王 蕊

(遼寧省江河流域管理局, 遼寧 沈陽 110003)

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淺析“十二五”期間遼寧省河道采砂管理規(guī)范化

王 蕊

(遼寧省江河流域管理局, 遼寧 沈陽 110003)

“十二五”時期是遼寧省水利事業(yè)蓬勃發(fā)展的五年，同時也是河道采砂管理規(guī)范化發(fā)展進程中關(guān)鍵的五年，為維護河道管理秩序，強化河道采砂管理，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，在“十二五”開局之年，遼寧省人民政府辦公廳以明電方式下發(fā)《關(guān)于加強河道采砂管理工作的通知》，對全省河道采砂管理工作做出總體要求。隨后，全省先后出臺修訂了一系列河道采砂管理相關(guān)的管理辦法與政策措施，有效地推動了河道采砂管理工作的逐步規(guī)范化。

河道采砂； 規(guī)范化； 管理； 政策

1 引 言

遼寧省河流眾多，砂石資源較為豐富，且分布廣泛，渾河、遼河、太子河、清河、鴨綠江以及六股河等一些中小河流，都蘊藏著豐富的砂石資源。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，用于道路、橋梁及房屋等建筑物的原材料需求量越來越大，砂石作為建筑物的主要原材料也日益緊俏，致使市場供需失衡，非法采砂行為屢禁不止，中小河流采砂管理秩序混亂，河道采砂管理形勢十分嚴峻。因此河道采砂管理工作任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，社會關(guān)注度越來越高。

為了加強河道采砂管理，維護河道河勢穩(wěn)定，保障防洪安全，自從2011年以來，遼寧省開始加大河道采砂管理力度，相繼出臺一系列文件，由宏觀到微觀、層層遞進，逐步規(guī)范河道采砂管理制度，使全省河道采砂管理進入一個新的階段。省水行政主管部門設(shè)立了采砂管理部門，專門負責(zé)全省(除遼河、凌河保護區(qū)外)河道砂石資源保護和河道采砂管理的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)與考核工作，研究制訂全省河道采砂管理政策，河道采砂規(guī)劃、計劃編制、采砂許可的受理，以及全省范圍內(nèi)重大河道非法采砂行為的打擊等相關(guān)事項。

2 “十二五”期間，河道采砂管理體制逐漸理順，政策逐步完善

2.1 明確采砂管理主體，創(chuàng)新管理體制

遼寧省機構(gòu)編制委員會于2011年下達了《關(guān)于調(diào)整河道采砂管理職責(zé)問題的通知》，明確了全省河道采砂管理工作(遼河、凌河保護區(qū)除外)統(tǒng)一交由水利部門負責(zé)。同年，省編委批復(fù)設(shè)立省江河局和省公安廳江河流域公安局，明確了由省江河局負責(zé)全省河道砂石資源保護的監(jiān)管，省江河公安局負責(zé)維護治安秩序和打擊水事違法犯罪活動，隨后，各地根據(jù)實際情況相繼成立了市、縣江河流域管理機構(gòu)和公安隊伍，全省江河流域保護管理體系得以完善。

2.2 完善采砂政策，規(guī)范采砂管理

2011 年省水利廳先后印發(fā)了《遼寧省河道采砂管理實施細則(試行)》《遼寧省河道采砂權(quán)拍賣掛牌出讓暫行辦法》，聯(lián)合省財政廳制定了《遼寧省河道采砂權(quán)出讓價款征收使用管理辦法》，試行三年后，針對采砂政策實際執(zhí)行中遇到的新問題，2014年省水利廳對采砂相關(guān)政策進行了修訂完善，正式印發(fā)《遼寧省河道采砂管理實施細則》和《遼寧省河道采砂權(quán)拍賣掛牌出讓辦法》，為規(guī)范河道采砂恢復(fù)保證金的收取、使用、返還和管理，2015年聯(lián)合省財政廳出臺了《遼寧省河道采砂恢復(fù)保證金管理辦法(暫行)》。

3 “十二五”期間，河道采砂管理日益規(guī)范化，成效顯著

河道采砂管理政策的逐步完善，有力支撐著全省河道采砂行為的日益規(guī)范。2011年實行河道采砂新政策以來，結(jié)合全省采砂工作實際情況，遼寧省加大、加強了對河道采砂的管理工作。

