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        國(guó)內(nèi)工業(yè)廢水污染治理收費(fèi)制度存在的問(wèn)題與稅費(fèi)改革

        2016-04-07 15:27:18
        關(guān)鍵詞:收費(fèi)污染制度

        孫 寧

        (遼寧省水利水電科學(xué)研究院遼寧沈陽(yáng)110003)

        國(guó)內(nèi)工業(yè)廢水污染治理收費(fèi)制度存在的問(wèn)題與稅費(fèi)改革

        孫 寧

        (遼寧省水利水電科學(xué)研究院遼寧沈陽(yáng)110003)

        面對(duì)國(guó)內(nèi)水環(huán)境持續(xù)惡化的現(xiàn)狀,開(kāi)征水污染治理稅就成為必然選擇?;谏鲜霰尘?,文章通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)工業(yè)廢水收費(fèi)制度存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析,同時(shí)借鑒國(guó)外工業(yè)水污染稅收方面的經(jīng)驗(yàn),對(duì)國(guó)內(nèi)開(kāi)征工業(yè)水污染稅的問(wèn)題進(jìn)行了研究,并提出了相關(guān)的政策性建議。

        水環(huán)境;工業(yè)廢水;稅收制度

        水環(huán)境是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放三十多年來(lái),國(guó)內(nèi)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成績(jī),同時(shí)也為此付出慘重的環(huán)境代價(jià)。在水環(huán)境方面,全國(guó)的廢水排放量由2007年的557億t,逐步上升至2013年的775億t,各類(lèi)水體的水質(zhì)受到了不同程度的影響。其中工業(yè)廢水的排放量在占比上雖然較為平穩(wěn),但其中卻含有大量對(duì)環(huán)境具有極強(qiáng)破壞作用的污染物,如不能得到有效治理,后果不堪設(shè)想。雖然國(guó)內(nèi)采取向廢水排放企業(yè)收取排污費(fèi)的方式促進(jìn)工業(yè)廢水治理,但是收費(fèi)水平較低、收費(fèi)手段相對(duì)落后,因此適時(shí)進(jìn)行費(fèi)改稅改革,就成為解決上述問(wèn)題的有效途徑。

        1 收費(fèi)制度本身存在的問(wèn)題

        國(guó)內(nèi)工業(yè)廢水污染治理收費(fèi)制度構(gòu)建的初衷在于利用經(jīng)濟(jì)杠桿作用控制排放行為,以達(dá)到改善國(guó)內(nèi)的水環(huán)境的目的[1]。但是就目前各項(xiàng)制度的實(shí)施效果來(lái)看,并不是特別理想,究其原因,主要在于制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)行兩個(gè)方面。

        1.1國(guó)內(nèi)工業(yè)廢水污染治理收費(fèi)制度的設(shè)計(jì)缺陷

        1.1.1 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低

        國(guó)內(nèi)目前工業(yè)廢水污染治理收費(fèi)的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)水污染防治法》以及《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》中的相關(guān)條款[2]。具體流程是污染排放企業(yè)首先向上級(jí)環(huán)保部門(mén)申報(bào)污染物排放的種類(lèi)和具體數(shù)量,然后環(huán)保部門(mén)依此核定排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn),對(duì)超標(biāo)排放的,予以加倍征收。但是從污染治理的實(shí)際情況來(lái)看,這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。例如,2011年至2013年全國(guó)排污費(fèi)累計(jì)收入690.5億元,而同期的工業(yè)治污投入為1988.3億元。由此可見(jiàn)污染排放企業(yè)所負(fù)擔(dān)的污染治理成本僅為總額的三分之一,這基本違背了“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)治理”的污染收費(fèi)設(shè)計(jì)初衷。由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低,現(xiàn)行的工業(yè)廢水污染收費(fèi)制度,不僅沒(méi)有起到遏制污染物排放的作用,反而有變相鼓勵(lì)污染排放之嫌。

