呂立邦　黃恒學(xué)

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院　北京　100871）

國有企業(yè)改革中的政企關(guān)系問題探析

呂立邦黃恒學(xué)

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院北京100871）

政企關(guān)系是國有企業(yè)改革中的核心問題。國有企業(yè)中的政企關(guān)系基本內(nèi)涵包括三對(duì)關(guān)系，分別是政治維度下的治理者與工具關(guān)系、經(jīng)濟(jì)維度下的所有者和經(jīng)營者關(guān)系以及本質(zhì)維度下的政府與市場(chǎng)關(guān)系。多維度、多層次的政企關(guān)系最終規(guī)定了國有企業(yè)的雙重性特征，這種雙重性特征主要表現(xiàn)為身份的雙重性、管理的雙重性和價(jià)值追求的雙重性。從政企關(guān)系的角度來看，國有企業(yè)改革的最優(yōu)選擇在于尋求政府與市場(chǎng)的均衡點(diǎn)，通過類別劃分厘清政府與市場(chǎng)邊界，以管資本為主實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，增加企業(yè)市場(chǎng)競爭力，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)保障公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

國有企業(yè)政企關(guān)系雙重性均衡點(diǎn)

2015年8月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），這是我國處于全面深化改革新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)國有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件。文件的出臺(tái)正式拉開了我國新一輪國有企業(yè)改革的大幕。改革是對(duì)固有關(guān)系的重新調(diào)整，國有企業(yè)的改革集中反映為政企關(guān)系的調(diào)整，因此深入理解國有企業(yè)改革的重要意義，準(zhǔn)確把握國有企業(yè)改革的正確方向，精準(zhǔn)找尋國有企業(yè)改革的選擇路徑，政企關(guān)系無疑是一個(gè)核心議題和重要突破口。

一、三對(duì)關(guān)系：國有企業(yè)改革中的政企關(guān)系基本內(nèi)涵

國有企業(yè)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，與其他所有者經(jīng)濟(jì)組織相比，具有特殊性和復(fù)雜性，國有企業(yè)中的政企關(guān)系也具有多維度、多層次的豐富內(nèi)涵。

（一）政治維度：治理者與工具

從政治統(tǒng)治和國家治理的角度來看，國有企業(yè)中的政企關(guān)系是一種治理者與工具的關(guān)系。

1.從國有企業(yè)的定義來看

國有企業(yè)是一個(gè)國家的中央政府或地方政府投資或參與控制的企業(yè)。政府作為政治統(tǒng)治和國家治理的主體，之所以要投資或參與及控制企業(yè)目的在于實(shí)現(xiàn)其對(duì)一國或一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治與治理，而國有經(jīng)濟(jì)便成為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要工具和手段。國有企業(yè)的資本來源于政府，其管理運(yùn)營必然聽命于并附屬于政府。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理以及公共服務(wù)等政府的經(jīng)濟(jì)職能，通過國有企業(yè)這一工具來實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)治理則更為直接和有效。

2.從國有企業(yè)的性質(zhì)來看

《中華人民共和國憲法》第六條規(guī)定：“中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！钡谄邨l規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國家保障國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展?！庇纱丝梢姡瑖衅髽I(yè)的性質(zhì)是公有制，而公有制是我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。我國是社會(huì)主義國家的國家性質(zhì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的充分體現(xiàn)就是公有制占主體地位，因此國有經(jīng)濟(jì)自然成為了國家性質(zhì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反映介質(zhì)和保障力量。

3.從國有企業(yè)的發(fā)展歷程來看

國有企業(yè)是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的功臣，是共和國之長子。在建國初期，為盡快恢復(fù)生產(chǎn)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家通過“沒收官僚資本，建立國營經(jīng)濟(jì)”，奠定了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)基石。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，特別是改革開放之后，國有企業(yè)在改革中不斷發(fā)展壯大，逐步發(fā)展成為推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，逐步發(fā)展成為黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，作為國家治理重要工具的國有企業(yè)改革成為了一種必然，它必然要與國家治理者的改革相適應(yīng)。

（二）經(jīng)濟(jì)維度：所有者與經(jīng)營者

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來看，國有企業(yè)中的政企關(guān)系是一種所有者與經(jīng)營者的關(guān)系。

1.在資本來源上

國有企業(yè)中政府是出資方，企業(yè)是運(yùn)營者。中央政府或地方政府全部投資或參與投資是國有企業(yè)資本來源的主要特征，政府代表國家出資具有明顯的公有制性質(zhì)，即全民所有制性質(zhì)，因此國有企業(yè)的所有者是人民的代表——政府，而企業(yè)組織成為了這部分國有資本的市場(chǎng)運(yùn)營者，國有企業(yè)便成為了政府直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組織形式。

