胡小娟

(重慶市璧山區(qū)大興國土資源管理所 402760)

國土資源管理與農(nóng)村建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)

胡小娟

(重慶市璧山區(qū)大興國土資源管理所 402760)

眾所周知，我國是一個(gè)物產(chǎn)豐富的國家，尤其是土地資源遼闊，而且近些年城鎮(zhèn)化建設(shè)正在逐步加快，國土資源管理部門的職責(zé)越來越重。在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，經(jīng)常出現(xiàn)各種問題，對此國土資源管理部門必須要加強(qiáng)重視，要發(fā)現(xiàn)其中的問題，提出有效的改進(jìn)策略。

國土資源管理；問題；建議

一、根據(jù)法律進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，完善土地流轉(zhuǎn)管理體制

1、遵循法律，合理實(shí)施土地流轉(zhuǎn)

土地承包制度由來已久，我國政府也實(shí)施了許多措施來保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)利，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。主要的政策是農(nóng)民可以承包土地，其權(quán)益30年內(nèi)都不會被剝奪。發(fā)包方不能動用私權(quán)來動搖承包權(quán)長期化的政策。這也是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地合理化、承包權(quán)力化而實(shí)行的指導(dǎo)政策。

2、根據(jù)法律，開展土地流轉(zhuǎn)的辦理過程

《農(nóng)村土地承包法》是我國規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，也是土地流轉(zhuǎn)所要遵循的內(nèi)容和要求。土地承包者和發(fā)包者要根據(jù)法規(guī)要求，通過正常的程序來辦理土地流轉(zhuǎn)的工作。與此同時(shí)，不能因?yàn)榻疱X利益而忽視國家制定的法律法規(guī)。如果出現(xiàn)這種不良現(xiàn)象，勢必會打擊農(nóng)村生產(chǎn)積極性，擾亂農(nóng)村的土地秩序。

3、遵循農(nóng)民意愿，開展土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體中占據(jù)重要的地位，遵循農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)意愿，是開展土地流轉(zhuǎn)工作的重點(diǎn)。在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的過程中，也要從實(shí)際條件出發(fā)，提出相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)方式。在任何情況下，都要充分考慮農(nóng)民的真實(shí)意愿，然后在嚴(yán)格遵循法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地關(guān)系的更改。另一方面，還要注意潛在的土地矛盾，辦理相關(guān)手續(xù)，減少此類現(xiàn)象的發(fā)生。

二、農(nóng)村建設(shè)中存在的土地流轉(zhuǎn)問題

1、農(nóng)村建設(shè)中集體土地流轉(zhuǎn)情況和存在問題

目前為止，有關(guān)農(nóng)村建設(shè)中集體土地流轉(zhuǎn)的一些問題在法律中都沒有明確的規(guī)定。例如土地流轉(zhuǎn)的程序、土地流轉(zhuǎn)的盈利、土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益等問題。實(shí)際中，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)并沒有完善的管理體系，完全是在農(nóng)村內(nèi)部自行解決，并且程序并不規(guī)范。這些問題的存在不僅影響了農(nóng)村土地使用關(guān)系的混亂，而且擾亂了農(nóng)村土地管理秩序。另一方面，還會造成農(nóng)村土地市場的動蕩，出現(xiàn)害怕交易的情況，進(jìn)而危害國家和集體的土地安全。危害的主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

首先是地方政府因?yàn)檗r(nóng)村建設(shè)集體土地流轉(zhuǎn)無序，而降低對土地市場的規(guī)范力度。因此，地方政府不能把土地承包面積限定在一定范圍內(nèi)，導(dǎo)致農(nóng)村土地市場的無序交易，擾亂土地市場體系。

其次是土地秘密交易行為漸多，出現(xiàn)違反法律使用土地的不良現(xiàn)象。土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的金錢利潤較大，農(nóng)村集體群體為了得到更多的利益，把農(nóng)村耕地肆意地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)出、租賃，甚至用于工業(yè)用途。集體共同使用的土地也用私人的名義進(jìn)行租借、轉(zhuǎn)讓，出現(xiàn)許多“黑市”交易。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)的漠視，使得這樣的問題更加嚴(yán)重。

最后是在農(nóng)村建設(shè)集體土地流轉(zhuǎn)過程中，收益分配不均。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理方面缺乏特定的法律法規(guī)，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系還未完全成熟。因此在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的過程中，難以完全實(shí)現(xiàn)土地潛在價(jià)值和收益。除此之外，土地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)規(guī)范并不完善，集體的權(quán)益和資產(chǎn)不能得到很好地保護(hù)，這樣便使土地流轉(zhuǎn)的收益產(chǎn)生分配不均的問題，不能很好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

2、建設(shè)關(guān)于用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建議

2.1 建立合乎法律制度的土地流轉(zhuǎn)制度

目前，我國還沒有明確出臺關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)，但是這一問題卻真實(shí)存在在人們的現(xiàn)實(shí)生活中，因此，可以通過地方立法和出臺相關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的法規(guī)，建立一套完善的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。通過法律政策來規(guī)定其內(nèi)容，擴(kuò)大有形土地市場規(guī)模，將集體建設(shè)用地使用權(quán)納入其中，讓集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)一些使用行為的到允許，例如：有償、有限期的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

