陳東平

深圳市社會工作委員會，廣東 深圳 518026

基于整體數(shù)據(jù)建設(shè)的深圳市“織網(wǎng)工程”的實踐與思考

陳東平

深圳市社會工作委員會，廣東 深圳 518026

如何實現(xiàn)從以官本位到以民本位、從政府本位到社會本位、從權(quán)力本位到權(quán)利本位的價值轉(zhuǎn)換，推動“服務(wù)型政府”創(chuàng)建，是大數(shù)據(jù)背景下新型智慧電子政務(wù)頂層設(shè)計需要研究的重大問題，也是新型智慧城市標桿市應(yīng)該破解的重大課題。結(jié)合中央對服務(wù)型政府建設(shè)的要求，對傳統(tǒng)電子政務(wù)存在的問題進行分析，基于整體數(shù)據(jù)驅(qū)動理念，提出智慧政務(wù)設(shè)計思路與實施路徑，并探索構(gòu)建以政府邏輯數(shù)據(jù)模型為內(nèi)核的智慧電子政務(wù)系統(tǒng)頂層設(shè)計。

服務(wù)型政府；智慧政務(wù)；大數(shù)據(jù)；信息惠民

1 引言

近日，黨的第十八屆五次全會通過了《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，明確提出要“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”。李克強總理先后在多個場合，就“簡政放權(quán)，推動政府職能轉(zhuǎn)變”做出了具體部署。2015年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程，方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》，進一步明確有關(guān)要求。中央的有關(guān)精神歸納起來，主要有以下幾點：一是加快建立國家人口基礎(chǔ)信息庫、統(tǒng)一社會信用代碼制度和相關(guān)實名登記制度；二是積極實施簡政放權(quán)，推行并聯(lián)審批和網(wǎng)上審批，著力解決環(huán)節(jié)多、時間長、隨意性大等問題；三是創(chuàng)新服務(wù)方式，最大程度地便民利民，構(gòu)建面向公眾的一體化在線公共服務(wù)體系，簡化辦事程序，將部門分設(shè)的辦事窗口整合為綜合窗口，變“多頭受理”為“一口受理”；四是加快推進各級政府間、部門間及國有企事業(yè)單位間涉及公共服務(wù)事項的信息互通共享、校驗核對，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，促進辦事部門相互銜接，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，從源頭避免“循環(huán)證明”，最大限度便利群眾。

從中央的精神可以看出，智慧政務(wù)的構(gòu)建必須要求智慧政務(wù)在行政理念、組織結(jié)構(gòu)和行為方式等各方面呈現(xiàn)出不同于以往管制型政府的特征，實現(xiàn)從以官本位到以民本位、從政府本位到社會本位、從權(quán)力本位到權(quán)利本位的價值轉(zhuǎn)換。結(jié)合近年來深圳市“織網(wǎng)工程”[1]實踐，可以理解，國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略落實到政府職能轉(zhuǎn)變上，就是要體現(xiàn)“開放共享、簡政放權(quán)、跨界協(xié)同、便民利民”。

2 傳統(tǒng)電子政務(wù)存在的問題

傳統(tǒng)電子政務(wù)系統(tǒng)都是根據(jù)已有部門組織形式、業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)需求而開發(fā)的電子化、無紙化、網(wǎng)絡(luò)化IT系統(tǒng)。一旦組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程發(fā)生重大變化，這些系統(tǒng)的生命周期也就結(jié)束了，數(shù)據(jù)只是這些電子政務(wù)系統(tǒng)中的副產(chǎn)品。而大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)從副產(chǎn)品變成了發(fā)動機，可以超越軟件系統(tǒng)的生命周期，作為一種不可再生資源被數(shù)據(jù)系統(tǒng)保存下來，成為改進舊系統(tǒng)、培育新業(yè)務(wù)、再造新流程的原材料。研究表明，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)驅(qū)動的政務(wù)系統(tǒng)主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）政務(wù)信息共享不充分，大數(shù)據(jù)潛能未充分釋放

基于業(yè)務(wù)需求驅(qū)動的信息化建設(shè)，傳統(tǒng)是由某業(yè)務(wù)部門為建設(shè)單位，具有針對某一項或幾項具體業(yè)務(wù)辦理事項，實施的IT系統(tǒng)建設(shè)。由于建設(shè)單位為某一具體部門，需要為其具體的業(yè)務(wù)辦理事項，IT建設(shè)的成果也順理成章地為該部門的業(yè)務(wù)開展、行政效率提升而服務(wù)。從提升政府行政效率的角度看，通過電子政務(wù)、無紙化辦公等手段確實提升了該部門效率，但由于建設(shè)部門在科層制體系下的條塊分割，管理碎片化，沒有考慮與其他部門的協(xié)同，必然造成了該部門與不同部門、不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的割裂，造成了一個個以縱向業(yè)務(wù)為劃分的煙囪林立的信息系統(tǒng)。各自獨立的系統(tǒng)形成各自獨立的內(nèi)部數(shù)據(jù)庫，形成了一個又一個的信息孤島。有些系統(tǒng)即使通過異構(gòu)系統(tǒng)之間的聯(lián)網(wǎng)，能夠使各個縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)在通信管道的層面上相通，但是在解決不同數(shù)據(jù)格式、不同數(shù)據(jù)標準、不同數(shù)據(jù)管轄權(quán)造成的數(shù)據(jù)鴻溝以及打通信息孤島方面都要花費巨大代價，效果也不甚理想，很難形成真正的大數(shù)據(jù)庫，更無法發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用。政府部門之間的信息不共享，除了部門之間的認識問題外，技術(shù)解決難度也是一個重要原因。