2.在具體運(yùn)作上

這種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的界定決定了國有企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行的結(jié)構(gòu)框架，一方面政府通過國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)的資本進(jìn)行監(jiān)督管理，以確保國有資本的保值增值，另一方面國有企業(yè)以市場(chǎng)參與主體的身份在市場(chǎng)規(guī)律的支配下開展具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)競爭，從而既體現(xiàn)著所有者的政府意志，又遵循著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。

3.在行業(yè)領(lǐng)域上

國有企業(yè)掌握著國民經(jīng)濟(jì)的命脈，控制著國家的支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的控制力和影響力。政府作為國有企業(yè)的資本所有者通過國有企業(yè)的涉足領(lǐng)域來實(shí)現(xiàn)政治的和公共的治理目標(biāo)，而國有企業(yè)則在政府的意志主導(dǎo)下在國民經(jīng)濟(jì)的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)上從事著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利潤。政府通過國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了治理目標(biāo)，而國有企業(yè)也通過政府實(shí)現(xiàn)了壯大發(fā)展。

4.在企業(yè)自主性上

由于產(chǎn)權(quán)所有的原因，國有企業(yè)并不像眾多非公有制經(jīng)濟(jì)組織那樣具有巨大的自主性。非公有制經(jīng)濟(jì)組織所受政府干預(yù)是間接的，而國有企業(yè)所受政府管控則是直接的。兩者相比較而言，后者像是打工者，必須聽命于雇主，而前者則像是創(chuàng)業(yè)者，環(huán)境更為自由與寬松。因此，從這個(gè)角度來看，國有企業(yè)的政企關(guān)系是一種所有者的規(guī)定性與經(jīng)營者的自主性之間的矛盾關(guān)系，而國有企業(yè)的改革則是對(duì)這一矛盾關(guān)系的一種調(diào)和。

（三）本質(zhì)維度：政府與市場(chǎng)

從以上兩個(gè)維度的分析來看，國有企業(yè)中政企關(guān)系既有政治性，又有經(jīng)濟(jì)性，綜合起來，從本質(zhì)上講，國有企業(yè)中的政企關(guān)系實(shí)際上反映為政府與市場(chǎng)的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)將“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”作為我國深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要目標(biāo)，本質(zhì)上也反映為正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。而國有企業(yè)中政企關(guān)系的特殊性也使得其所反映的政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題更為深刻和豐富。凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝；該市場(chǎng)管的由市場(chǎng)管，該政府管的由政府管。這樣的原則劃分看起來似乎很簡單，政府與市場(chǎng)的關(guān)系處理也僅此而已。實(shí)則不然，特別是在國有企業(yè)這個(gè)特殊領(lǐng)域內(nèi)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系并沒有這么容易厘清。

一方面，國有企業(yè)兼具政治功能與經(jīng)濟(jì)功能，政府和市場(chǎng)共存于此，政府為實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)將國有企業(yè)作為重要的治理工具，而市場(chǎng)為優(yōu)化資源配置又將國有企業(yè)作為重要的市場(chǎng)參與主體，政府與市場(chǎng)都欲占領(lǐng)此地，交互斗爭在所難免。國有企業(yè)由于其獨(dú)特的形式，必須同時(shí)對(duì)市場(chǎng)發(fā)出的價(jià)格信號(hào)和政府發(fā)出的行政信號(hào)做出反應(yīng)。［1］

另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用是不容否認(rèn)的，包括國有企業(yè)在內(nèi)都必須遵循這一客觀規(guī)律，但同時(shí)獨(dú)立于市場(chǎng)之外的政府，其對(duì)市場(chǎng)的適度干預(yù)和宏觀調(diào)控又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所不可或缺的，而作為社會(huì)化大生產(chǎn)的必然產(chǎn)物以及政府治理經(jīng)濟(jì)的重要工具的國有企業(yè)又將政府帶到了市場(chǎng)之內(nèi)。這樣在國有企業(yè)中便出現(xiàn)了兩種矛盾狀態(tài)：一是本該監(jiān)控市場(chǎng)的政府在這里卻成為了市場(chǎng)活動(dòng)的參與者；二是本該競爭盈利的市場(chǎng)主體在這里卻要實(shí)現(xiàn)政府治理經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，可見國有企業(yè)中政府和市場(chǎng)關(guān)系的復(fù)雜性。因此從本質(zhì)來看，國有企業(yè)改革中的政企關(guān)系即是政府與市場(chǎng)的邊界劃分問題。