        1.1.2 征收范圍過(guò)窄

        依據(jù)庇古稅的原理,排污費(fèi)征收應(yīng)該涵蓋所有的排污企業(yè),但是由于種種原因,國(guó)內(nèi)在排污費(fèi)征收領(lǐng)域仍存在較多政策難以有效干預(yù)的區(qū)域,征收范圍過(guò)于狹窄,難以發(fā)揮制度本身應(yīng)有的作用。首先,國(guó)內(nèi)的排污費(fèi)征收模式雖然歷經(jīng)多次改革,但是征收范圍仍沒(méi)有覆蓋全部污染物。其次,長(zhǎng)期以來(lái),污染費(fèi)征收始終秉承“超標(biāo)征收”的理念,這顯然有失公允,并與新形勢(shì)下的環(huán)境管理要求相違背。

        1.1.3 征收標(biāo)準(zhǔn)不夠靈活

        根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定,排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)確定,地方政府和相關(guān)部門(mén)僅有有限的權(quán)力。因此,國(guó)內(nèi)的排污收費(fèi)制度仍處于全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的“超標(biāo)處罰”層面。但是國(guó)內(nèi)地域面積廣大,不同地區(qū)對(duì)污染物的環(huán)境承載量有較大差異,因此這種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),容易對(duì)環(huán)境脆弱地區(qū)造成不可逆的破壞。

        1.2制度運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

        1.2.1 征收管理缺乏剛性

        首先,現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度法律層級(jí)較低,強(qiáng)制性差,同時(shí)執(zhí)法人員裁量權(quán)限較大,因此容易受到外部因素干擾,造成征收上的隨意性和不確定性。其次,現(xiàn)行的排污費(fèi)征收過(guò)程中,地方保護(hù)主義色彩濃厚。部分地方政府基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考慮,人為降低征收?qǐng)?zhí)行力度,甚至出面干涉環(huán)保部門(mén)征收排污費(fèi),特別是跨區(qū)污染事故發(fā)生時(shí),這種情況更為明顯。

        1.2.2 征收成本居高不下

        目前國(guó)內(nèi)排污費(fèi)征收成本過(guò)高主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先是征收環(huán)節(jié)過(guò)多,程序復(fù)雜,操作性差。其次對(duì)排污企業(yè)自行申報(bào)的信息,如果環(huán)保部門(mén)直接采納并作為征收依據(jù),顯然容易誘發(fā)虛報(bào)情況發(fā)生,造成排污費(fèi)大量流失,而環(huán)保部門(mén)進(jìn)行核實(shí),不僅核定成本難以承受,又致使申報(bào)環(huán)節(jié)失去作用。最后,現(xiàn)行的排污費(fèi)繳納期限長(zhǎng)達(dá)三個(gè)半月,甚至更多,這無(wú)疑會(huì)降低收費(fèi)效率,增加無(wú)形成本。

        1.2.3 排污費(fèi)使用有待規(guī)范

        首先,在當(dāng)前的排污費(fèi)收繳、使用體系中,環(huán)保部門(mén)既是征收方,又是使用的主要決策方,因此擠占挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,很難將收支兩條線落到實(shí)處。其次,由于排污費(fèi)征收體系復(fù)雜,重復(fù)征收的現(xiàn)象亟待解決。最后,目前的排污費(fèi)收入主要以補(bǔ)助或貼息的方式,在事前或事中撥付到相關(guān)項(xiàng)目,這顯然不利于使用效率的提高,還容易造成資金流失。

        2 國(guó)外工業(yè)廢水污染稅費(fèi)制度的總結(jié)與啟示

        2.1國(guó)外工業(yè)廢水污染稅費(fèi)制度的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

        通過(guò)對(duì)法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)以及荷蘭等水污染稅費(fèi)制度的對(duì)比分析,得到上述國(guó)家在開(kāi)征水污染稅方面具有如下的共同之處。

