李美榮，段昌輝，王 川，吳林榮, 劉八一

(1.南京信息工程大學(xué)，南京 210044；2.陜西省氣象局減災(zāi)服務(wù)中心，西安 710014；3.陜西省氣象局應(yīng)急與減災(zāi)處，西安 710014；4. 96177部隊，安徽黃山 245041)

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風(fēng)險管理視角下陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作探析

李美榮1，2，段昌輝3，王 川3，吳林榮2, 劉八一4

(1.南京信息工程大學(xué)，南京 210044；2.陜西省氣象局減災(zāi)服務(wù)中心，西安 710014；3.陜西省氣象局應(yīng)急與減災(zāi)處，西安 710014；4. 96177部隊，安徽黃山 245041)

在氣象災(zāi)害風(fēng)險概念的基礎(chǔ)上闡述了氣象災(zāi)害應(yīng)急管理，以陜西省氣象局開展氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的實踐為例介紹了氣象部門開展氣象災(zāi)害應(yīng)急服務(wù)的工作思路和方式，定位了氣象災(zāi)害風(fēng)險管理在應(yīng)急工作中的作用，指出了目前氣象災(zāi)害風(fēng)險管理的管理層面、研究層面和技術(shù)層面存在的問題，針對開展氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作中的風(fēng)險管理支撐問題，分別針對上述三個層面的發(fā)展重點提出了相應(yīng)的應(yīng)對思考，以期推進(jìn)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理和氣象災(zāi)害應(yīng)急工作。

風(fēng)險管理；氣象災(zāi)害；災(zāi)害風(fēng)險管理；氣象應(yīng)急

氣象災(zāi)害作為自然災(zāi)害的主要災(zāi)種之一，已成為制約我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因氣象災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失約占整個自然災(zāi)害損失的70%，中國平均每年因氣象災(zāi)害死亡人數(shù)約3 700人，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約2 000億元，相當(dāng)于GDP的1%～3%。氣象部門是政府防災(zāi)減災(zāi)工作的重要部門之一。在全國范圍內(nèi)，氣象應(yīng)急管理于2005年起規(guī)范化開展，截止2016年上半年各省(區(qū)、市)氣象局已建立了氣象應(yīng)急工作組織機(jī)構(gòu)，在“一案三制”帶動下逐步形成具有氣象部門特點的應(yīng)急管理體系，并且在應(yīng)急服務(wù)中發(fā)揮了重要作用。隨著國家、省、地市、縣等各級氣象部門防災(zāi)減災(zāi)工作與政府綜合防災(zāi)減災(zāi)的對接、融合與推進(jìn)，應(yīng)急管理的內(nèi)涵還在不斷豐富。然而，對于氣象應(yīng)急管理的系統(tǒng)認(rèn)識尚有待提高，以陜西省氣象應(yīng)急管理工作為例分析風(fēng)險管理視角下的氣象災(zāi)害應(yīng)急工作，為省市級氣象部門應(yīng)急管理工作提供借鑒與參考。

1 氣象災(zāi)害風(fēng)險相關(guān)概念

風(fēng)險是指在一定條件下和一定時期內(nèi)可能發(fā)生的各種結(jié)果的變動程度，風(fēng)險管理[1]的目標(biāo)是降低風(fēng)險程度至最低的管理過程。風(fēng)險分析是對未來不利事件出現(xiàn)的可能性、規(guī)模、影響等進(jìn)行分析，目的是為了客觀認(rèn)識事件風(fēng)險，為開展風(fēng)險管理提供科學(xué)依據(jù)，通過人為干預(yù)使未來情景向好的方向轉(zhuǎn)變。也有觀點認(rèn)為是在事件風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上綜合分析可能出現(xiàn)與帶來的任何后果，確定該事件發(fā)生的概率以及與可能影響的潛在的相關(guān)后果[2]。