二、雙重性：政企關(guān)系對(duì)國有企業(yè)的特征規(guī)定

國有企業(yè)中政企關(guān)系所包含的三對(duì)關(guān)系規(guī)定了國有企業(yè)的特征——雙重性。這種雙重性主要表現(xiàn)在國有企業(yè)的身份定位、管理特征以及價(jià)值追求等三個(gè)方面。

（一）身份的雙重性：公共組織與市場(chǎng)主體

由于國有企業(yè)中政企關(guān)系的特殊性，國有企業(yè)兼具了公共組織與市場(chǎng)主體的雙重身份。就公共組織性質(zhì)來講，國有企業(yè)是由政府出資設(shè)立的一個(gè)特殊的公共部門，歐文·E·休斯認(rèn)為，政府之所以組建這樣的公共組織，主要理由是“糾正市場(chǎng)失靈、改變經(jīng)濟(jì)中的支付結(jié)構(gòu)、推動(dòng)中央集權(quán)的長期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃以及經(jīng)濟(jì)性質(zhì)由資本主義轉(zhuǎn)為社會(huì)主義”［2］。由此可見，國有企業(yè)與政府其他職能部門具有共同特征，都是政府履行其職能的公共組織。公共組織以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，受到高度的公共監(jiān)督，具有政治功能性和一定的獨(dú)占性，國有企業(yè)同樣具有這樣的特征屬性。鐵路、自來水、電力、通信等國有企業(yè)為社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，增進(jìn)社會(huì)福利。社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展方向通過國有企業(yè)來夯實(shí)和把控。由于屬全民所有，國有資產(chǎn)的監(jiān)管在不斷加強(qiáng)，同時(shí)也正是其公共性使其具有了行業(yè)壟斷的特征，這種壟斷并不是市場(chǎng)競爭的結(jié)果，而是制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。從市場(chǎng)主體角度來看，國有企業(yè)和其他企業(yè)組織一樣均是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，企業(yè)以盈利為目的，通過生產(chǎn)產(chǎn)品，滿足社會(huì)消費(fèi)需求，獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，并擴(kuò)大再生產(chǎn)，獲取更大利潤。企業(yè)的活動(dòng)遵循市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，具有自身發(fā)展的規(guī)律性和特征性，同樣國有企業(yè)也具備這樣的屬性。眾多國有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮中不斷發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)了國有資本的保值增值，運(yùn)行質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益明顯提升，在國內(nèi)國際市場(chǎng)競爭中的實(shí)力不斷增強(qiáng)。當(dāng)然，也有部分國有企業(yè)在改革和競爭中生產(chǎn)出現(xiàn)萎縮，經(jīng)濟(jì)效益不佳，最終被市場(chǎng)所淘汰。追求利潤、面臨競爭、優(yōu)勝劣汰，這不僅是國有企業(yè)作為市場(chǎng)主體的鮮明特征，也是其不同于其他政府公共組織的最大區(qū)別。

（二）管理的雙重性：行政管理與企業(yè)管理

由于身份的雙重性，國有企業(yè)在管理層面也具有了行政和企業(yè)的雙重管理特征。在行政管理方面，國有企業(yè)作為公共組織部門有相應(yīng)的行政管理序列，中央所屬國有企業(yè)和地方所屬國有企業(yè)在行政級(jí)別上是有層次高低之分的，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部與政府序列的領(lǐng)導(dǎo)干部可以相互交流。而在內(nèi)部管理的組織框架中，行政管理的特征也非常明顯，一是黨組織的領(lǐng)導(dǎo)較強(qiáng)，各級(jí)各類黨組織較為完善，貫徹黨和國家方針政策的力度較大；二是行政科層制較為明顯，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國有企業(yè)當(dāng)中，傳統(tǒng)官僚制特征明顯。這種管理體制在結(jié)構(gòu)上具有管轄權(quán)、職位和任務(wù)的專業(yè)化特征，通過層級(jí)化的權(quán)威協(xié)調(diào)專業(yè)化職位活動(dòng)，存在依據(jù)功績和年資的晉升階梯，成員退出機(jī)制缺乏，組織規(guī)模不斷擴(kuò)大；在程序上這種管理體制去人性化，存在形式主義，受到規(guī)則限制，高度紀(jì)律化而缺少活力。［3］盡管隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，行政管理的特色已在逐步減弱，但其影響仍然是非常深刻的。在企業(yè)管理方面，國有企業(yè)對(duì)自身的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)具有組織、計(jì)劃、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)等一系列職能管理，企業(yè)管理是國有企業(yè)立足市場(chǎng)、參與競爭、獲取利潤的重要管理方式。企業(yè)管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的產(chǎn)物，而且隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，企業(yè)管理的方式和水平也在不斷發(fā)展變化。企業(yè)管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，作為市場(chǎng)主體的重要組成部分，國有企業(yè)采用企業(yè)管理制度是必然的。特別是隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，以“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”為基本特征的現(xiàn)代企業(yè)制度正在被眾多國有企業(yè)所采納和使用。

