馬可

摘 要：自20世紀(jì)80年代末興起的地方政府融資平臺，為中國改革開放三十多年經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。近年來，隨著新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速的放緩、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的依靠投資拉動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在逐步改變，粗放的投融資管理顯然不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。首先回顧地方政府融資平臺的起源發(fā)展，然后分析地方政府融資平臺存在的必要性，重點(diǎn)分析地方政府融資平臺目前存在的問題，最后提出地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺;轉(zhuǎn)型;發(fā)展

中圖分類號：F832 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2015）24-0095-03

前言

按照財政部、發(fā)改委、中國人民銀行和銀監(jiān)會四部委的規(guī)定，所謂地方政府融資平臺，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。

1994年分稅制改革后，中央政府事權(quán)下移，地方政府的財權(quán)上移，導(dǎo)致地方政府的財權(quán)和事權(quán)不匹配，地方政府的財政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財政收入，成為催生大批地方政府融資平臺的主要原因。2008年全球金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)造成了很大的沖擊，隨著中央政府“4萬億”計劃的推出，地方政府融資平臺更是成為社會廣泛關(guān)注的話題。其中不得不提的是，“4萬億”計劃中，中央政府實際僅投入1.18萬億，剩余的70%要由地方政府自己籌措，在受到各種限制的情況下，地方政府只得通過建立地方政府融資平臺來解決資金問題，因此2008年后地方政府融資平臺便如雨后春筍般劇增。盡管中央政府的“4萬億”計劃對當(dāng)時經(jīng)濟(jì)的提振起到了不可替代的作用，但是也帶來一些諸如產(chǎn)能過剩、通貨膨脹等之類的負(fù)面效應(yīng)。近年來，隨著歐債危機(jī)的愈演愈烈，我國地方債務(wù)也變得格外引人注目，一時間對地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析的文章層出不窮，地方政府融資平臺更是成了“罪魁禍?zhǔn)住倍慌?。然而，人們要辯證地看待地方政府融資平臺的作用，針對地方政府融資平臺存在的問題，不能因噎廢食，應(yīng)以發(fā)展的眼光去解決問題，推動地方政府融資平臺更好地為社會發(fā)展服務(wù)！

一、地方政府融資平臺存在的必要性

（一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要地方政府融資平臺作為投融資渠道

城鎮(zhèn)化將是我國未來一段時間經(jīng)濟(jì)增長的主要動力，國家因此將新型城鎮(zhèn)化提升到了一個國家戰(zhàn)略。2015年1月20日，國家統(tǒng)計局發(fā)布報告顯示我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)54.77%，需要注意的是，國家統(tǒng)計局對城鎮(zhèn)化的定義是廣義的城鎮(zhèn)化，2013年8月社科院發(fā)布藍(lán)皮書稱中國真實城鎮(zhèn)化率僅42.2%。從社會發(fā)展規(guī)律來看，我國的城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展時期。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計分析表明，在中國近十年年均10% 經(jīng)濟(jì)增長率中，城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了3 個百分點(diǎn)。由此看來，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展對后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著很大的貢獻(xiàn)，本身的發(fā)展也還有很大的空間。另據(jù)社科院估計，在2030年前，我國還有3.9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約13.1萬元，粗略計算，市民化所需公共成本約51萬億元，作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體，這對地方政府來說，單純依靠財政收入和銀行貸款是無法滿足如此巨大的資金需求的。地方政府融資平臺作為籌資資金的一個平臺，能夠為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供很大一部分資金支撐，這將是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中重要的資金來源！

（二）地方政府融資平臺能夠推動準(zhǔn)公共品及其經(jīng)營項目的市場化

由政府經(jīng)營的準(zhǔn)公共品也存在著市場機(jī)會，但是很長時間以來，準(zhǔn)公共品都由政府運(yùn)作經(jīng)營，對民間資本的擠出效應(yīng)較大，因此很難形成準(zhǔn)公共品及經(jīng)營項目的市場化。政府對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的運(yùn)營有其不可避免的缺陷，容易造成準(zhǔn)公共品經(jīng)營效率的低下及資源的浪費(fèi)等。而成立相對獨(dú)立的地方政府融資平臺，通過開拓股權(quán)、債券、信托等多元化融資渠道，引入社會資本到準(zhǔn)公共品市場中來，不僅可以推動準(zhǔn)公共品及其經(jīng)營項目的市場化、企業(yè)化規(guī)范運(yùn)作，還有助于推動金融市場的發(fā)展，這比政府直接運(yùn)營準(zhǔn)公共品更有效率。并且準(zhǔn)公共品關(guān)聯(lián)著許多行業(yè)，地方政府融資平臺的投融資行為不僅能推動準(zhǔn)公共品關(guān)聯(lián)行業(yè)市場的發(fā)展，還能在其關(guān)聯(lián)行業(yè)的投融資發(fā)展方面起到改革的意義。

