李秉祥(西南政法大學 重慶 401120)
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抗戰(zhàn)時期南京國民政府警政改革探析
李秉祥
(西南政法大學重慶401120)
【內容摘要】南京國民政府各中央遷建重慶初期,治安動蕩社會不安,作為戰(zhàn)時陪都,重慶地位上升,其戰(zhàn)略位置毋庸置疑,保衛(wèi)戰(zhàn)時中央機關的安全對抗戰(zhàn)意義重大。加之富饒的中國東部地區(qū)大片淪陷,國家財政吃緊,基層割據(jù)勢力依然存在,縣級警政改革伴隨“新縣制”國策自然展開,對保障“新縣制”推行和戰(zhàn)時基層社會的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用,為中華民族最終奪取抗戰(zhàn)勝利意義重大。
【關鍵詞】抗戰(zhàn)時期南京國民政府警政
國府遷建重慶初期,中央機關立足未穩(wěn),社會治安狀況復雜,故而,政府的當務之急是加強對陪都重慶安全的拱衛(wèi),另外則是重視基層警政組織建設,特別是縣一級警政改革,除了與當時國家奉行“新縣制”的國策相應和外,戰(zhàn)爭時期基層政權的政治經濟穩(wěn)固事關中央的穩(wěn)定和國家應對抗戰(zhàn)的全局,推行警政改革顯得緊要迫切。
根據(jù)1938年9月22日《內政部警察總隊警衛(wèi)駐渝中央機關暫行簡則》(以下稱本簡則)之規(guī)定第一條:“本總隊為警衛(wèi)中央駐渝各機關周密起見,特定本簡則。”第二條:“凡中央駐渝各機關之警衛(wèi)勤務除另有規(guī)定者外,均得由本總隊擔任之。”可知,國都初遷重慶時,內政部警察總隊的組建宗旨意在保衛(wèi)陪都中央機關的安全。為了進一步做好陪都中央警衛(wèi)工作,該簡則規(guī)定了中央機關的警衛(wèi)布置是:“警衛(wèi)人數(shù)以崗位計算,每崗派警士四名,以資深之警士代理警長職務,滿四崗為一班,派警長一名統(tǒng)率之,但有特殊情形時得酌量增減派遣之?!盵1](P6)后勤保障上要求內政部警察總隊為警長警士提供服裝、槍械及薪餉,受警衛(wèi)的中央機關同時亦應為其提供適當處所,以便警長警士駐守工作順利。內政部警察總隊派赴各中央機關擔任警衛(wèi)的長警除由本總隊按照規(guī)定分配勤務外,應并受各該機關之總務司或主管官之指導,但不得任意派其服非警察任務之事務。而戰(zhàn)時內部警察總隊的中心任務主要有:1.關于出入人物之稽查事項;2.關于來賓盤查及注意事項;3.關于群眾請愿之戒備及彈壓事項;4.關于盜匪奸宄之防范查緝事項;5.關于空襲及火警災變之戒備預防消滅及救護事項;6.關于鄰近住戶商店之調查注意事項;7.關于鄰近交通衛(wèi)生之協(xié)助取締事項,8.其他有關派駐警衛(wèi)機關安全秩序之維持事項。
南京國民政府政權在陪都重慶固然日漸穩(wěn)固,但日本對陪都市區(qū)的轟炸卻愈演愈烈,空襲到達白熱化釀成了巨大的人員傷亡和財產損失。因而,內政部于1939年1月14日修正公布了《內政部警察總隊服務綱要》(以下簡稱本綱要),就內政部警察總隊的服務內容作了更為詳實的規(guī)定。其內容概括起來包括五部分:第一,內政部警察總隊服務事項。其內容包括:1.中央各機關之警衛(wèi)事項;2.地方警務之協(xié)助推進事項,3.戰(zhàn)區(qū)地帶及收復地區(qū)之服務事項。第二,內政部警察總隊派警駐衛(wèi)之處所。其處所包括:1.中央各院部會及其他中央各機關;2.元首暨領袖行轅;3.駐華各國使館、領事館及其他外賓駐所,4.其他臨時重要集會場所。第三,內政部警察總隊協(xié)助推進地方警察事務。其職責有:1.關于各重要地區(qū)之警備事項;2.