        首先,上述國(guó)家都構(gòu)建了與水污染稅征收相關(guān)的完備法律體系,將水污染稅的征收上升到了國(guó)家法律層面,因此相關(guān)稅費(fèi)的征收做到了有法可依,并使相關(guān)的稅收制度受到國(guó)家法律的嚴(yán)格保護(hù)。例如德國(guó)的《廢水納稅法》就明確規(guī)定了排污者需要繳納水污染稅,并對(duì)相關(guān)的征稅制度進(jìn)行了明確界定,因此無(wú)論在法律層級(jí)還是在監(jiān)管剛性方面,都是排污收費(fèi)制度不可比擬的[3]。

        其次,上述國(guó)家的水污染稅征收中,對(duì)中央和地方的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行了合理劃分,特別是賦予地方政府更多的自主權(quán)。地方政府作為主要征收部門(mén),能夠結(jié)合本地的環(huán)境、污染以及工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r確定適合本地實(shí)際的水污染稅征收制度[4]。

        再次,上述國(guó)家的水污染稅征收雖然涉及的人員眾多,但是部門(mén)分工極為有序,因此能夠有效協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與環(huán)境之間的利益,特別是可以根據(jù)本國(guó)和本地區(qū)的實(shí)際情況乃至技術(shù)水平來(lái)確定稅基,有效降低了水污染稅征收成本。

        最后,上述國(guó)家的水污染稅率較為靈活,同時(shí)能有效保持中性,通過(guò)稅收返還以及稅收優(yōu)惠等相關(guān)優(yōu)惠政策,降低征收水污染稅對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響。例如德國(guó)將工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的廢水中的污染成分作為依據(jù)執(zhí)行差別化稅率,而荷蘭則根據(jù)不同地區(qū)水資源保護(hù)要求執(zhí)行差別化稅率,這樣既能保證足夠的稅收收入用于環(huán)境建設(shè),同時(shí)也有利于促進(jìn)企業(yè)的減排意識(shí)。

        2.2國(guó)外工業(yè)廢水污染稅費(fèi)制度的啟示

        通過(guò)上節(jié)對(duì)西方水污染治理先進(jìn)國(guó)家工業(yè)廢水污染稅費(fèi)制度的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),可以給國(guó)內(nèi)開(kāi)征水污染稅提供有益的借鑒。

        第一,要發(fā)揮政府部門(mén)的積極作用。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn),在國(guó)內(nèi)未來(lái)工業(yè)廢水污染費(fèi)改稅的進(jìn)程中,政府部門(mén)要強(qiáng)化角色定位,發(fā)揮積極作用,特別是要明確下屬不同部門(mén)的主要職責(zé),以防職責(zé)交叉,提高稅收征管水平。

        第二,要進(jìn)一步明確稅收政策目標(biāo)。根據(jù)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),不同國(guó)家甚至不同地區(qū)在水污染稅上具有不同的政策傾向,在稅制上也存在明顯差異。因此,國(guó)內(nèi)在制定相關(guān)稅收政策時(shí),要積極借鑒上述經(jīng)驗(yàn),首先明確水污染稅的政策目標(biāo),以保證獲得良好的實(shí)施效果。

        第三,確定科學(xué)、合理的稅率。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn),水污染稅的稅率確定必須要兼顧環(huán)境效益和工業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。因此國(guó)內(nèi)在開(kāi)征水污染稅時(shí),要將稅負(fù)保持在一個(gè)合理區(qū)間,以做到兼顧地區(qū)與行業(yè)差異,平衡經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系,保持稅收中性。

        第四,水污染稅的征收應(yīng)置于環(huán)境稅的總體架構(gòu)之下。由于水污染的減排與治理只是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)方面,因此國(guó)外的水污染稅通常是環(huán)境稅的一個(gè)組成部分,而并非是一個(gè)獨(dú)立稅種。因此,國(guó)內(nèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情,積極建構(gòu)環(huán)境稅框架體系,以實(shí)現(xiàn)水污染稅與其它環(huán)境稅種的相互配合,以利于全面解決目前的環(huán)境問(wèn)題。