（2）政府內(nèi)部協(xié)作模式未能有效建立，行政效能不高

基于業(yè)務(wù)驅(qū)動方式建立的信息化系統(tǒng)，雖然在政府內(nèi)部提升了某一類業(yè)務(wù)的辦理效率，但是由于其建設(shè)是基于傳統(tǒng)的科層制政府理念，或后期在改革中接受了新公共管理理念，其固有的政府組織之間的縫隙和管理的碎片化必定造成信息化系統(tǒng)煙囪林立、數(shù)據(jù)割裂的問題。由于現(xiàn)有行政服務(wù)事項的辦理都不是孤立的，大多需要其他事項辦理過程中的辦理結(jié)果及由此形成的證照信息，而目前業(yè)務(wù)驅(qū)動的垂直政務(wù)系統(tǒng)普遍無法解決這一需求，因而將獲取其他業(yè)務(wù)辦理結(jié)果和證照的需要推給了前來辦理業(yè)務(wù)的市民或企業(yè)。這樣造成的后果是，市民和企業(yè)不得不在政府同一部門的不同處室或不同部門的其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，通過反復(fù)申辦啟動其他相關(guān)證照辦理事項。這種將本該由政府內(nèi)部縱向或橫向協(xié)同的事情交由業(yè)務(wù)申請人在數(shù)個政府部門之間奔跑傳遞，人力接力式地填補政府不同部門間的縫隙的做法，不僅群眾感覺體驗不好，也浪費了行政資源，造成行政效率低下。

例如，某市民王先生希望辦理小孩入小學(xué)的事項，目前王先生在去學(xué)校提交各類申報材料以前，需要到相關(guān)政府部門開具各類證明材料，如到公安局開具居住證明、到社會保障局開具社會保險證明、到出租屋管理辦公室開具租房合同、到人口和計劃生育局開具計生證明等。這就是一個靠王先生在學(xué)校、教育局、公安局、社會保障局、出租屋管理辦公室、人口和計劃生育局等多個政府部門和各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間進行人力接力的復(fù)雜繁瑣的辦理流程。

（3）宏觀決策缺乏大數(shù)據(jù)支撐，決策效果難以保證

由于各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)是獨立設(shè)計、獨立開發(fā)和獨立運營的，不同系統(tǒng)之間缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，而且不同系統(tǒng)之間的信息流動插入了人力接力過程，這使得在一個城市成百上千的政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)中形成了許許多多的數(shù)據(jù)碎片，這些數(shù)據(jù)碎片難以關(guān)聯(lián)，難以融合。從每一個數(shù)據(jù)碎片都難以得出整體的、有價值的結(jié)論。這些數(shù)據(jù)碎片匯聚在一起，若不進行復(fù)雜的加工處理，只能形成數(shù)據(jù)垃圾，而不是數(shù)據(jù)資源。城市的管理者在面對各種決策時，缺乏及時準確的信息，比如，透過各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)碎片，無法回答一個城市有多少人，無法對不同階層、不同類別的人群做有效的群體分析，城市的基本公共服務(wù)無法預(yù)先精準預(yù)測和主動提供，城市的交通組織只能靠抽樣數(shù)據(jù)而不能利用精確數(shù)據(jù)進行設(shè)計，政府預(yù)算、城市規(guī)劃等重大決策缺乏動態(tài)準確、真實有效的數(shù)據(jù)支撐。數(shù)據(jù)的不準確，容易造成決策的客觀度偏移和公共政策的合理度偏移[2]。

3 整體數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧政務(wù)設(shè)計理念與實施路徑

電子政務(wù)中上述問題的出現(xiàn)并不是偶然的，是和政務(wù)信息化系統(tǒng)的設(shè)計理念密切相關(guān)的。為了提升某一項業(yè)務(wù)辦理效率，單純建設(shè)由該項業(yè)務(wù)需求驅(qū)動的信息化系統(tǒng)無法解決不同業(yè)務(wù)事項之間的協(xié)同問題，無法形成政府的整體數(shù)據(jù)資源，無法提供真正便捷的市民服務(wù)。單個系統(tǒng)的完善，越是實現(xiàn)了工具的理性，就越是缺失了價值的理性，越是造成了數(shù)字鴻溝。

大數(shù)據(jù)時代，由于大數(shù)據(jù)帶來了信息的扁平化，帶來了新的時空感，從互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)端，正在出現(xiàn)一種數(shù)據(jù)驅(qū)動、體驗為王的商業(yè)系統(tǒng)設(shè)計新理念。這也是一種體現(xiàn)了工具理性和價值理性平衡的技術(shù)?，F(xiàn)代電子商務(wù)倒逼電子政務(wù)的演進已到了迫在眉睫的時候，作為與時俱進的人民政府，當然應(yīng)該把握時機，調(diào)整治理方略，以新的價值觀念指導(dǎo)電子政務(wù)頂層設(shè)計，探索構(gòu)建高度智慧化的電子政務(wù)體系，更好地實現(xiàn)便民利民的目標。為區(qū)別以傳統(tǒng)業(yè)務(wù)驅(qū)動理念設(shè)計的政務(wù)IT系統(tǒng)，將這種以人文關(guān)懷為導(dǎo)向、以數(shù)據(jù)驅(qū)動為主體的設(shè)計稱為政務(wù)DT（data technology）系統(tǒng)。