3.1 河道采砂規(guī)劃、計劃制度全面實施

河道采砂規(guī)劃、計劃的制訂，是維護河勢穩(wěn)定、保障防洪安全的需要，也是合理開發(fā)砂石資源、維護水環(huán)境生態(tài)健康的重要保證。五年來，全省嚴格實行河道采砂規(guī)劃和年度計劃制度，有效控制了開采總量和年度計劃開采量。2011年以來，根據(jù)實際情況，三年作為一個規(guī)劃期，組織編制了2011—2013年、2014—2016年采砂規(guī)劃，在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，每年年初以市為單位組織編制各地的采砂計劃。

3.2 規(guī)范河道采砂權(quán)出讓，加強許可砂場管理

采砂許可和管理工作更加規(guī)范，有效保護和合理開發(fā)河道砂石。據(jù)初步統(tǒng)計，2011—2015年全省共許可砂場1063處，許可量2489萬m3，采砂價款總額2.2億元。河道采砂權(quán)的出讓通過拍賣、掛牌交易的方式進行，符合河道采砂規(guī)劃、年度開采計劃和砂場采砂實施方案，采砂權(quán)出讓期限最長不得超過三年，出讓期限內(nèi)，采砂權(quán)人應(yīng)按規(guī)定申請辦理采砂許可證，河道采砂許可證有效期不超過一年，禁止偽造、涂改、出租、出借或私自轉(zhuǎn)讓采砂許可證，有效規(guī)范了采砂市場。底價低于10元/m3的，需向省水行政主管部門申報測算報告。

3.3 規(guī)范采砂恢復(fù)保證金管理，確保砂場采后治理

河道采砂恢復(fù)保證金是為規(guī)范采砂活動和恢復(fù)治理采砂區(qū)河道環(huán)境，采砂權(quán)人預(yù)先向水行政主管部門繳納的資金。為強化河道采砂管理，2015年11 月《遼寧省河道采砂恢復(fù)保證金管理辦法(暫行)》出臺，規(guī)范了全省河道采砂恢復(fù)保證金的收取、返還、使用和管理。該辦法是遼寧省采砂管理又一重大舉措，對進一步規(guī)范和加強全省河道許可砂場管理意義深遠。

4 河道采砂日常監(jiān)管與巡查工作更加規(guī)范

“十二五”期間，全省不斷加強采砂監(jiān)督管理與日常巡查，自2011年全面實施河道綜合整治以來，每年都對市縣水利部門下達采砂日常管理工作的具體要求，全面加強全省河道采砂管理與巡查執(zhí)法工作。

4.1 強化許可砂場管理與監(jiān)管，規(guī)范許可砂場運行

全面實行許可砂場設(shè)置采砂公示牌和砂場界樁制度，加強許可砂場日常巡查監(jiān)管，在采砂過程中及時查勘復(fù)核采砂范圍、深度、采量、作業(yè)方式等內(nèi)容，有效規(guī)范砂場日常運行；在采砂活動結(jié)束前或到達許可期限前，認真核查砂料堆放、棄料處理、采后平整情況，實現(xiàn)許可砂場全程監(jiān)管。

4.2 依法加強對非法采砂行為的打擊

全面排查非法采砂和依法打擊超范圍、超深度、超采量等違規(guī)開采行為，實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理的機制，在全省范圍內(nèi)開展聯(lián)合打擊非法采砂專項行動，強化部門間的協(xié)調(diào)配合與聯(lián)合執(zhí)法，以合力打擊非法盜采砂石行為。據(jù)統(tǒng)計，2013—2015年專項行動期間，全省共打擊處理非法采砂案件1101件，扣押設(shè)備718臺套，行政罰款1644.2萬元。

4.3 建立河道采砂“三位一體”防控體系，加強采砂日常監(jiān)管巡查

建立河道、水政、公安部門“三位一體”巡查防控體系，落實省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級采砂巡查監(jiān)管隊伍，并建立健全河道采砂管理責(zé)任制，嚴格執(zhí)行責(zé)任倒查追究制度。開展水利和公安聯(lián)合巡查，結(jié)合明察暗訪專線行動，維護河道采砂正常秩序。監(jiān)管巡查工作重在日常，建立河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管和日常巡查制度，細化巡查頻次，做好巡查記錄。