        第五,水污染的防治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,僅依靠開(kāi)征水污染稅,很難獲得理想的效果。因此,國(guó)內(nèi)在進(jìn)行水污染稅費(fèi)改革以后,還應(yīng)該綜合運(yùn)用所有的適當(dāng)手段,以達(dá)到減少工業(yè)污水排放,保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的最終目標(biāo)。

        3 國(guó)內(nèi)工業(yè)廢水污染稅費(fèi)改革的政策建議

        3.1構(gòu)建完善的稅收法律體系

        3.1.1 提高立法層次

        有法可依是依法治稅,加強(qiáng)稅收征管的前提,構(gòu)建完善的法律體系可以為國(guó)內(nèi)工業(yè)廢水污染稅費(fèi)改革的成功提供堅(jiān)實(shí)保障,因此,國(guó)內(nèi)應(yīng)該盡快提升相關(guān)領(lǐng)域的立法層次。在具體的操作層面來(lái)講,國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)環(huán)境稅收基本法,并依此為框架制定各種分稅種的法律細(xì)則。工業(yè)水污染稅作為其中的一個(gè)稅種,其法律層次自然就可以得到相應(yīng)提升,從而從根本上解決長(zhǎng)期困擾國(guó)內(nèi)環(huán)保工作的法律問(wèn)題。

        3.1.2 擴(kuò)大地方政府的征管權(quán)限

        國(guó)內(nèi)的國(guó)土面積廣大,自然環(huán)境、工業(yè)發(fā)展程度以及水污染狀況的地域性差異十分明顯,因此,不同地區(qū)對(duì)環(huán)保工作,特別是水污染防治工作的差異亦十分明顯[5]。鑒于上述差異,工業(yè)水污染稅收政策有必要賦予地方政府一定的征管權(quán)限。這種做法不僅有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,約束地方保護(hù)主義的負(fù)面影響,同時(shí)還有利于在國(guó)家宏觀政策統(tǒng)一的前提下,更有效的解決當(dāng)?shù)毓I(yè)水污染防治的實(shí)際問(wèn)題。

        3.2堅(jiān)持工業(yè)水污染稅的中性原則

        稅收中性原則具有豐富的內(nèi)涵,在工業(yè)水污染稅領(lǐng)域,稅收中性原則主要是指納稅企業(yè)通過(guò)補(bǔ)貼與其它稅種減免等多種形式獲得與新開(kāi)征工業(yè)水污染稅等值的收入,而不至于使企業(yè)稅負(fù)明顯增加。

        堅(jiān)持稅收中性原則不僅可以保證工業(yè)水污染稅充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用,降低全社會(huì)工業(yè)廢水排放量,提高環(huán)境生態(tài)效益,同時(shí)也不會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置作用產(chǎn)生負(fù)面影響,避免工業(yè)水污染稅的開(kāi)征,致使經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生巨大波動(dòng)。

        此外,對(duì)政府層面來(lái)講,開(kāi)征工業(yè)水污染稅時(shí)要將企業(yè)稅負(fù)限定在合理范圍之內(nèi)。征稅的主要目的在于發(fā)揮其生態(tài)調(diào)節(jié)作用,而不應(yīng)以增加政府稅收收入為主要目的,因此,需要采取結(jié)構(gòu)性減稅等措施堅(jiān)持稅收中性原則。

        3.3堅(jiān)持專(zhuān)款專(zhuān)用,將稅收款項(xiàng)盡數(shù)用于水環(huán)境保護(hù)

        國(guó)內(nèi)的快速工業(yè)化已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力和破壞。面對(duì)惡劣的生態(tài)環(huán)境,尤其是水環(huán)境現(xiàn)狀,工業(yè)水污染稅的征收與使用必須要在短期內(nèi)產(chǎn)生對(duì)排污企業(yè)的調(diào)控作用以及對(duì)水環(huán)境的保護(hù)作用。因此,稅收收入的使用有必要打破傳統(tǒng),將全部稅款盡數(shù)用于水污染治理與保護(hù)領(lǐng)域。這種做法是保證水污染防治工作資金來(lái)源、提高防治工作效率的主要途徑和必然要求。為達(dá)到上述目的,各級(jí)政府要將相關(guān)稅費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算管理,設(shè)置稅款收支的硬性約束條件,以提高稅收資金使用上的透明度,接受全社會(huì)的公開(kāi)監(jiān)督。