盡管數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧政務(wù)系統(tǒng)可以更多地應(yīng)用大數(shù)據(jù)時代的新思維、新技術(shù)，實現(xiàn)智慧管理、智慧服務(wù)，但卻不是在一張白紙上畫畫。要實現(xiàn)綜合服務(wù)“一口清”、“一網(wǎng)式”和“一窗辦”，公共服務(wù)一證通辦、全城通辦，系統(tǒng)的設(shè)計實施必須考慮已經(jīng)形成數(shù)據(jù)孤島、煙囪林立現(xiàn)象的政府信息化現(xiàn)狀，打破部門職能界限，集成條塊數(shù)據(jù)。為此，提出了讓已有業(yè)務(wù)驅(qū)動的政務(wù)系統(tǒng)平滑演進的實施路徑。以深圳市“織網(wǎng)工程”的改革實踐為例，實施路徑分為兩個階段：第一階段要解決的是已有政務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通、公共基礎(chǔ)信息資源庫和主題庫的建立等問題；第二階段要解決數(shù)據(jù)驅(qū)動的新型政務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計實施、數(shù)據(jù)資源的利用等問題。

3.1 第一階段：已有業(yè)務(wù)驅(qū)動系統(tǒng)的平滑演進

（1）數(shù)據(jù)資源模型的設(shè)計與建立

數(shù)據(jù)資源模型是一種邏輯數(shù)據(jù)模型（LDM）[3]，分為公共基礎(chǔ)信息資源庫數(shù)據(jù)模型和業(yè)務(wù)主題庫數(shù)據(jù)模型。公共基礎(chǔ)信息資源庫是側(cè)重于對國家的國計民生、各項政務(wù)業(yè)務(wù)具有基礎(chǔ)作用和共性作用的數(shù)據(jù)庫，《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)[2002]17號）中提出了“啟動人口基礎(chǔ)信息庫、法人單位基礎(chǔ)信息庫、自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫、宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫的建設(shè)”，這些是公共基礎(chǔ)信息資源庫中包括的主要內(nèi)容。各城市根據(jù)自身情況不同，公共基礎(chǔ)信息資源庫中還包括“房屋與城市部件庫”或“建筑物庫”等內(nèi)容[4]。這些庫的數(shù)據(jù)模型是整體政府邏輯數(shù)據(jù)模型（GLDM）中的一部分。另一部分是業(yè)務(wù)主題庫，如證照庫、誠信庫、監(jiān)控視頻庫等。政務(wù)邏輯數(shù)據(jù)模型的建立，不僅包括這些庫中的核心字段（數(shù)據(jù)元），還包括每一個核心字段的數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)范圍、格式標準、枚舉型字段的數(shù)據(jù)字典、字段之間的關(guān)系、數(shù)據(jù)表之間的關(guān)系等[5]。以公共基礎(chǔ)信息資源庫和主題庫的數(shù)據(jù)模型為基礎(chǔ)，可以設(shè)計數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)模型標準、數(shù)據(jù)編碼標準、數(shù)據(jù)元標準。比如在深圳市委市政府的強力推動下，部門之間的“信息壁壘”逐步被打破，建成了全市統(tǒng)一的公共信息資源庫。目前市公共信息資源庫已聯(lián)通10個區(qū)和23家市直屬部門，已導(dǎo)入公安、教育、衛(wèi)生計生、勞動社保、民政、住建、統(tǒng)計等部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)達20億條。通過自動清洗比對，已關(guān)聯(lián)1 900多萬人口、100多萬法人、1 000多萬間房屋的信息，并在電子地圖上實現(xiàn)可視化呈現(xiàn)。

（2）已有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通

已有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通主要是通過數(shù)據(jù)共享交換平臺和云平臺實現(xiàn)的，過去10年間，各地已經(jīng)有很多成功實踐，這里不做累述[4,6]。深圳在實踐中提出了數(shù)據(jù)相對集中的管理模式。在數(shù)據(jù)相對集中管理的基礎(chǔ)上建立若干業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)支撐庫，滿足全市綜合公共服務(wù)跨部門、跨區(qū)域、跨層級調(diào)取使用需求。

（3）數(shù)據(jù)資源的獲取與集中

已有業(yè)務(wù)驅(qū)動系統(tǒng)已經(jīng)并且正在產(chǎn)生著大量數(shù)據(jù)，由于系統(tǒng)設(shè)計時都是為本業(yè)務(wù)服務(wù)的，按照自身業(yè)務(wù)需求建模、存儲。比如衛(wèi)生和計劃生育部門的病歷庫存儲在各個醫(yī)院，廣東省全員人口信息庫的數(shù)據(jù)存儲在省里，在數(shù)據(jù)集中過程中就是要把這些數(shù)據(jù)都集中到公共基礎(chǔ)信息資源庫的統(tǒng)一服務(wù)器上。集中的方式可以是通過ESB（enterprise service bus，企業(yè)服務(wù)總線）、ETL（extract-transform-load）等工具和自動化手段，有的也可以通過拷盤和紙質(zhì)文檔轉(zhuǎn)電子文檔等方式。各數(shù)據(jù)源與集中的基礎(chǔ)信息資源庫同步的頻度有實時、每天（T+1）、不定期等多種。

