理信息產(chǎn)品相互關(guān)聯(lián)。國家測繪地理信息局2009年發(fā)布的《國家地理信息公共服務平臺技術(shù)設(shè)計指南》中明確指出：公共地理框架數(shù)據(jù)主要包括地理實體數(shù)據(jù)、地名地址數(shù)據(jù)、電子地圖數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)、高程數(shù)據(jù)5類，且這5類數(shù)據(jù)密不可分。地名地址數(shù)據(jù)與地理實體等其他幾類空間框架數(shù)據(jù)無法分割：它們在空間上、基準上，以及各類數(shù)據(jù)相互之間的關(guān)系密不可分，在標準、更新維護、版本(現(xiàn)勢性)上相互關(guān)聯(lián)。

6) 更新維護制度化、程序化。地名地址數(shù)據(jù)庫首次建設(shè)固然重要，但要使數(shù)據(jù)庫長期發(fā)揮作用，必須建立有效的、便于實施的更新維護管理制度，使更新能夠自動觸發(fā)并按照一定的規(guī)則和流程進行，可以利用社區(qū)網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢，使更新工作責任到人，逐級上傳，并建立權(quán)威部門的審核制度，使更新工作及時、有效。

三、標準設(shè)計與應用實踐

在新型城鎮(zhèn)精細化管理需求的大背景下，南京市規(guī)劃局在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于2013—2014年度開展了地名地址數(shù)據(jù)標準建設(shè)與實踐驗證工作，并取得了一定的成效。

1. 標準設(shè)計

(1) 數(shù)據(jù)概念模型設(shè)計

地名地址數(shù)據(jù)是對地名、地址信息的結(jié)構(gòu)化描述與標識?！赌暇┦械孛刂窋?shù)據(jù)規(guī)范》中地名地址信息以地理位置標識點來表達，利用該標識點實現(xiàn)與其相關(guān)的地理實體空間概略定位。地名地址數(shù)據(jù)包含標準地址(地理位置的結(jié)構(gòu)化描述)、地址編碼、地址位置、地址時態(tài)等信息，還包括了與其相關(guān)的標準名稱(根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)經(jīng)標準化處理，并由有關(guān)政府機構(gòu)按法定的程序和權(quán)限批準予以公布使用的地名)、地理實體標識碼、建筑物編碼等信息，便于與現(xiàn)實存在的地理實體及建筑物掛接。結(jié)構(gòu)化描述的地名地址數(shù)據(jù)利于新型城鎮(zhèn)精細化管理相關(guān)專題信息的空間匹配、信息掛接展現(xiàn)。如圖1所示。

(2) 地名地址組成結(jié)構(gòu)

《南京市地名地址數(shù)據(jù)規(guī)范》中描述的地名與地址是密不可分的，面向新型城鎮(zhèn)精細化管理的需求，其地名信息已不僅僅局限于傳統(tǒng)概念，還應滿足城鎮(zhèn)精細化管理需要下的地名信息(即興趣點POI)的廣義拓展，如商業(yè)、娛樂、生活服務等地名及地址信息。任何一條記錄中既包含了地址信息(包括標準地址與代碼、行政區(qū)域代碼與各級名稱、路街巷名稱、門牌號及圖片、樓棟號、單元號、建筑物唯一編號等信息)、通用的地名信息(包括標準地名及類別、簡稱、別名、曾用名、地理實體標識碼等信息)及廣義拓展的地名信息(即興趣點POI，包括POI類別、郵政編碼等信息)，還包括了以數(shù)據(jù)發(fā)布應用為目的的信息(包括數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)更新、是否涉密、照片與視頻等信息)。如圖2所示。

(3) 數(shù)據(jù)分類

我國在2001年發(fā)布了《地名分類與類別代碼編制規(guī)則》(GB/T 18521—2001)，該規(guī)定對山峰、河流、湖泊、森林、行政區(qū)域、礦區(qū)、農(nóng)林牧漁區(qū)、交通設(shè)施、紀念地等有明顯地名意義的地名作了分類規(guī)定，其中按自然地名、人文地名分成兩個門類，再按照其大類、中類、小類進行細分。但該分類方式已經(jīng)遠遠不能滿足政府、公眾對地名的分類需求，且新型城鎮(zhèn)精細化管理對自然、人文的城市框架信息表達也提出了更高的要求，因此《南京市地名地址數(shù)據(jù)規(guī)范》中明確了地名地址數(shù)據(jù)分類表達是在國家相關(guān)標準的框架上，拓展了黨政機關(guān)、企事業(yè)單位及社會組織、商業(yè)服務、交通運輸、餐飲住宿、金融保險、旅游服務、房產(chǎn)樓盤、休閑娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、文教科研、生活服務、公共設(shè)施等13個分類，近140個小類，并且其分類體系與國家地名分類體系進行了很好的銜接。