中國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、災(zāi)害種類甚多，造成損失嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。隨著經(jīng)濟(jì)總量的提高，自然災(zāi)害造成的損失亦呈上升趨勢，直接影響著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。氣象災(zāi)害風(fēng)險管理是我國自然災(zāi)害領(lǐng)域風(fēng)險管理的重點。政府間氣候變化專門委員會在2012年《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險推進(jìn)氣候變化適應(yīng)特別報告》中對于災(zāi)害風(fēng)險有明確定義[3]。風(fēng)險為一物理事件發(fā)生的概率(可能性)和潛在的相關(guān)后果(可能性造成的后果)的乘積，危險性、暴露性和脆弱性為潛在的相關(guān)后果的三個因素，危險性和脆弱性都可以有助于事件發(fā)生的概率。災(zāi)害風(fēng)險評估與管理是目前國際上防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)害管理較先進(jìn)的措施和模式[4]。

黃崇福[5]提出氣象災(zāi)害風(fēng)險是由于氣象因素導(dǎo)致人類社會造成損失的情景，此領(lǐng)域的研究成果多集中于以暴雨、洪澇、干旱、臺風(fēng)、低溫冷害、雪災(zāi)和雷電等發(fā)生頻率高、影響范圍廣、危害程度重的主要氣象災(zāi)害為研究對象，在風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上，利用風(fēng)險管理的理論與方法及信息融合理論，完成靜態(tài)風(fēng)險分析。以災(zāi)害風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的風(fēng)險管理工作在防災(zāi)減災(zāi)中的作用和地位日益凸顯，國家氣象中心和國家氣候中心近年來在氣象災(zāi)害風(fēng)險管理領(lǐng)域也有一定進(jìn)展[6-8]，這些工作為氣象行業(yè)針對氣象災(zāi)害風(fēng)險開展系統(tǒng)性的應(yīng)急管理及定量化災(zāi)害性天氣過程的風(fēng)險評估提拱了基礎(chǔ)，帶動了暴雨誘發(fā)中小河流洪水和山洪地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險預(yù)警服務(wù)在全國的開展。

2 氣象災(zāi)害應(yīng)急管理及陜西現(xiàn)狀

2.1 氣象災(zāi)害應(yīng)急管理

氣象災(zāi)害應(yīng)急管理是一種處置、應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險的方式，是防災(zāi)減災(zāi)軟實力的具體體現(xiàn)，其主要目標(biāo)是減輕可能遭受的潛在損失，降低氣象災(zāi)害風(fēng)險程度。以氣象災(zāi)害應(yīng)急管理為重點的氣象應(yīng)急管理既是組織防災(zāi)減災(zāi)工作的重要抓手[9]，又是防災(zāi)減災(zāi)工作中的重要內(nèi)容，應(yīng)急管理能力提升對促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)能力提升具有重要意義。

氣象災(zāi)害風(fēng)險管理在技術(shù)層面分為靜態(tài)風(fēng)險分析(氣候災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃)、動態(tài)風(fēng)險分析(災(zāi)害性天氣過程的風(fēng)險動態(tài)評估、預(yù)警產(chǎn)品的滾動制作和更新)和實時風(fēng)險分析(有可能致災(zāi)或已致災(zāi)的針對天氣過程監(jiān)測資料開展的實時評估、預(yù)警產(chǎn)品)[7]。氣象災(zāi)害風(fēng)險分析作為氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中的基本要素，扮演著重要角色，貫穿于應(yīng)急過程的各個環(huán)節(jié)。氣象災(zāi)害及衍生災(zāi)害的風(fēng)險程度決定了在事前和事發(fā)過程中是否啟動應(yīng)急響應(yīng)。目前，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中，氣象災(zāi)害的預(yù)警(預(yù)警信號)信息是應(yīng)急啟動的直接依據(jù)，由于預(yù)警(預(yù)警信號)的顏色表示了相應(yīng)氣象災(zāi)害的風(fēng)險程度，因此氣象災(zāi)害應(yīng)急服務(wù)中會根據(jù)風(fēng)險程度啟動相應(yīng)級別的應(yīng)急命令。