（4）數(shù)據(jù)的整理提煉

由于業(yè)務(wù)驅(qū)動的系統(tǒng)都是獨立設(shè)計、獨立開發(fā)、自主演化的，不同系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)往往格式各異、模型不同、標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不一致。每一個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)都是統(tǒng)一數(shù)據(jù)資產(chǎn)的若干個碎片。需要像拼圖一樣將這些碎片整理成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，這個過程就是數(shù)據(jù)的整理提煉。

3.2 第二階段：數(shù)據(jù)驅(qū)動系統(tǒng)的創(chuàng)新實踐

對于新建系統(tǒng)，可以采用數(shù)據(jù)驅(qū)動的設(shè)計理念設(shè)計成新型的DT系統(tǒng)。

（1）數(shù)據(jù)標準體系的構(gòu)建

為了讓各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)都能采用一致的數(shù)據(jù)驅(qū)動理念進行設(shè)計，有必要構(gòu)建一套支撐數(shù)據(jù)驅(qū)動的業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)計的標準體系。這套標準體系的核心是上文講到的數(shù)據(jù)資源的模型標準、編碼標準、數(shù)據(jù)元標準。此外，還應(yīng)包括逐漸累積的業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)接口標準、數(shù)據(jù)統(tǒng)一錄入模板標準、數(shù)據(jù)清洗規(guī)則標準等。

（2）數(shù)據(jù)統(tǒng)一錄入的實現(xiàn)

每一個業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來源主要有3個：錄入來源、其他系統(tǒng)的接口來源、內(nèi)部產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。為了減輕第一項來源的不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)間數(shù)據(jù)重復(fù)錄入的負擔，同時也為了積累錄入的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，在數(shù)據(jù)驅(qū)動的業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)計中，數(shù)據(jù)錄入采用各業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一的錄入模板集。其中，每一個錄入模板對應(yīng)一類錄入任務(wù)，同時在某些業(yè)務(wù)相關(guān)字段方面允許定制。這些數(shù)據(jù)錄入模板由基礎(chǔ)信息資源庫統(tǒng)一標準、統(tǒng)一設(shè)計，錄入的數(shù)據(jù)自動同步到基礎(chǔ)信息資源庫。為了設(shè)計好這些數(shù)據(jù)錄入模板，需要對各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)的錄入頁面進行普查和調(diào)研。筆者在設(shè)計思路中通過橫向數(shù)據(jù)流優(yōu)化，解決了第二項來源問題。

（3）數(shù)據(jù)資源的同步

在上文中提到的第三項數(shù)據(jù)來源，即內(nèi)部產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，是通過數(shù)據(jù)同步的機制同步到基礎(chǔ)信息資源庫的。同步的周期可長可短，支撐實時業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)需要進行實時同步。數(shù)據(jù)同步的內(nèi)容可以有選擇性，與數(shù)據(jù)資源相關(guān)的數(shù)據(jù)內(nèi)容都可同步到基礎(chǔ)信息資源庫。數(shù)據(jù)資源的同步是為了更好地支援其他的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

（4）數(shù)據(jù)驅(qū)動業(yè)務(wù)：大數(shù)據(jù)時代的業(yè)務(wù)協(xié)同

數(shù)據(jù)的統(tǒng)一錄入和數(shù)據(jù)資源的同步可以把業(yè)務(wù)系統(tǒng)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)都共享給集中的數(shù)據(jù)資源庫，從而在各項數(shù)據(jù)驅(qū)動的業(yè)務(wù)系統(tǒng)運營中自動積累增量數(shù)據(jù)資源，并以數(shù)據(jù)共建共享為契機，將各部門聯(lián)合，塑造成一個整體政府，通過業(yè)務(wù)協(xié)同優(yōu)化政府職能，提高行政效能。以深圳市寶安區(qū)基于市公共信息資源庫建設(shè)的“基層公共服務(wù)綜合平臺”為例，相比于傳統(tǒng)做法其可以大幅提升工作效率，見表11。

以新生兒入戶為例，傳統(tǒng)模式下辦理需要提交7類證照，除結(jié)婚證、戶口本、身份證以外，其余4項需要在不同的業(yè)務(wù)部門辦理，并且證照需要反復(fù)提交、多次使用。通過信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同后，各類證照均可在后臺調(diào)取，居民只需確認身份即可，大大減輕了辦事的繁瑣程度，如圖11所示，見表22、表33。