5 結(jié) 語

幾年來，在對河道采砂管理政策的研究和實踐探索中，遼寧省河道采砂管理體制逐漸理順，政策逐步完善，采砂管理制度化、規(guī)范化工作初見成效、日益向好，積累了一些經(jīng)驗，卻也遇到了一些新的問題，以下做以總結(jié)，僅供參考。

5.1 河道管理范圍不明確，河道采砂管理和執(zhí)法難度加大

由于歷史原因，遼寧省大部分河道管理范圍沒有確權(quán)劃界，河道界限不清、權(quán)屬不明，河道被侵占、與河爭地等現(xiàn)象屢見不鮮，由于河道管理范圍不明確，河道管理部門不能依法行使法律法規(guī)賦予的管護權(quán)力，致使河道采砂違法行為不能及時有效處理，加大了執(zhí)法難度。建議盡快開展河道管理范圍確權(quán)劃界工作，劃定河道管理和保護范圍，解決界限不清、權(quán)屬不明、認識不統(tǒng)一等問題，確保河道砂石資源保護和管理工作順暢開展。

5.2 非法違規(guī)采砂發(fā)生新變化，加大采砂監(jiān)管難度

目前非法違規(guī)采砂產(chǎn)生了“晝伏夜出”“螞蟻搬家”，以及開采的混合料直接運出河道管理范圍等新變化，進一步加大了河道采砂管理工作難度，而管理部門未能及時調(diào)整增強監(jiān)管能力和手段，個別地區(qū)存在責(zé)任意識不強、巡查不到位甚至管理缺失，以及與水政和公安協(xié)作不密切等問題，超采和盜采問題頻發(fā)。建議繼續(xù)發(fā)動省、市、縣水利與公安部門，堅持做好聯(lián)合巡查與聯(lián)合執(zhí)法，持續(xù)開展打擊非法采砂專項行動。強化河道采砂的打非治違活動，樹立全省重大涉砂案件典型，以點帶面，帶動全省采砂打非治違活動的深入開展。

5.3 現(xiàn)行水法律法規(guī)與刑法無有效銜接，河道采砂執(zhí)法難度加大

在具體的采砂管理和執(zhí)法過程中，因河道采砂管理所依據(jù)的水法律法規(guī)不完善，并且與刑法缺乏有效銜接等問題，導(dǎo)致對非法采砂定罪存在困難。對于一些非法采砂活動，尤其是一些已危及河道防洪工程及其他設(shè)施安全的非法采砂活動，還不能按照對水利工程等造成的破壞及危害后果進行量刑定罪。對此，呼吁水利部門應(yīng)在全國范圍內(nèi)開展水法律法規(guī)與刑法的有效銜接法律調(diào)研，加強立法研究，適時提出刑法修正或刑法司法解釋的建議。能夠明確在河道管理范圍內(nèi)非法采砂造成資源破壞或影響防洪安全的，可依照刑法相關(guān)規(guī)定以非法采礦罪定罪處罰，切實維護水法尊嚴和河道采砂秩序。

[1] 鄭月芳.河道管理[M].北京：中國水利水電出版社，2010.

[2] 白玉新，許艷霞，等.河道管理法律實務(wù)[M].沈陽：遼寧科學(xué)技術(shù)出版社，2006.

On river sand mining management standardization in Liaoning during the “12th Five-year Plan” period

WANG Rui

(LiaoningRiverBasinAdministration,Shenyang110003,China)

The ‘12th Five-year Plan’ period is the five years with vigorous development of water resources career in Liaoning Province. Meanwhile, it is also critical five-year period for the standardized development progress of river sand mining management. General Office of The People’s Government of Liaoning Province issues ‘Notice about Strengthening River Sand Mining Management Work’ in the form of plain telegram in the first year of the ‘Twelfth Five-year Plan’ in order to maintain river management order, reinforce river sand mining management and realize sustainable utilization of resources, wherein general requirements are formed on river sand mining management work in the whole province. Then, a series of management methods and policy measures about river sand mining management are launched and revised successively in the whole process subsequently, thereby effectively driving the gradual standardization of river sand mining management work.

river sand mining; standardization; management; policy

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2016.11.016

TV879

A

1005-4774(2016)11- 0058- 03