        3.4建立相關(guān)的配套措施

        3.4.1 加強(qiáng)稅務(wù)部門(mén)與其它部門(mén)的配合

        作為新稅種,工業(yè)水污染稅的開(kāi)征,必將在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的各層面產(chǎn)生廣泛而深刻的影響,因此需要各部門(mén)的密切配合、通力合作,為稅收征管創(chuàng)造有利條件。首先,依照高效、便捷的原則,對(duì)各相關(guān)部門(mén)的職權(quán)進(jìn)行合理劃分,使不同部門(mén)可以各司其職、各謀其政。例如,稅務(wù)部門(mén)是征收主體,但是缺乏污染物監(jiān)測(cè)方面的技術(shù)支撐,因此需要環(huán)保部門(mén)在技術(shù)上的有效支持與配合。其次,在實(shí)現(xiàn)多部門(mén)相互配合的前提下,還要積極解決不同部門(mén)的權(quán)利定位。例如,開(kāi)征工業(yè)水污染稅,會(huì)嚴(yán)重?fù)p害環(huán)保部門(mén)的利益,因此極易產(chǎn)生環(huán)保部門(mén)配合不積極的問(wèn)題,所以需要兩部門(mén)之間協(xié)商制定工作細(xì)則,明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。

        3.4.2 加強(qiáng)與現(xiàn)行稅收制度的配合

        雖然國(guó)內(nèi)現(xiàn)行稅種中并不缺乏與環(huán)保政策一致的條款,但是這些條款并沒(méi)有形成固定的體系,而呈零散分布狀態(tài),因此難以通過(guò)相互配合、形成合力,以促進(jìn)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。此外,由于水環(huán)境保護(hù)并不是現(xiàn)行稅種的主要立法目標(biāo),因此也造成國(guó)內(nèi)稅制中有關(guān)水環(huán)境保護(hù)的條款極為有限。因此,要通過(guò)對(duì)現(xiàn)有稅種進(jìn)行改革和完善,使消費(fèi)稅、資源稅、增值稅等其它稅種與工業(yè)水污染稅相互配合,以促進(jìn)水環(huán)境保護(hù)工作。

        4 結(jié)語(yǔ)

        面對(duì)國(guó)內(nèi)水資源環(huán)境不斷惡化的現(xiàn)狀,現(xiàn)有的排污收費(fèi)制度已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期水體污染治理的工作要求。開(kāi)征水污染治理稅收,就成為解決水污染治理領(lǐng)域諸多難題的必然選擇。但是水污染治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,并不是一部立法就能解決的,這就需要多部門(mén)聯(lián)動(dòng),通過(guò)包括污染費(fèi)改稅在內(nèi)的多種手段相互配合才能取得顯著效果。

        [1]蘇明.中國(guó)環(huán)境稅改革問(wèn)題研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理,2014(11)∶1-18.

        [2]王敏,馮宗憲.排污收費(fèi)制度與工業(yè)污染物排放的因果分析[J].統(tǒng)計(jì)與決策,2013(20)∶111-115.

        [3]沈百鑫,沃爾夫?qū)た瓶?德國(guó)水管理和水體保護(hù)制度概覽(上)——德國(guó)水法和水管理理念[J].水利發(fā)展研究,2012(08)∶73-78.

        [4]肖加元.歐盟水排污稅制國(guó)際比較與借鑒[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2013(02)∶76-82.

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        X 323

        :A

        :1672-2469(2016)05-0020-03

        D0I∶10.3969/j.i s s n.1672-2469.2016.05.009

        2015-12-14

        孫 寧(1980年—),男,工程師。

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