表1 統(tǒng)一協(xié)同平臺對業(yè)務(wù)操作改進及預(yù)期效果對比

以小學(xué)一年級、初中一年級新生入學(xué)申請為例，往年學(xué)生家長需要提前1～2個月往返政府5個部門開具各類證明材料，如就業(yè)證明、參保證明、計生證明、租賃合同等，然后攜帶各類證件的原件、復(fù)印件前往學(xué)校辦理入學(xué)申請手續(xù)，經(jīng)學(xué)校初審合格后交由教育部門進行復(fù)審，整個核驗過程耗時3～5天，工作量非常大。依托市公共信息資源庫建成的自動比對系統(tǒng)，學(xué)生家長只需在網(wǎng)上申報相關(guān)信息，后臺就可以自動進行比對核驗，整個過程完成只需要2 h，平均每個學(xué)生信息比對耗時0.26 s。學(xué)生家長只需對核驗結(jié)果進行現(xiàn)場確認，無需再奔波往返于多個部門開具證明材料。同時政府也提高了工作效率，節(jié)省了大量紙張。除此之外，還將電子比對應(yīng)用到中考報名、民辦學(xué)校學(xué)位補貼以及幼兒園兒童成長補貼申請等其他教育業(yè)務(wù)，每年可惠及50多萬學(xué)生家長。

表2 證照優(yōu)化對比

表3 事項流程優(yōu)化對比

圖1 “新生兒入戶”現(xiàn)有辦事流程

3.3 數(shù)據(jù)驅(qū)動DT系統(tǒng)的價值初探

數(shù)據(jù)驅(qū)動的DT系統(tǒng)不僅可以自動積累數(shù)據(jù)資源，而且可以更好地利用數(shù)據(jù)資源。

（1）有預(yù)見性的服務(wù)

在這類新型系統(tǒng)開展業(yè)務(wù)的過程中，首先可以利用數(shù)據(jù)資源庫篩選出符合本業(yè)務(wù)條件的市民，并且利用數(shù)據(jù)分析技術(shù)預(yù)測這些符合條件的市民中有業(yè)務(wù)需求的人群。比如：計生業(yè)務(wù)，首先可以通過數(shù)據(jù)資源庫篩選出本街道有孩子的家庭和在育齡、尚有生育指標的家庭，這些人群是計生服務(wù)的人群；其次，可以通過數(shù)據(jù)分析預(yù)測這個人群中哪些有入學(xué)、入戶等需求，則這個有需求的人群就是最可能需要計生服務(wù)的人群。通過大數(shù)據(jù)分析，還可以預(yù)測這個人群前來辦理計生證明的日期區(qū)間和辦理人數(shù)，從而可以做到有預(yù)見性的服務(wù)和過多辦事市民的提前疏導(dǎo)。

（2）主動服務(wù)

由于數(shù)據(jù)驅(qū)動的系統(tǒng)可以提前獲得由數(shù)據(jù)資源庫主動推送過來的需要服務(wù)的市民數(shù)據(jù)，基層辦事人員完全可以改變守株待兔式的被動服務(wù)方式，轉(zhuǎn)而采取一種主動聯(lián)系甚至上門服務(wù)的方式，為居民提供基本公共服務(wù)。比如，以往老年證的辦理是需要到辦事窗口現(xiàn)場辦理并需要花費一定等待時間的過程。在“織網(wǎng)工程”的實踐中，由于有了數(shù)據(jù)資源庫，每個街道可以預(yù)知轄區(qū)當年符合辦老年證條件的老人，預(yù)先將老年證辦好，在老人生日的時候上門送給老人，這種主動服務(wù)的模式讓轄區(qū)老人倍感溫暖。

（3）個性化服務(wù)

在政務(wù)系統(tǒng)為市民服務(wù)的過程中，由于每個人的性別、年齡、家庭、就業(yè)狀態(tài)、戶籍狀態(tài)等不同，需要從政府獲得的基本公共服務(wù)也有很大不同。以往業(yè)務(wù)驅(qū)動的政務(wù)系統(tǒng)，只是將所有的服務(wù)事項羅列在一起，比如，一個網(wǎng)站（網(wǎng)上辦事大廳）或一個大廳（集中辦事窗口），給廣大市民選擇。由于不了解每一個需要服務(wù)的市民，無法根據(jù)每個市民的情況做個性化服務(wù)。數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)系統(tǒng)則改變了這種情況，由于系統(tǒng)可以通過數(shù)據(jù)資源庫預(yù)測服務(wù)對象，了解每一個服務(wù)對象的具體情況，可以以較低的成本有針對性地為市民提供定制化的服務(wù)。

例如，國家“十二五”規(guī)劃中要求地方政府為每個居民提供九大類、65項基本公共服務(wù)，一些城市，如深圳市，給市民提供了80項基本公共服務(wù)，不僅是基本公共服務(wù)，廣東省內(nèi)各市政府為居民提供的辦事事項更是超千項。但這些基本公共服務(wù)和辦事事項并不是每個居民都需要或符合條件享受的，每個人結(jié)合自身的條件只能或只需享受一部分。居民們經(jīng)常要花費很大精力去了解自己可以享受哪些公共服務(wù)，每一件事怎么辦，但經(jīng)常還是有很多遺漏，沒有享受到一些自己有需要、可以享受的基本公共服務(wù)。這個過程就像大海撈針一樣?；ヂ?lián)網(wǎng)上，信息獲取方式從基于手工整理的分類目錄（黃頁與書簽），到基于爬蟲技術(shù)的搜索引擎，再到基于大數(shù)據(jù)的主動推薦，已經(jīng)發(fā)展出了很多成熟的技術(shù)，可以給政務(wù)系統(tǒng)借鑒。在政務(wù)領(lǐng)域，有了數(shù)據(jù)資源庫，數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)系統(tǒng)完全可以通過大數(shù)據(jù)推薦技術(shù)，根據(jù)每個居民的情況差異，提供有針對性的個性化服務(wù)。比如：家里有學(xué)齡兒童的居民，比較關(guān)心公共教育方面的服務(wù)；家里有老人的居民，比較關(guān)心基本社會服務(wù)；育齡婦女比較關(guān)心人口與計劃生育、基本醫(yī)療衛(wèi)生等方面的服務(wù)；失業(yè)人群、低收入人群則關(guān)心社會保險、勞動就業(yè)服務(wù)、基本住房保障等服務(wù)。居民登錄數(shù)據(jù)驅(qū)動的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，除了像網(wǎng)上辦事大廳那樣，采用分類目錄方式，把所有事項集中在一起的事項辦理門戶以外，還可以給每個登錄居民推薦其符合條件享受、可能會需要的基本公共服務(wù)，并針對其具體情況，推薦、優(yōu)化辦事流程。