2.2 陜西現(xiàn)狀

陜西省級氣象災(zāi)害應(yīng)急服務(wù)工作思路是在靜態(tài)風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)氣象災(zāi)害風(fēng)險預(yù)報、預(yù)警產(chǎn)品，并結(jié)合一定范圍內(nèi)人、財產(chǎn)、社會資源和基礎(chǔ)設(shè)施有可能遭受損壞威脅的頻率和程度及不利影響的發(fā)展趨勢，綜合研判是否啟動應(yīng)急。在應(yīng)急過程中，根據(jù)實時風(fēng)險分析產(chǎn)品，變更應(yīng)急級別或解除應(yīng)急狀態(tài)。

2010年7月,陜西省人民政府出臺《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的通知》。2011年，成立了陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部，總指揮長由分管氣象工作的副省長擔(dān)任，副總指揮長分別由省政府副秘書長和省氣象局局長擔(dān)任，指揮部成員由省委宣傳部、省應(yīng)急辦等27個部門的分管領(lǐng)導(dǎo)組成。通過下發(fā)《陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部聯(lián)絡(luò)員聯(lián)席會議制度》保障陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部的實體化運行，應(yīng)急指揮部辦公室設(shè)在陜西省氣象局。陜西省所有地市、縣(區(qū))政府都成立了氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部，這種工作機(jī)制與中國氣象局應(yīng)急管理發(fā)展思路契合[9]，有助于優(yōu)化部門間的合作模式，有利于部門間氣象災(zāi)害信息互聯(lián)互通，充分實現(xiàn)應(yīng)急信息共享。2010—2016年5月底，陜西省、市兩級氣象部門共啟動應(yīng)急氣象服務(wù)222次，出動應(yīng)急氣象車11次。

氣象災(zāi)害指揮部作為各級政府氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的工作機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是負(fù)責(zé)相關(guān)類別的氣象災(zāi)害防御專項和部門應(yīng)急預(yù)案的起草與實施，承擔(dān)應(yīng)急指揮部辦公室工作。各級氣象災(zāi)害指揮部在陜西省人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展應(yīng)急處置工作，同時指導(dǎo)、協(xié)助下級政府及其相應(yīng)部門做好有關(guān)氣象災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建等工作[10]。

幾年來，陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部大力推進(jìn)實體化運作。連續(xù)五年組織召開“陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部聯(lián)絡(luò)員會議”以加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)交流，按照應(yīng)急預(yù)案要求及時發(fā)布強(qiáng)降溫、霜凍、暴雪等氣象災(zāi)害的防御通知，通過制定年度目標(biāo)任務(wù)加強(qiáng)對各級氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的管理，通過表彰評比工作增強(qiáng)各成員單位的凝聚力。各地市人民政府將氣象災(zāi)害應(yīng)急管理納入各級政府目標(biāo)考評體系，并開展年度考核。陜西省氣象災(zāi)害指揮部開發(fā)“陜西省氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)”，依托陜西省人民政府外網(wǎng)系統(tǒng)打通與26家成員單位之間的網(wǎng)絡(luò)鏈路，發(fā)揮了氣象部門在應(yīng)對氣象災(zāi)害事件中的應(yīng)急指揮作用，有效架起了氣象部門與各成員單位之間的信息共享、聯(lián)防聯(lián)動的橋梁。

3 存在問題

3.1 應(yīng)急服務(wù)分級開展尚需深化

現(xiàn)階段的應(yīng)急工作需要更多注重的是天氣災(zāi)害風(fēng)險及其對敏感領(lǐng)域的影響，例如暴雨誘發(fā)的中小河流洪水和山洪地質(zhì)災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)林果開花期的低溫凍害、道路結(jié)冰等，通常考慮的是受災(zāi)害影響的地域范圍，但對不同地域范圍災(zāi)害的不同程度的影響尚未充分考慮。如何根據(jù)實時氣象災(zāi)害風(fēng)險產(chǎn)品中不同的風(fēng)險等級開展應(yīng)急管理，還需要進(jìn)一步深化探索。