圖1　地名地址數(shù)據(jù)概念模型

圖2　地名地址數(shù)據(jù)組成結(jié)構(gòu)

(4) 標準特色

《南京市地名地址數(shù)據(jù)規(guī)范》的制定將有利于統(tǒng)一南京市地名地址數(shù)據(jù)生產(chǎn)規(guī)則，有利于建設(shè)標準統(tǒng)一的地名地址數(shù)據(jù)庫，最終將為新型城鎮(zhèn)精細化管理提供更好的數(shù)據(jù)服務支撐。標準特色主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1) 統(tǒng)一屬性信息表，將密切聯(lián)系的地名、地址、興趣點等信息三者統(tǒng)一為一體，減少了數(shù)據(jù)冗余，其數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的科學性及信息表達的豐富性為新型城鎮(zhèn)精細化管理，為信息空間匹配、信息掛接展現(xiàn)、查詢、定位及分析統(tǒng)計提供了很好的數(shù)據(jù)支撐。

2) 通過地址編碼、地名分類代碼、興趣點分類代碼標識，可以實現(xiàn)任意條件的成果輸出，提高了數(shù)據(jù)的使用效率(地名地址匹配)和利用率，實現(xiàn)了面向新型城鎮(zhèn)精細化管理的多個行業(yè)、多用途發(fā)布的目的。

3) 地址編碼在國標的基礎(chǔ)上增加了社區(qū)編號，可以更好地與將來的社區(qū)網(wǎng)格管理進行銜接，便于新型城鎮(zhèn)精細化管理的社區(qū)化(網(wǎng)格化)。

4) 地址拆分提高了將來地名地址匹配的精度和效率，便于新型城鎮(zhèn)精細化管理的各類專題數(shù)據(jù)與之匹配和掛接。

5) 標準中地理實體標識碼和建筑物編碼信息將有利于將專題和社會經(jīng)濟信息與建筑物或地理實體(如行政邊界、河流、道路、院落等)的掛接、聯(lián)動，便于統(tǒng)計分析、客觀展現(xiàn)。

6) 照片、視頻、網(wǎng)址、郵編等信息使地名地址信息表達更為豐富，脫密信息標識、數(shù)據(jù)來源、采集更新屬性信息及區(qū)域元數(shù)據(jù)便于數(shù)據(jù)利用和管理。

2. 應用實踐

在標準制定后，南京市規(guī)劃局與公安局緊密聯(lián)系，順利完成建鄴核心地區(qū)的地名地址采集建庫，并通過實踐反復驗證并完善數(shù)據(jù)規(guī)范，取得了一定的成效。目前該部分數(shù)據(jù)已經(jīng)在南京市公共服務平臺、天地圖·南京、智慧新城專項系列平臺上展現(xiàn)，如圖3所示。

圖3　試驗區(qū)數(shù)據(jù)采集成果

地名地址采集、建庫實踐不僅豐富和完善了數(shù)據(jù)標準，使其能夠直接指導生產(chǎn)，也為后一步工作提出了思路：

1) 開展地名地址數(shù)據(jù)庫管理平臺研發(fā)：完成數(shù)據(jù)歸整、質(zhì)檢、入庫、更新等輔助工具的開發(fā)，為數(shù)據(jù)建庫提供質(zhì)量保障；另外基于該平臺還應實現(xiàn)地名地址唯一標識碼編碼管理、更新維護、地名地址數(shù)據(jù)匹配(專題掛接融合服務)、導出發(fā)布等功能。

2) 應聯(lián)合公安局、民政局等權(quán)威部門聯(lián)合開展地名地址數(shù)據(jù)審核、更新維護等相關(guān)工作，保證地名地址數(shù)據(jù)的權(quán)威性、可靠性。

3) 建立聯(lián)動更新制度：要使地名地址在新型城鎮(zhèn)精細化管理中發(fā)揮更好的應用，還應建立市、區(qū)、街道、社區(qū)等分級觸發(fā)更新維護的管理機制，從制度上保障其現(xiàn)勢性、可用性。