除此之外，還要明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍和條件。要對其使用進(jìn)行明確要求，不得改動原要求用途，禁止商業(yè)貿(mào)易行為的介入；要對符合鎮(zhèn)土地使用進(jìn)行整體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃；確定其土地使用權(quán)方面；擁有土地所有權(quán)者可根據(jù)自我意愿分配；在有關(guān)部門實(shí)行土地登記和證實(shí)其集體土地所有權(quán)；其權(quán)要合乎法規(guī)、面積清晰明確、沒有糾紛。

2.2 明確集體建設(shè)用地的相關(guān)產(chǎn)權(quán)

土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村集體建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)的基本。土地是人們所擁有的不動產(chǎn)，其流轉(zhuǎn)的根本是土地權(quán)轉(zhuǎn)讓。目前我們應(yīng)該提高對農(nóng)村集體土地?fù)碛袡?quán)和地籍的管理，注意以下兩個(gè)方面：一是更進(jìn)一步分化登記范圍關(guān)于集體土地所有權(quán)的登記，明確土地的使用權(quán)擁有者，用土地登記這一規(guī)定形式將其確定。二是對集體建設(shè)用地的相關(guān)權(quán)利作進(jìn)一步的細(xì)化和整理，例如擁有權(quán)、使用權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)和繼承權(quán)等。應(yīng)使土地所有權(quán)的擁有者和使用土地的人更加明確其權(quán)利，以及對其的分配利益清晰明了。

2.3 制立合乎科學(xué)方案的土地流轉(zhuǎn)形式

國有建設(shè)用地使用權(quán)的有償使用的方式可以為農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)入有形市場流轉(zhuǎn)提供方法和途徑，即讓土地的使用權(quán)和所有權(quán)分隔開，嘗試集體土地的有償流轉(zhuǎn)，讓集體建設(shè)用地也實(shí)行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和年租制。

集體建設(shè)用地使用權(quán)的出租和出讓。其出讓意思為集體建設(shè)用地的擁有者可以將確定年期的集體建設(shè)用地的使用權(quán)給予土地使用者，而土地使用者則需要付與一定的出讓價(jià)錢給集體土地的擁有者。我們所熟知的，將集體建設(shè)用地的使用權(quán)用作進(jìn)股的資本和他人以不同形式進(jìn)行合作的，都被認(rèn)為是集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓。相關(guān)的出讓年限可根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，其規(guī)定為：①教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；②商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；③工業(yè)用地五十年；

集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押。其意思為集體建設(shè)用地的使用者可以出讓或出租的形式來獲得集體建設(shè)用地的使用權(quán)，而不對集體建設(shè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)移，讓集體建設(shè)用地的使用權(quán)作為擔(dān)保債權(quán)的方式。然而，還需要注意的是，必須要進(jìn)行書面合同的簽訂，還應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)到相關(guān)政府辦理相關(guān)的抵押登記手續(xù)，牽連到地上建筑物和一些外在物進(jìn)行抵押時(shí)，要根據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行辦理。

存量集體建設(shè)用地融入土地有形市場來進(jìn)行整合管制。存量集體建設(shè)用地不僅允許還鼓勵以多種方式來實(shí)行集體土地流轉(zhuǎn)，例如轉(zhuǎn)讓、出租、以價(jià)入股、共同合作經(jīng)營等，從而帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的目的，凸顯集體土地的利益價(jià)值，也會不斷提高農(nóng)民的收入。要嚴(yán)格限定征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地的范圍，如城鄉(xiāng)結(jié)合部、繁榮集鎮(zhèn)和主要的交通干道兩側(cè)。讓土地征收納入土地儲備計(jì)劃，一步步進(jìn)入土地有形市場，實(shí)現(xiàn)公開貿(mào)易。從而確保其公正公平，達(dá)到土地的統(tǒng)一集中供應(yīng)。

2.4 建立流轉(zhuǎn)收益分配制度

集體建設(shè)用地的使用權(quán)最低限制價(jià)格是根據(jù)國有土地基價(jià)為根據(jù)的。集體土地所有者出租或者出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)，其最終獲得的土地收益應(yīng)當(dāng)歸于農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)，來對其進(jìn)行統(tǒng)一管理。此外，政府應(yīng)采取積極鼓勵的措施，根據(jù)土地利用的整體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)法規(guī)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自覺實(shí)行村莊移遷改造，實(shí)行集體建設(shè)用地的歸入整合，將整合后的集體建設(shè)用地用于轉(zhuǎn)讓、出讓、出租和抵押等形式，然后用已獲得的資金在進(jìn)行集體建設(shè)用地的整合，增加土地的節(jié)約和集約利用。

三、結(jié)束語

綜上所述，國土資源管理部門必須要結(jié)合我國實(shí)際國情，堅(jiān)持各項(xiàng)原則，認(rèn)清農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，并要提出相應(yīng)的改進(jìn)策略，確保我國農(nóng)村土地的綜合利用。

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TU723

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1007-6344（2016）03-0166-01

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