（三）價(jià)值追求的雙重性：責(zé)任與效益

由于兼具了政治功能和經(jīng)濟(jì)功能，在價(jià)值追求方面，國有企業(yè)并不像其他公共部門和企業(yè)組織那樣單一，公共責(zé)任與經(jīng)濟(jì)效益成為了其必須兼顧的價(jià)值目標(biāo)?！吨笇?dǎo)意見》將“國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)”確定為深化國有企業(yè)改革的主要目標(biāo)，由此更可體現(xiàn)出國有企業(yè)價(jià)值追求的雙重性?！翱刂屏Α焙汀坝绊懥Α彼w現(xiàn)的是國有企業(yè)的公共責(zé)任，而“活力”和“抗風(fēng)險(xiǎn)能力”則體現(xiàn)出了國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益追求。

一方面，國有企業(yè)作為公共組織的重要組成部分，不僅肩負(fù)著夯實(shí)社會(huì)主義國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保障社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的重大政治任務(wù)和歷史使命，而且承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，增加社會(huì)財(cái)富，支付更多經(jīng)濟(jì)紅利，維護(hù)社會(huì)公平正義的重大社會(huì)責(zé)任和公共責(zé)任。國有企業(yè)歸政府所有，歸全民所有，最終其要對(duì)政府負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。

另一方面，國有企業(yè)從事的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以生產(chǎn)銷售產(chǎn)品和服務(wù)并獲取利潤為目的，又具有微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的鮮明特征。在市場(chǎng)競爭中，國有企業(yè)同樣面臨競爭和創(chuàng)新的壓力，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)也同樣存在，如何成功抵御風(fēng)險(xiǎn)，獲得經(jīng)濟(jì)效益最大化同樣也是國有企業(yè)所必須追求的目標(biāo)。相對(duì)私營企業(yè)來講，國有企業(yè)的公共責(zé)任往往被很多人視為一種責(zé)任包袱，在單純以利益最大化為特征的市場(chǎng)競爭中，私營企業(yè)一般被認(rèn)為比國有企業(yè)具有更大優(yōu)勢(shì)，而國有企業(yè)卻必須始終承擔(dān)這份責(zé)任，責(zé)任和效益必須始終兼顧，而不能顧此失彼、偏廢其一。

三、尋求均衡點(diǎn)：國有企業(yè)改革的最優(yōu)選擇

縱觀我國國有企業(yè)改革歷程，放權(quán)讓利（1974年—1984年）——政企分開（1985年—1992年）——建立現(xiàn)代企業(yè)制度（1993年—2002年）——推行股份制（2003年至今）。一路走來，可以看出，改革始終是圍繞政企關(guān)系來進(jìn)行的，而且呈現(xiàn)出政府控制逐步減弱，企業(yè)自主逐步增強(qiáng)這樣一種發(fā)展趨勢(shì)，這既與我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的大時(shí)代相契合，又充分凸顯了政企關(guān)系在國有企業(yè)改革中的極端重要性。國有企業(yè)就像一臺(tái)天平，一端是政府，另一端是市場(chǎng)，任何一端過重都會(huì)使天平發(fā)生傾斜，而只有均衡才是最佳狀態(tài)。國有企業(yè)的改革從根本上講就是要尋求政府與市場(chǎng)均衡點(diǎn)，這才是國有企業(yè)改革的最優(yōu)選擇。對(duì)于剛剛開始的新一輪國有企業(yè)改革，從《指導(dǎo)意見》中可以看到在尋求政府與市場(chǎng)這一均衡點(diǎn)方面所做的探索和努力。