3.2 氣象災(zāi)害風(fēng)險分析有待提高

氣象災(zāi)害的風(fēng)險管理內(nèi)容之一是氣象災(zāi)害風(fēng)險分析，風(fēng)險分析強(qiáng)調(diào)信息和方法的綜合性分析，由于風(fēng)險問題的復(fù)雜性，技術(shù)人員嘗試使用多種方法、資料和監(jiān)測手段來提高風(fēng)險分析的可靠性。然而現(xiàn)狀是氣象災(zāi)害系統(tǒng)及其衍生災(zāi)害系統(tǒng)的綜合風(fēng)險分析由于受技術(shù)發(fā)展和客觀因素的制約技術(shù)水平較弱。

3.3 應(yīng)急服務(wù)細(xì)化開展還需實踐

氣候災(zāi)害是在對多年氣象災(zāi)害發(fā)生情況進(jìn)行統(tǒng)計的基礎(chǔ)上總結(jié)出來的災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，了解氣候災(zāi)害風(fēng)險是開展應(yīng)急工作的基礎(chǔ)，不同年份、不同災(zāi)害性天氣的發(fā)生情況差異明顯，如何在靜態(tài)風(fēng)險、動態(tài)風(fēng)險和實時風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合地域資源特點和基礎(chǔ)設(shè)施狀況，在充分考慮當(dāng)?shù)爻袨?zāi)體的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化各地應(yīng)急管理，在不同的氣象災(zāi)害應(yīng)急過程中繼續(xù)實現(xiàn)細(xì)化管理。

4 應(yīng)對思考

隨著全球極端天氣的增多，氣象災(zāi)害風(fēng)險管理已成為氣象應(yīng)急服務(wù)的重要內(nèi)容。隨著氣象部門災(zāi)害風(fēng)險管理意識的提高和氣象災(zāi)害基礎(chǔ)研究的穩(wěn)步推進(jìn)，制訂應(yīng)對氣象災(zāi)害風(fēng)險的規(guī)劃，已作為氣象防災(zāi)減災(zāi)工作的重要內(nèi)容，推動氣象災(zāi)害風(fēng)險管理也成為氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的重要組成部分。

(1)通過氣象災(zāi)害風(fēng)險評價和管理，完善氣象災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急體系與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，利用風(fēng)險管理與應(yīng)急管理的理論與方法，開展氣象災(zāi)害風(fēng)險決策分析方法融合、基于風(fēng)險評價的氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制與減災(zāi)規(guī)劃制定結(jié)合。

(2)加強(qiáng)降低氣象災(zāi)害風(fēng)險及提高對災(zāi)害的應(yīng)對能力的研究，同時深化氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力評價指標(biāo)體系研究。進(jìn)一步研究極端天氣和氣候事件及災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律、發(fā)生頻率、空間分布特征；加強(qiáng)氣象災(zāi)害評估技術(shù)研究，推進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險管理。從災(zāi)害系統(tǒng)理論的角度出發(fā)，基于氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的特征和結(jié)構(gòu)的分析，構(gòu)建省級氣象災(zāi)害預(yù)警防御能力、政府組織能力、支撐保障能力等指標(biāo)組成的氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力的評價指標(biāo)體系，這對增強(qiáng)省級應(yīng)對氣象災(zāi)害管理能力和災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)能力有重要的意義。

(3)一方面加強(qiáng)靜態(tài)風(fēng)險和動態(tài)風(fēng)險評估，制作風(fēng)險空間分布圖，提高氣象災(zāi)害脆弱行業(yè)的災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)，使住房和重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)離災(zāi)害多發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)和自然環(huán)境脆弱區(qū)。另一方面對省級主要氣象災(zāi)害及其部分衍生災(zāi)害進(jìn)行更為有效地監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警，對生態(tài)環(huán)境變化進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，更好地開發(fā)利用氣候資源，減輕干旱、洪澇等氣象災(zāi)害的損失，增強(qiáng)省級氣象災(zāi)害的應(yīng)對能力，促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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1006-4354(2016)06-0044-04

2016-03-28

李美榮(1975—)，女，陜西西安人，高工，博士生，主要從事應(yīng)急氣象服務(wù)管理及決策氣象服務(wù)。

陜西省氣象局2016年度重點科研項目(2016Z-3)

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