（4）數(shù)據(jù)驅(qū)動分析：大數(shù)據(jù)時代的決策支持

基于全市統(tǒng)一的公共信息資源庫，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對數(shù)據(jù)進行挖掘分析，實現(xiàn)政府服務(wù)反應(yīng)從滯后到敏捷，管理從初級量化到準確量化，決策從經(jīng)驗化到智能化，提升政府科學(xué)管理水平。以公共信息資源庫內(nèi)的人口、法人、房屋、城市部件等信息為基礎(chǔ)，對存量及新增數(shù)據(jù)進行分析，并以此為依據(jù)制定公共政策，改變以往僅憑經(jīng)驗的做法，實現(xiàn)公共服務(wù)資源的科學(xué)配置，提升基本公共服務(wù)水平。

以深圳市社康中心為例，根據(jù)國家要求，每15 000人需配備一個社康中心，以往深圳市參照第六次人口普查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，基本實現(xiàn)了每個社區(qū)一個社康中心的配置?，F(xiàn)在，根據(jù)“織網(wǎng)工程”大數(shù)據(jù)庫清洗、比對、關(guān)聯(lián)形成深圳市實有人口數(shù)，重新計算出社區(qū)需配備社康中心數(shù)量。還可參考性別、年齡結(jié)構(gòu)等特點，有針對性地設(shè)置科目，主動為需要人群推送關(guān)愛服務(wù)，不僅實現(xiàn)了資源的科學(xué)配置，還進一步推動了主動服務(wù)、精準服務(wù)的發(fā)展。學(xué)位分配也是參考此種模式，根據(jù)學(xué)區(qū)范圍人口密集程度、人口結(jié)構(gòu)和人口增長模型，科學(xué)配置教育資源，提前預(yù)測學(xué)位供需壓力。

以深圳民生微實事活動開展為例，為增加社區(qū)活力、促進社區(qū)自身建設(shè)，2015年深圳發(fā)展和改革委員會、財政部門準備為每個社區(qū)每年安排200萬元經(jīng)費開展民生微實事活動。然而根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，深圳市最大的社區(qū)是龍城街道五聯(lián)社區(qū)，面積32.59 km2，最小的社區(qū)是南澳街道東漁社區(qū)，面積0.22 km2；人口最多的社區(qū)是西鄉(xiāng)街道固戍社區(qū)，人口總數(shù)接近16萬人，可以比肩最小的行政區(qū)，人口最少的葵涌街道壩光社區(qū)卻不足百人；參照搜房網(wǎng)數(shù)據(jù)，房價均價最高的社區(qū)香蜜湖社區(qū)房價達到7.14萬元/m2，最低的社區(qū)沙田社區(qū)房價只有0.83萬元/m2，貧富差距大。在社區(qū)差異如此之大的深圳，如果按照以往傳統(tǒng)“一刀切”的做法平均分配經(jīng)費，資金使用上難以發(fā)揮最好的效果。最后，深圳市發(fā)展和改革委員會、財政部門根據(jù)“織網(wǎng)工程”數(shù)據(jù)庫的分析，綜合考慮社區(qū)的面積、人口、經(jīng)濟能力等各項因素，重新分配資金比例，較好地發(fā)揮了促進資金的作用，得到了老百姓的一致好評。

（5）數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)：數(shù)據(jù)開放

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)正在成為跨界創(chuàng)新的一座橋梁。就像阿里巴巴集團通過數(shù)據(jù)架起了一座從電商、支付、物流到余額寶、花唄、借唄、網(wǎng)商銀行等互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新服務(wù)的橋梁一樣，一個有遠見的政務(wù)系統(tǒng)設(shè)計范式應(yīng)該能讓數(shù)據(jù)在政務(wù)系統(tǒng)和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新之間架起這樣一座橋梁。

整體數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)系統(tǒng)由于在設(shè)計中從GLDM出發(fā)，充分積累、利用數(shù)據(jù)資源，在運營中會逐漸沉淀出像阿里巴巴集團一樣的數(shù)據(jù)寶藏。這個數(shù)據(jù)寶藏不應(yīng)該躺在政府的機房里睡大覺，應(yīng)該在保障數(shù)據(jù)隱私與數(shù)據(jù)安全的前提下，取之于民、用之于民。