四、應用愿景

地名地址數(shù)據(jù)作為信息傳遞的重要使者、社會管理與經(jīng)濟活動的橋梁，是實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)在地理空間上有效共享的重要紐帶。地名地址信息的豐富性、多樣性及權(quán)威性特點，將為新型城鎮(zhèn)的科學規(guī)劃與有效精細化管理提供重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。地名地址的應用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1) 摸清家底，客觀分析，為新型城鎮(zhèn)科學規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支撐。以往的規(guī)劃設(shè)計在前期現(xiàn)狀分析時往往缺乏對人口、經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)信息空間布局的有效判斷，導致規(guī)劃設(shè)計由“拍腦袋”決定，缺乏科學的依據(jù)。而地名地址可以與企業(yè)分布、企業(yè)產(chǎn)值、人口統(tǒng)計、法人數(shù)據(jù)、GDP統(tǒng)計等規(guī)劃編制的重要因子進行空間匹配和共享融合，有助于揭示經(jīng)濟社會發(fā)展的時空演變和內(nèi)在關(guān)系，也有助于揭示人文信息與城鎮(zhèn)化進程等之間的內(nèi)在聯(lián)系，這些都將為新型城鎮(zhèn)的規(guī)劃決策提供真實可靠的依據(jù)。

2) 為新型城鎮(zhèn)精細化管理提供重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。地名地址數(shù)據(jù)庫作為重要的媒介，通過地名地址匹配，將各種新型城鎮(zhèn)精細化管理需要的信息與之關(guān)聯(lián)，將可以開發(fā)出滿足不同需求的城市管理應用平臺，可以在空間上進行直觀展現(xiàn)和動態(tài)維護管理，如住宅管理、戶籍管理、衛(wèi)生管理(環(huán)衛(wèi)、垃圾中轉(zhuǎn)站)、集貿(mào)市場管理、公廁管理、公眾出行、安全突發(fā)事故的處理、建筑能耗監(jiān)測，甚至可以做到電梯、鍋爐等質(zhì)量安全問題跟蹤，殘疾人員、老年人員定期管理和跟蹤，娛樂場所與公共場所定期跟蹤管理等細節(jié)性的管理。依托于地名地址數(shù)據(jù)，城市精細化管理將成為一種常態(tài)性管理制度，使城市管理工作更加直觀和科學有效，將提高城市管理部門和政府的公信力，從而推進城市經(jīng)濟和社會發(fā)展，增強城市核心競爭力。

3) 新型城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃實施與精細化管理相互促進。新型城鎮(zhèn)的科學規(guī)劃與實施，將促進地名地址的不斷更新，而其通過精細化管理獲取的各個層級的專題信息與地名地址空間掛接，又將為下一輪的規(guī)劃設(shè)計提供強有力的技術(shù)支持。如圖4所示，在實施面向新型城鎮(zhèn)的精細化管理過程中，客觀分析—規(guī)劃設(shè)計(調(diào)整)—規(guī)劃實施—精細化管理是個不斷完善并螺旋式上升的閉合環(huán),整個過程將是新型城鎮(zhèn)發(fā)展有力的推動力。

圖4　地名地址數(shù)據(jù)應用與新型城鎮(zhèn)科學規(guī)劃、精細化管理關(guān)系

五、結(jié)束語

地名地址數(shù)據(jù)建設(shè)與其他GIS數(shù)據(jù)建設(shè)相比，具有數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)簡單、建設(shè)成本低、便于利用的特點，它將為智慧地構(gòu)建科學合理的新型城鎮(zhèn)格局提供科學依據(jù)，也是新型城鎮(zhèn)精細化管理的有力推手，通過它最終將體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)的整體觀、歷史觀、系統(tǒng)觀的科學發(fā)展新理念。

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中圖分類號：P208

文獻標識碼：B

文章編號：0494-0911(2016)02-0127-05

作者簡介：諸敏秋(1969—)，女，碩士，研究員級高級工程師，主要從事城市地理信息數(shù)據(jù)標準研究、系統(tǒng)研發(fā)及數(shù)據(jù)建庫等工作。E-mail：jsnj_zmq@163.com

基金項目：2014年度南京市建設(shè)系統(tǒng)科研項目(KS1401)

收稿日期：2015-03-21； 修回日期： 2015-11-05

引文格式： 諸敏秋，宋以勝，王芙蓉，等. 面向新型城鎮(zhèn)規(guī)劃與精細化管理的地名地址數(shù)據(jù)建設(shè)思考——以南京市為例[J].測繪通報，2016(2)：127-131.DOI:10.13474/j.cnki.11-2246.2016.0068.