邱靜

摘 要：地方政府債務規(guī)模急劇擴張，使得地方政府債務風險加劇。從建立健全地方政府債務風險預警機制、風險管理機制、債務償債機制、債務監(jiān)督機制等方面，構建地方政府債務融資風險監(jiān)控體系，有利于加強對地方政府債務的規(guī)范與監(jiān)督。

關鍵詞：地方政府債務；風險監(jiān)控體系；債務風險

中圖分類號：F812.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）25-0069-02

自2009年以來，我國地方政府債務規(guī)模急劇擴大，地方債務風險引起了全社會的普遍擔憂。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，2013年6月底我國地方政府債務規(guī)模達到近108 859.17億元。地方債務與房地產泡沫可能成為引發(fā)我國下一輪經濟危機的推手。為加強對地方政府債務的管理，應建立地方政府債務融資風險監(jiān)控體系，以防范并控制地方債務的風險。

地方政府債務風險監(jiān)控體系的建立，包括建立債務風險預警機制、債務風險管理機制、債務償還機制、債務監(jiān)督機制等多方面的內容。

一、建立健全地方政府債務風險預警機制

風險預警機制是國際上通行的控制地方政府債務風險的有效措施之一，如美國、哥倫比亞等國就建立了地方政府債務預警系統(tǒng)，在控制地方政府債務風險方面發(fā)揮著有效的監(jiān)控作用。由于我國地方政府債務復雜及規(guī)模巨大，風險的防范尤為重要。債務風險預警機制能較早識別并預警地方政府債務風險，為風險控制采取防范和化解措施提供依據(jù)。

首先，在舉債環(huán)節(jié)確定預警指標。由于地方政府債務的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、發(fā)行利率、期限等直接影響到債務資金的籌集、使用與償還，因此債務風險預警機制體系建立的關鍵是在舉債環(huán)節(jié)確定預警指標。

其次，選擇適當?shù)膫鶆诊L險預警方法。國際通行的債務風險預警方法包括單變量分析法、多變量判別分析法、回歸分析法、FCTA預警法、神經網絡法等。由于地方債務風險數(shù)據(jù)分布不均勻，且呈現(xiàn)非線性的特征，而神經網絡法適用于非線性預警模型。因此，越來越多的學者使用人工神經網絡法。我國地方政府債務同樣呈現(xiàn)數(shù)據(jù)分布不規(guī)律、非線性等特征，因而也適用于神經網絡法。

二、建立健全地方政府債務風險管理機制

第一，建立地方政府債務風險識別機制。風險識別的方法包括風險詢問法、流程圖分析法、預算分析法和外部環(huán)境分析法等。債務風險識別通過全面分析地方政府債務，對債務項目的建設風險、資產負債風險、債券發(fā)行風險、償債風險等進行多維度、全過程的識別、分析，確定債務風險發(fā)生的風險性質、風險特征及風險點。

第二，進行債務風險衡量。在債務風險識別的基礎上，通過收集、分析、度量、預測大量的數(shù)據(jù)和資料，對債務風險發(fā)生的概率、損失程度及影響公共債務安全的可能性進行評估，確定債務風險是否處于政府承受范圍以內，并對控制風險的重要性進行排序，提出風險控制及弱化對策。

第三，進行債務風險控制。債務風險控制是在對債務風險進行評估的基礎上，通過對債務風險進行防范與補救，減小風險發(fā)生的概率，降低風險損失程度。債務風險控制可采取回避、控制、平移、保留等方法?；乇茱L險是一種消極的處理方法，指地方政府主動回避可能導致較大風險的行為以避免損失?？刂骑L險包括事前、事中和事后控制，指地方政府積極采取措施降低風險發(fā)生概率，減少風險損失。平移風險指地方政府通過合約、保險等形式，將風險轉移給他人。保留風險指預計風險較小的情況下，地方政府在風險發(fā)生時承擔風險，或通過設置償債準備金等應對風險的發(fā)生。

第四，建立債務風險管理效果評價機制。在債務結清時，地方政府應對債務管理過程中的方法、手段、效果等進行分析、檢查，對債務風險識別是否恰當、風險衡量是否合理、風險控制是否有效進行評價，確保各步驟的高效運行。