在大數(shù)據(jù)時代的大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，幾乎每一個新創(chuàng)企業(yè)都需要數(shù)據(jù)的潤滑，都在消耗數(shù)據(jù)資源、創(chuàng)造數(shù)據(jù)資產(chǎn)，特別是產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、O2O等通過線上與線下的融合，讓互聯(lián)網(wǎng)連接了每一個企業(yè)。這個連接是數(shù)據(jù)的連接，連接的正是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、消費與加工。從數(shù)據(jù)的角度看，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新中的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者，都是數(shù)據(jù)創(chuàng)客，即數(shù)據(jù)驅(qū)動的價值創(chuàng)造者。比如，新創(chuàng)智能硬件企業(yè)很多都是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者（如智能鎖、智能秤、可穿戴設(shè)備、航拍無人機等），互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)是數(shù)據(jù)的消費者（供應(yīng)鏈金融、P2P、消費金融等），應(yīng)用、O2O等企業(yè)既是生產(chǎn)者又是消費者（出行、外賣、點評等），很多云計算、大數(shù)據(jù)企業(yè)是數(shù)據(jù)的存儲者、加工者。對這些企業(yè)來說，數(shù)據(jù)資源是不可或缺的生產(chǎn)要素。而在研究領(lǐng)域，真實數(shù)據(jù)集的缺失，也是制約創(chuàng)新的重要瓶頸。

數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)系統(tǒng)提供了快速積累優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)資源的高性價比手段。如果說自然資源的擁有是先天注定的，那么數(shù)據(jù)資源的擁有，則是人力可為的，因理念、技術(shù)和決心而積累。整體數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)系統(tǒng)積累起來的數(shù)據(jù)資源，為大數(shù)據(jù)時代的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了豐富的原料和礦藏。政府通過建設(shè)數(shù)據(jù)開放門戶、社會信用門戶，將非隱私、非機密數(shù)據(jù)或脫敏以后的敏感數(shù)據(jù)以查詢、API（application programing interface，應(yīng)用程序編程接口）等形式開放給社會，降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者利用數(shù)據(jù)資產(chǎn)成本，降低創(chuàng)業(yè)門檻，激發(fā)全社會的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能量，促進產(chǎn)業(yè)升級，形成信息消費的良性循環(huán)，營造信息惠民環(huán)境。

整體數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)系統(tǒng)中包含了許多適合開放的數(shù)據(jù)，如法人數(shù)據(jù)、房屋數(shù)據(jù)、信用數(shù)據(jù)、公共服務(wù)POI（point of interest，信息點）數(shù)據(jù)、氣象、環(huán)保、交通等領(lǐng)域的實時數(shù)據(jù)等。這些數(shù)據(jù)面向全社會的開放，讓數(shù)據(jù)不僅驅(qū)動政務(wù)系統(tǒng)，也驅(qū)動整個社會的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。當一個應(yīng)用裝備了全國的餐館之后，可以成為用戶不離手的找餐館工具。如果一個應(yīng)用裝備了全國每一個教育機構(gòu)和學(xué)區(qū)的數(shù)據(jù)，全國每一所醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)據(jù)等，都可造就大眾點評一樣的實用互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。近年的大數(shù)據(jù)實踐反復(fù)證明，一個數(shù)據(jù)集當開放給社會大眾使用之后，往往會催生出這份數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者和擁有者無法想象的應(yīng)用——數(shù)據(jù)在傳播的過程中能量會層層放大。

比如，基于市公共信息資源庫的龐大數(shù)據(jù)量，深圳市正在積極探索數(shù)據(jù)開放、信息惠民和信息消費模式，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方法推動政府和社會資本合作模式，建立一流的大數(shù)據(jù)智庫機構(gòu)，將深圳市打造成為中國乃至世界的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范基地，進而帶動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的健康發(fā)展，使得一大批高水平的大數(shù)據(jù)企業(yè)扎根深圳，增加新的就業(yè)機會，創(chuàng)造新的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，成為經(jīng)濟增長新亮點。

4 研究結(jié)論與智慧政務(wù)頂層設(shè)計的有關(guān)建議

隨著黨中央加強對創(chuàng)建“服務(wù)型政府”、“法治政府”的要求，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來和互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)的發(fā)展與普及，電子商務(wù)倒逼電子政務(wù)，以信息化為基礎(chǔ)來提高政府的公共行政治理和服務(wù)水平的要求越來越強烈。基于此，本文對深圳市電子政務(wù)服務(wù)行為方式進行分析，探索構(gòu)建以政府邏輯數(shù)據(jù)模型為內(nèi)核的整體性治理和無縫隙政府智慧電子政務(wù)系統(tǒng)頂層設(shè)計新范式。

研究表明，盡管數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧政務(wù)系統(tǒng)確實可以更多地應(yīng)用大數(shù)據(jù)時代的新思維、新技術(shù)，實現(xiàn)智慧管理、智慧服務(wù)，但要對已形成數(shù)據(jù)孤島、煙囪林立現(xiàn)象的政府信息化現(xiàn)狀進行清理，只有打破部門職能界限，集成條塊數(shù)據(jù)，重構(gòu)行政服務(wù)倫理，才有可能對社會實現(xiàn)綜合公共服務(wù)“一口清”、“一網(wǎng)式”和“一窗辦”。研究還發(fā)現(xiàn)，只要在價值理念上始終秉持“服務(wù)精神”，在設(shè)計體系時充分體現(xiàn)以“服務(wù)對象”的便利為優(yōu)先考慮原則，以“無縫隙”化解“碎片化”，以“整體性”破解“條塊分割”，以“價值理性”引導(dǎo)“工具理性”，就能構(gòu)建成價值理性和工具理性高度一致的智慧電子政務(wù)新體系。