關于交通秩序之維持及巡邏勤務之擔任事項;3.關于漢奸間諜之防范事項;4.關于戶口調查之協(xié)助事項;5.關于各項警察技術之合作事項,6.內政部交辦事項。第四,內政部警察總隊派赴戰(zhàn)區(qū)服務之警察隊在接近戰(zhàn)區(qū)后方協(xié)助辦理之事項。其事項有:1.關于難民之救護及疏散事項;2.關于地方秩序之維持事項;3.關于民眾之組織及訓練事項;4.關于征發(fā)之協(xié)助事項;5.關于軍事交通路線之警備事項;6.關于軍需有關場所之警衛(wèi)事項;7.關于防空之協(xié)助事項;8.關于奸宄之查緝事項,9.其他應行協(xié)助事項。第五,內政部警察總隊派赴戰(zhàn)區(qū)服務之警察隊在新收復地區(qū)服務之事項,其內容包含:1.關于撫楫流亡宣慰民眾事項;2.關于登記戶口、編整保甲、協(xié)助清鄉(xiāng)事項;3.關于組織訓練運用壯丁事項;4.關于執(zhí)行戒嚴命令嚴防盜匪奸宄事項;5.關于協(xié)助救濟事項;6.關于協(xié)助救護防疫衛(wèi)生保健等設施事項,7.關于協(xié)助防空及其他事項。[1](P4)
南京淪陷后,國民政府各機關進行了中國歷史上規(guī)模巨大的大遷徙,為了維護遷建區(qū)域的治安穩(wěn)定和保障抗戰(zhàn)大后方的安全,1939年11月28日,行政院核準并對《內政部警察總隊派駐中央改為遷建區(qū)域警察大隊服務規(guī)則》(以下稱本規(guī)則)進行了備案。其內容概括起來包括三大部分:第一,本規(guī)則適用范圍。派駐中央遷建區(qū)域警察大隊(以下簡稱駐遷建區(qū)域警察隊)執(zhí)行職務,除法令另有規(guī)定外,悉依本規(guī)則辦理之,駐遷建區(qū)域警察隊大隊長承本總隊長之命及中央遷建委員會警衛(wèi)組之指導,指揮所屬辦理該管區(qū)域以內一切警衛(wèi)事宜,對服務區(qū)域行使警察權,該區(qū)域所發(fā)生的一切違警案件適用違警罰法辦理,案件涉及其他警衛(wèi)部隊得協(xié)助辦理。第二,戰(zhàn)時駐遷建區(qū)域警察隊工作任務。駐遷建區(qū)域警察隊的任務有31項之多:1.關于中央各機關安全秩序之維護事項;2.關于戶口清查及異動登記辦理事項;3.關于街巷門牌之編訂事項;4.關于保甲之編配發(fā)動事項;5.關于碉堡之警戒與要隘之檢查事項;6.關于交通站所及車輛之檢查取締事項;7.關于街巷之巡查事項;8.關于各種營業(yè)之開張閉歇及登記取締事項;9.關于旅店、公共娛樂場所及演賣雜技之檢查取締事項;10.關于不良風俗習慣之糾正取締事項;11.關于新生活運動之推進事項;12.關于集會結社之取締事項;13.關于違禁刊物之查察取締事項;14.關于私存軍器及危險物品之查禁事項;15.關于反動漢奸間諜及竊盜之防范查緝事項;16.關于公路交通標志號志之查察保護事項;17.關于電桿、電線、郵筒、路燈之查察保護事項;18.關于建筑物之取締事項;19.關于名勝古跡、公共建筑物及公有物之保護事項;20.關于民間消極防空之指導取締事項;21.關于空襲及火警災變之預防戒備消滅及救護事項;22.關于民眾自衛(wèi)武力組織訓練之協(xié)助事項;23.關于公共衛(wèi)生及防疫工作之協(xié)助取締事項;24.關于公務員與平民糾紛之調節(jié)處理事項;25.關于行政上特種規(guī)定之懲戒處分事項;26.關于違警案件之處理事項;27.關于刑事案件及特種案件之偵訊事項;28.關于禁煙禁毒事項;29.關于案犯傳拘收解及實地查察搜檢事項;30.關于通令查緝事項,31.關于其他妨害公共秩序行為之查察取締事項。第三,件處理。駐遷建區(qū)域警察隊對于違警案件得自行處理,對于普通刑事案件應解出總隊部轉送地方法院處理,而特種刑事案件應解除總隊部轉送重慶衛(wèi)戍司令部處理,對于贓物、證物及遺留物、埋存物應送由總隊部保管處理。[1](P5-6)