（一）劃分企業(yè)類別，厘清政府與市場(chǎng)邊界

《指導(dǎo)意見》根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩大類，同時(shí)又將商業(yè)類國有企業(yè)按照業(yè)務(wù)所處環(huán)境和地位分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)和主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)兩類型。這種類別劃分對(duì)于厘清政府與市場(chǎng)的邊界是非常重要的。公益類國有企業(yè)以公共性為主要特征，不以盈利為主要目的，因此在這類型國有企業(yè)中是以政府為主，市場(chǎng)為輔。而商業(yè)類國有企業(yè)，特別是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)以盈利為主要目的，必須激發(fā)這類型企業(yè)的市場(chǎng)活力，因此必須以市場(chǎng)為主，政府為輔。對(duì)國有企業(yè)類型的具體細(xì)分是厘清政府和市場(chǎng)邊界的重要基礎(chǔ)，類型細(xì)分可以使政府與市場(chǎng)在國有企業(yè)中的地位、作用和存在方式等具體化、明確化、精準(zhǔn)化，從而使政府與市場(chǎng)都能有的放矢，推動(dòng)國有企業(yè)不斷向前發(fā)展。

（二）以管資本為主，明確所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)關(guān)系

由以管企業(yè)為主到以管資本為主的轉(zhuǎn)變是《指導(dǎo)意見》在國有資產(chǎn)管理體制改革上的重要舉措。《指導(dǎo)意見》指出，要以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、推動(dòng)國有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。這就意味著作為資產(chǎn)所有者的政府將不再過多插手國有企業(yè)的經(jīng)營事務(wù)，而將集中精力做好國有資產(chǎn)的管理工作。這一改革舉措明確了政府作為國有企業(yè)出資人的權(quán)力邊界，而國有企業(yè)作為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)活動(dòng)的自主性也將大大增強(qiáng)。以管資本為主的國有資產(chǎn)管理體制明確了國有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)關(guān)系。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)的清晰界定有利于效率的提高。政府作為出資人對(duì)國有企業(yè)具有所有權(quán)，因此其重點(diǎn)監(jiān)管的是國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)、布局以及安全、回報(bào)等，不能缺位，也不能越位，而企業(yè)將在經(jīng)營決策上具有更大自主權(quán)，這對(duì)于國有企業(yè)的發(fā)展壯大具有非常重要的意義。

（三）完善現(xiàn)代企業(yè)制度，突出企業(yè)管理

現(xiàn)代企業(yè)制度是以完善的企業(yè)法人制度為基礎(chǔ)，以有限責(zé)任制度為保證，以公司企業(yè)為主要形式，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度?！吨笇?dǎo)意見》提出，要推進(jìn)公司制股份制改革、健全公司法人治理結(jié)構(gòu)、建立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度、實(shí)行與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的企業(yè)薪酬分配制度、深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革。由此可見國有企業(yè)在管理體制方面將實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步消除傳統(tǒng)行政管理體制的影響，不斷增強(qiáng)現(xiàn)代企業(yè)管理制度。這一改革是國有企業(yè)在管理層面雙重性特征所決定。傳統(tǒng)行政管理體制過于僵化、缺乏活力，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理運(yùn)行規(guī)律不一致，因此要想使國有企業(yè)真正成為市場(chǎng)參與主體，不僅要在產(chǎn)權(quán)界定和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離上明確界限，而且要在管理體制上去行政化，突出企業(yè)管理，以現(xiàn)代企業(yè)管理制度推動(dòng)國有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展。

（四）改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

國有企業(yè)的政企關(guān)系決定了其改革的目標(biāo)并不是私有化，而是“要用恰當(dāng)?shù)募?lì)促進(jìn)持續(xù)的競爭”［4］。但無論如何改革，如何競爭，其公共責(zé)任的價(jià)值追求是不能被削弱，只能不斷增強(qiáng)?！吨笇?dǎo)意見》明確指出，深化國有企業(yè)改革必須充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)落實(shí)反腐倡廉“兩個(gè)責(zé)任”。加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是國有企業(yè)公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要保障，但這需要把握好度，采用適當(dāng)?shù)姆绞?，要界定清楚黨對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的邊界，突出黨對(duì)國有企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理作用和黨員干部在國有企業(yè)發(fā)展中的先鋒模范帶頭作用，確保黨的政策方針在國有企業(yè)的貫徹落實(shí)，在保障國有企業(yè)性質(zhì)不變、方向正確的前提下，更好履行其所擔(dān)負(fù)的公共責(zé)任。

總之，深化國有企業(yè)改革的關(guān)鍵在于尋求政府與市場(chǎng)的均衡點(diǎn)，在充分激發(fā)國有企業(yè)市場(chǎng)活力的同時(shí)兼顧國有企業(yè)的公共性特征，使政府之手和市場(chǎng)之手形成最大合力，從而使國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮更大作用。

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F276.1

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1007-9106（2016）10-0067-05

呂立邦（1988—），男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)槭聵I(yè)單位改革、公共行政；黃恒學(xué)（1957—），男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)學(xué)系主任，教授，博士生導(dǎo)師，工學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共財(cái)政學(xué)。