當前，特別是像北京、上海、廣州、深圳這些信息化程度比較高的城市，每個系統(tǒng)、每個部門以及每個行業(yè)存在的數(shù)據(jù)分割和數(shù)據(jù)碎片化已成事實且難以避免，因此在利用數(shù)據(jù)驅(qū)動打造智慧政府，推進整體性政府和無縫隙政府建設(shè)的進程中，不能一蹴而就，需要分階段、分步驟組織實施，根據(jù)深圳發(fā)展經(jīng)驗，大致可以分以下3個階段推進。

（1）解決數(shù)據(jù)碎片化問題

通過建立強制性數(shù)據(jù)共享機制，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級的信息資源互聯(lián)互通和融合共享，解決部門之間存在的信息割裂和信息孤島問題，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建基于統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫支撐的各種政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)的應(yīng)用，初步實現(xiàn)大數(shù)據(jù)條件下的智能服務(wù)體系。目前，深圳市“織網(wǎng)工程”已經(jīng)初步完成城市級大集中數(shù)據(jù)庫建設(shè)，基本解決了數(shù)據(jù)碎片化問題，開展了一系列基于大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的應(yīng)用開發(fā)。

（2）解決業(yè)務(wù)系統(tǒng)碎片化問題

從構(gòu)建整體性政府的角度，根據(jù)數(shù)據(jù)流動的合理性，充分考慮群眾的辦事感受和體驗，重新定義部門業(yè)務(wù)的辦理流程，并對各部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，逐步將政府各部門不同的服務(wù)體系、許可體系、審批體系融合成一個整體的服務(wù)管理體系，建成一個更加簡潔、更加流暢、更加高效、更具服務(wù)特征的整體性電子政府。目前，深圳市依托“織網(wǎng)工程”正在按照上述理念和中期規(guī)劃的要求，推動各部門開展信息化條件下的業(yè)務(wù)流程再造，推動各部門對現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行升級改造，打造全市統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一外部規(guī)程和內(nèi)控規(guī)程的區(qū)—街道—社區(qū)公共服務(wù)綜合平臺，為全市法人、自然人提供政務(wù)服務(wù)、基本公共服務(wù)和部分公共服務(wù)。

（3）建設(shè)服務(wù)型智慧電子政府，創(chuàng)建新型智慧城市標桿市

沒有智慧政務(wù)，就沒有智慧政府。沒有智慧政府，就不可能有真正意義上的智慧城市。智慧政府，首先必須實現(xiàn)智慧管理和智慧服務(wù)，必須實現(xiàn)循數(shù)決策、科學(xué)決策。建設(shè)好智慧電子政府，是建成智慧城市的先決條件。而要實現(xiàn)這些建設(shè)要求，還需要對政府機構(gòu)的設(shè)置、職責分工和工作方式進行重新定義和調(diào)整，需要進一步建立健全法律法規(guī)，加強立法保障，在法治的框架下構(gòu)建線上線下高度融合的透明、陽光、高效的服務(wù)型政府。

致謝

本研究承蒙深圳市織網(wǎng)工程承建商華傲數(shù)據(jù)技術(shù)有限公司提供技術(shù)保障，謹此致謝!

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Practice and exploration on Shenzhen "Kintsmesh Project" based on integrality data

CHEN Dongping
Shenzhen Social Development Committee, Shenzhen 518026, China

Some important issues need to be addressed to facilitate the gravity shift in governance from authority to the people, from government to society and from power to rights to establish the service-style government as the central committee of the CPC requires. These are important topics for research in the top-level design for building smart e-government in the background of big data. Combining with the requirements of the construction of the service-type government, the problems existing in the traditional electronic government were analyzed, and the ideas of smart government affairs designs and implementation paths were supported, basing on the concept of overall data driven. A system of smart government which has the government logic and data model as its core was attempted to design.

service-style government, smart e-government, big data, information access for the public benefit

C931.2

A

10.11959/j.issn.2096-0271.2016019

2016-01-20

陳東平（1959-），男，現(xiàn)任深圳市社會工作委員會專職副主任、清華大學(xué)深圳研究生院兼職教授，歷任中國國際貿(mào)易促進委員會深圳委員會副主任、黨組成員、坪山新區(qū)管理委員會黨組成員、副主任。從事深圳市社會建設(shè)工作，還負責“織網(wǎng)工程”的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌實施，以大數(shù)據(jù)理念推動社會多元治理體系和治理能力現(xiàn)代化工作。通過“織網(wǎng)工程”推動深圳市政府部門進行工作流程再造，實現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，效能提升，提高服務(wù)和管理的精細度?！翱椌W(wǎng)工程”在全國率先實現(xiàn)市級政務(wù)數(shù)據(jù)高度融合共享，使深圳市成為國家八部委授予的唯一一個政務(wù)信息共享示范市和全國首批信息惠民示范市。還曾長期從事外事工作、外經(jīng)貿(mào)工作。