隨著戰(zhàn)勢的推移,內政部逐漸健全內政部警察總隊的管理,并于1940年10月28日修正公布了《內政部警察總隊組織規(guī)程》(以下簡稱本規(guī)程),本規(guī)程規(guī)定內政部警察總隊由首都警察廳退出警員改編而成,并受內政部部長指揮調遣。內政部警察總隊的機構組成上,設總隊長一人、副總隊長一人、總隊附襄助總隊長處理隊務??傟牪窟€設警務督察訓練總務四組,每組各設主任一人,承總隊長之命掌理各改組事務,各組設組員和辦事員各三人至五人、錄事二人至四人,秉承長官分掌各該管事務,各組因事務之繁重得分股辦事,每股置股長一人,就各改組組員中選充之??傟牪吭O秘書二人、辦事員三人、錄事二人,承總隊長之命辦理文牘及不屬各組室事務。總隊下暫編五大隊至六大隊,其編制如下:1.每大隊轄三中隊;2.每中隊轄三分隊;3.每分隊轄三班,4.每班置正副警長二人,警士十四人。大隊設大隊長、大隊副各一人,設辦事員三人、錄事一人至二人,大隊長承總隊長之命辦理本大隊一切事物,大隊副襄助大隊長處理隊務,辦事員、錄事秉承長官分掌各該管事務。中隊設中隊長一人、中隊副一人、辦事員一人、錄事一人至二人,中隊長承大隊長之命辦理本中隊一切事務,中隊副襄助中隊長辦理隊務,辦事員、錄事秉承長官分掌各該管事務。分隊設巡官一人,承中隊長之命辦理本分隊一切事務??傟犻L、副總隊長薦任或簡任總隊附、秘書、各組主任,大隊長薦任組員、大隊附、中隊長、中隊附、巡官、辦事員委任,錄事雇傭。除此之外,內政部警察總隊還成立了特務警察對,直屬于總隊長,負責警衛(wèi)及其他特種任務,其編制與中隊相同。內政部警察總隊為辦理員警治療得設置醫(yī)務室、為辦理警察教育得設置警察訓練所,還設置了會計主任一人,依據(jù)國民政府主計處組織法之規(guī)定辦理歲計會計事項。[2]
綜上所述,內政部警察總隊于國府遷渝之初,其中心任務是負責遷渝中央各機關的安全工作,隨著時間推移,其任務由大后方向戰(zhàn)區(qū)和新收復地推移,承擔起更多的職責和任務,在某種程度上已經超出先前的內政部設立之本意。南京國民政府在重慶日漸穩(wěn)固后,關于內政部警察總隊的制度建設也趨于完善,形成了宏觀上的總隊組織規(guī)程。從制度上保證了戰(zhàn)時內政部警察的警務工作運行,為拱衛(wèi)陪都中央機關安全、保障大后方安定和維護收復地及戰(zhàn)區(qū)的穩(wěn)定奠定了基礎。
為了強化基層政權統(tǒng)治、瓦解地方割據(jù)勢力的統(tǒng)治基礎和解決戰(zhàn)時瀕臨崩潰的財政危機,南京國民政府因時推行新縣制。新縣制源于1938年3月國民黨全國臨時代表大會制定的《抗戰(zhàn)建國綱領》而產生的一種新的縣以下地方政權制度,所謂新縣制是指改造基層政治機構,完成地方自治,準備實施憲政的政治建設工作,其中心任務是推進地方自治。[3]為了推行新縣制,南京國民政府為此作了大量的準備,幾經醞釀于1939年6月最終形成了《縣各級組織綱要》,后經蔣介石最后修正后交行政院頒布實施??箲?zhàn)時期南京國民政府的縣級警政改革正是在《縣各級組織綱要》的指導下進行的。
其一,統(tǒng)一縣級警察機關。鑒于加強縣級警政建設的需要,著力解決縣級警察編制混亂的局面,1940年12月10日內政部公布實施了《縣政府政務警察歸并辦法大綱》(以下簡稱本大綱)。概而言之,本大綱共包括三個方面:第一,政務警察歸并縣級警察機關的統(tǒng)一指導方針。各縣政府政務警察應依照內政部頒發(fā)的各省縣市三十年度整理警衛(wèi)原則暨本大綱之規(guī)定一律歸并于縣警察機關(縣警察局或設警佐之縣政府),與普通警察混合編制,政務警察名稱應予取消。第二,政務警察歸并縣級警察機關后的事務處理。