三、建立健全地方政府債務償還機制

第一，建立償債準備金。為保證債務的按期償還，地方政府應根據(jù)還本付息的金額，在財政支出中確定償債準備金的提取比例，通過地方稅收、債券發(fā)行溢價、項目投資收益等渠道儲備償債資金。

第二，明確償債資金來源及結構。債務借入之初，地方政府就應根據(jù)項目情況區(qū)分償債資金來源，如公共投資類項目舉借的債務，其償債資金應為地方財政預留的償債支出；收益或市場化運作的項目，其償債資金則主要來源于項目的收益。同時，可考慮在建設之初引入民營資本，優(yōu)化股權結構。

第三，明確償債責任。地方政府債務應按照“誰借債、誰使用、誰償還”的原則，明確地方政府債務舉借、使用、償還的責任。對基礎設施、公益等項目建設舉借的債務，地方政府應履行償還責任；對與公共服務無關的項目，由舉債主體自行承擔債務的償還責任。

第四，地方政府應積極采取債務化解措施。相比增加稅收收入，擴大政府投融資渠道更有利于地方財政的穩(wěn)定。因此，一方面地方政府應盡量規(guī)避較高風險的投資項目，降低投融資過程中的浪費，提高投資效率；另一方面可適當引入民間資金，利用市場機制，采取BOT、TOT、PPP等模式拓寬投融資渠道。

第五，強化地方政府債務違約處理措施。地方政府可能由于對項目收益預期不準、經營不善等情況，導致無法按期籌集償債資金，因此地方政府應事先做好違約預案，以應對此種情況的發(fā)生。地方政府可采取舉債項目資產轉讓、股權轉讓等方式，引入民營資本；也可以通過發(fā)行債務，進行新的融資。

四、建立健全地方政府債務的監(jiān)督機制

第一，成立專門的中央政府債務監(jiān)督管理部門。目前我國地方政府債務的監(jiān)督管理由財政部牽頭，應建立專門的部門對地方政府債務進行監(jiān)督管理，以提高監(jiān)督管理的專業(yè)化及規(guī)范化程度。

第二，加強信用評級機構建設。信用評級是對地方政府債務的客觀評價，可以為地方政府的債務結構、資產負債狀況提供準確、專業(yè)、及時的信息，既有利于債權人對債務的監(jiān)控，也有利于減少信息不對稱，降低地方政府債務融資成本。我國信用評級機構發(fā)展較晚，對地方政府債務的評估缺乏完善的評價體系、服務和評估經驗，也缺少對評級機構的統(tǒng)一監(jiān)管，導致評級機構的權威性較差。對此，政府應給予相應的扶持，以大力加強信用評級機構的建設，提升信用評級的信度。

第三，進一步規(guī)范債券市場。根據(jù)2015年實施的新修訂的《預算法》，省級政府可以發(fā)行地方政府債券。規(guī)范地方政府公開發(fā)行債券的過程，就是規(guī)范政府舉債的過程。對于發(fā)債主體，應對其管理水平、資產流動性、盈利能力等進行全面的評估；對于舉債項目，應進行可行性研究，對其盈利能力、回收期等進行嚴格預測。債券發(fā)行內容、債券利率等應設計合理，以降低債券發(fā)行及債務償還的風險。

第四，加大地方人大的監(jiān)督力度?，F(xiàn)有各級地方人大對本級預算的審批往往周期長、過程多，專業(yè)化程度較低。隨著對地方政府債務監(jiān)管要求的提高，不僅大量的預算資金需納入預算管理，還要對政府資產負債狀況和償債能力進行有效的監(jiān)督，應適當增加有審議政府財務報表能力的代表比例，提升對地方政府債務監(jiān)督的力度和水平。

第五，加大社會公眾監(jiān)督力度?；ヂ?lián)網信息技術和媒體的蓬勃發(fā)展，使公眾參與并監(jiān)督公共事務成為可能。在地方債務方面，應及時向公眾或媒體告之地方政府資產負債情況，通過聽證會等制度提升公眾參與的程度，并對債務資金的籌集、使用、償還起到監(jiān)督作用，彌補委托人“缺位”的現(xiàn)象。

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[責任編輯 陳麗敏]