各縣政務警察歸并后應由各該縣警察機關實行甄別,汰弱留強并訓練之;歸并后原有經費、經費、械彈裝具一律歸入各該縣警察機關統(tǒng)籌支配,長警出差旅費每年度應列入各該縣警察機關預算,歸并后關于縣政府政令之推行與強制執(zhí)行等項得由縣警察機關派警輪流擔任。另外,關于政務警察中兼理司法縣分政務警察歸并后的處理辦法,其另有特殊規(guī)定。本大綱規(guī)定:“兼理司法縣分政務警察歸并后,其原兼司法警察職務除依照刑事訴訟法規(guī)定辦理外,如縣司法處有向各該縣警察機關調派長警常駐在司法處執(zhí)行司法警察職務之必要時,其薪餉等費應依照調度司法警察章程規(guī)定由縣司法處負擔,其原兼執(zhí)達員任務應由縣司法處設置專任執(zhí)達員辦理之?!盵2](P11)第三、政務警察歸并縣級警察機中各省省政府的義務。各省省政府應依照內政部頒發(fā)省縣市三十年度整理警衛(wèi)原則暨本大綱之規(guī)定,參酌實際情形擬定各縣政務警察歸并實施辦法,咨報內政部核定后轉飭各縣于三十年度內完成
之。[2](P11)
其二,強化縣級警察機關組織建設。隨著新縣制的不斷推行,強化縣級警察機關的組織建設顯得緊要迫切,因此,南京國民政府行政院于1941 年3月21日公布實施了《縣警察組織大綱》(以下簡稱本大綱),本大綱共包括五部分:第一,總則??倓t規(guī)定縣警佐或警察局長由縣政府依法遴選合格人員并呈請省政府委任,警察訓練員、督察員、警察所長所員、巡官由縣政府依法遴選合格人員委任并呈報省政府備案,警佐之待遇與科長同;縣特務警察(包括舊稱政務警察)隊應一律予以整理訓練后改縮為警察隊,保安隊應逐漸予以整理訓練后改編為警察隊,承縣政府之命受警佐或警察局長之指揮辦理全縣警察事宜,其隊長由警佐或警察局長兼任;關于違警處罰以由縣政府警察局、區(qū)警察所處理為原則,但在距離遼遠交通不便地方得授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所辦理,警察經費應編入縣預算,不得就地攤派。第二,縣警察??h政府設置警佐,辦理全縣警察事務,但在地域重要人口眾多的縣應設置警察局,其業(yè)務范圍如下:(1)關于全縣警察之編練調遣考核獎勵事項;(2)關于全縣警察裝械管理及勤務配備事項;(3)關于全縣戶口調查、保安正俗、消防、交通、衛(wèi)生及農林漁獵、名勝古跡之維護事項;(4)關于全縣違警處理及司法協(xié)助事項;(5)關于全縣保甲長及國民兵隊訓練之協(xié)助警察與保甲工作聯(lián)系之規(guī)劃指揮事項;(6)其他警衛(wèi)事項??h警佐室得視各該縣環(huán)境之需要酌置科員、訓練員、督察員、辦事員及合格警長警士,受警佐之指揮辦理內外勤事務,警佐對外行政以縣長名義行之,但對縣屬各級警察人員得為工作上之指示。第三,區(qū)警察。區(qū)署所在地得設警察所,承縣政府之命及區(qū)署之指揮監(jiān)督辦理全區(qū)警察事務,其業(yè)務范圍如下:(1)關于全區(qū)警察裝械管理配備及警衛(wèi)部署事項;(2)關于全區(qū)戶口調查及保安正俗、交通、衛(wèi)生防護及農林漁獵、名勝古跡之維護事項;(3)關于全區(qū)之違警處理及司法協(xié)助事項;(4)關于全區(qū)警察與保甲之聯(lián)系訓練指揮運用事項,(5)其他警衛(wèi)事項。未設置區(qū)署之地方于必要時得設區(qū)警察所直隸于縣政府,區(qū)警察所應冠以所在地區(qū)名(某某縣某某區(qū)警察所),其管轄范圍以區(qū)署轄境為原則,區(qū)警察所設所長一人、所員一人、合格警長警士若干人,并得因環(huán)境需要設置督察員及巡官,區(qū)警察所長得兼任區(qū)署軍事指導員,對外行文以區(qū)長名義行之,但在業(yè)務工作范圍內有所指示時得逕行命令區(qū)署各級員警。第四,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))警察。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所之警衛(wèi)股主任以曾經訓練合格巡官或警長人員充任之,保辦公處之警衛(wèi)干事以曾訓練合格于警士資格者充任。警衛(wèi)股主任受鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長之指揮監(jiān)督辦理警察事務,其對外文書以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長名義行之,但縣政府或區(qū)署在警衛(wèi)業(yè)務工作范圍內有所指示時得逕行命令之。第五,附則。由縣區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以至保甲相互間關于警察事項有所指揮或報告,盡量利用電話或口頭行之,如必須行文時應以簡要為原則。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所承辦違警處理,無論罰金拘留或勞役均由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所警衛(wèi)股主任報告鄉(xiāng)(鎮(zhèn))核辦,事后并應即時以書面呈報區(qū)警察所復核,但距離縣政府較近者得呈報縣政府復核,仍應于每月月終列表匯報區(qū)警察所備查。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所處理違警事件應于每月月終列表榜示。各省政府得依照本大綱之規(guī)定自行制定單行章則咨內政部備案。
南京國民政府警政改革是順應時勢的重大壯舉,抗戰(zhàn)時期,陪都重慶作為全國的政治、經濟、文化和外交中心,其安全穩(wěn)定是事關抗戰(zhàn)勝利的第一要務。內政部警察部隊是隸屬于內政部的專門警察機關,作為戰(zhàn)時守衛(wèi)中央安全的重要警衛(wèi)機構,對保障戰(zhàn)時南京國民政府中央的安全作出了巨大的貢獻,可以說戰(zhàn)時警政革新奠定了抗戰(zhàn)勝利的基礎。
面臨淪陷的大片國土,南京國民政府經濟吃緊,戰(zhàn)時縣級警制改革是因勢利導注重基層警政建設的重大舉措,它保證了戰(zhàn)時南京國民政府“新縣制”國策的順利推行,強化了南京國民政府中央對地方的控制,最為重要的是挽救了幾近衰落的農村經濟,動員了農村人力物力對抗戰(zhàn)的支持[4]。正如蔣介石所說的那樣:“廣大農村,是決定抗戰(zhàn)勝利的場所,鄉(xiāng)村的廣大人力、物力、財力便是成為支持長期抗戰(zhàn)建國的主要源泉。農村的地位便隨著抗戰(zhàn)的發(fā)生和發(fā)展而跟著提高和重要?!盵5]為中國贏得抗日戰(zhàn)爭的最終勝利發(fā)揮了重要的作用。
參考文獻:
[1]內政部編印.內政法規(guī)匯編[C].重慶:1941- 11第二目(4- 6).
[2]內政部編印.內政法規(guī)匯編[C].重慶:1941- 11第一目(2- 11).
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[4]忻平.論新縣制[J].抗日戰(zhàn)爭研究,1991(02).
[5]轉引自安徽政治[J].第四卷第七期第11頁.
*作者簡介:李秉祥(1982—),男,西南政法大學行政法學院博士研究生,主要研究方向為法律史學。
中圖分類號:K262.9
文獻標識碼:A
文章編號:1007- 9106(2016)01- 0104- 04