（三）政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共服務(wù)的職能需要地方政府融資平臺的支持

政府的經(jīng)濟(jì)職能中有一項提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共服務(wù)的職能，公共基礎(chǔ)設(shè)施被稱為一個城市的“良心”，與人民生活休戚相關(guān)，但是由于社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、效益低、投資大，社會資本一般不會去投資，提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)自然而然就落到了地方政府身上。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出臺，與城鎮(zhèn)化配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然會增加，需要巨額資金的支持，地方政府的負(fù)擔(dān)無疑會加重。而地方政府有限的財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠為城鎮(zhèn)化提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共服務(wù)，那么地方政府只能通過融資平臺籌措資金，緩解資金壓力。從長期來看，地方政府融資平臺為社會提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共服務(wù)資金支持的作用不可替代！

綜上所述，目前地方政府融資平臺不僅有必要繼續(xù)存在，而且在未來的很長時間內(nèi)，地方政府融資平臺的使命也不會終結(jié)，仍將會繼續(xù)發(fā)揮其非常重要的作用！

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）杠桿作用被放大，債務(wù)風(fēng)險較大

地方政府融資平臺憑借著背后的地方政府的信用擔(dān)保，以土地等資產(chǎn)作為抵押，從銀行中取得了源源不斷的貸款，據(jù)統(tǒng)計，在地方政府融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債表中，目前大多數(shù)地方政府融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債率都高達(dá)70%以上，資產(chǎn)來源過度依賴負(fù)債，導(dǎo)致風(fēng)險較為集中。地方政府融資平臺經(jīng)營的項目大多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公益性項目，本來收益率就低，回收期長，過度依賴銀行貸款不僅會因高昂的財務(wù)費(fèi)用給地方政府融資平臺帶來沉重的負(fù)擔(dān)，還款能力受到制約，還可能會導(dǎo)致循環(huán)借貸，“拆東墻補(bǔ)西墻”，一旦商業(yè)銀行貸款政策有變，很容易導(dǎo)致地方政府融資平臺的資金鏈斷裂問題，給社會造成嚴(yán)重的影響。在目前的形勢下，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，房地產(chǎn)行業(yè)萎靡不振，土地出讓價格也受其影響出現(xiàn)下滑趨勢。再加上我國人多地少，土地資源有限，導(dǎo)致地方政府融資平臺的抵押資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量都出現(xiàn)下降情況，地方政府融資平臺的還款能力和融資能力也在逐步下降，這對地方政府融資平臺的可持續(xù)發(fā)展造成很大影響。

（二）融資渠道單一，風(fēng)險較為集中

地方政府融資平臺的其中一個特點(diǎn)就是過度依賴銀行貸款，據(jù)審計署統(tǒng)計（見下表），至2013年6月地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺的資金有超過一半來自銀行信貸，包括商業(yè)銀行和政策性銀行。因為銀行貸款更能方便取得，程序比較簡單，貸期較長，這就成了地方政府融資平臺考慮到的首要渠道。而商業(yè)銀行又具有特殊的癖好，對待國有或國有控股企業(yè)特別青睞，再加上有地方政府的擔(dān)保，會把資金不斷貸給地方政府融資平臺。商業(yè)銀行認(rèn)為即便出現(xiàn)問題，也會有地方政府用財政進(jìn)行兜底，從而過分夸大了地方政府融資平臺的還款能力，低估了地方政府融資平臺本身的風(fēng)險。一旦地方政府融資平臺還款能力急速減弱，而地方政府財力有限，財務(wù)風(fēng)險就轉(zhuǎn)移到了商業(yè)銀行身上，導(dǎo)致商業(yè)銀行財務(wù)狀況惡化，帶來局部甚至系統(tǒng)金融風(fēng)險，給實體經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重沖擊。

（三）內(nèi)部機(jī)制不完善，獨(dú)立性和問責(zé)制缺失

地方政府融資平臺的初始出現(xiàn)就是地方政府進(jìn)行投融資的權(quán)宜之計，名義上為獨(dú)立公司，實際上遠(yuǎn)沒有公司化，反而具有準(zhǔn)政府性質(zhì)，很多地方政府融資平臺的董事長及其他管理層都是由地方官員擔(dān)任，所謂“一套人馬，兩塊牌子”。并且地方政府融資平臺債務(wù)以地方政府的財政收入作為還款保障，使得地方政府融資平臺一開始就淪為地方政府的“傀儡”。

由于政府在背后的作用，導(dǎo)致地方政府融資平臺的內(nèi)部機(jī)制相當(dāng)不完善。首先，地方政府融資平臺缺乏其應(yīng)有的獨(dú)立性，無論是投資決策、融資決策及項目建設(shè)都缺乏約束力，地方政府既充當(dāng)運(yùn)動員，又充當(dāng)裁判員，審批如同走過場甚至沒有。有的地方政府融資平臺為籌措建設(shè)資金在地方政府的默許下套取多家銀行貸款，平臺的資本金也是來源于地方政府掌控的土地出讓金?？傊胤秸谫Y平臺被地方政府“綁架”，缺乏其獨(dú)立性！其次，由于相關(guān)的法律法規(guī)的不完善，導(dǎo)致監(jiān)管缺位和問責(zé)制的缺失。地方政府融資平臺可以無限制地借貸，而沒有有關(guān)部門出臺相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管衡量，如果出了問題，地方政府處在幕后不會被問責(zé)，而融資平臺只是地方政府的“傀儡”，就其本身沒有主要責(zé)任，那么就會出現(xiàn)無人負(fù)責(zé)的情況。

三、針對地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

（一）厘清政府和市場關(guān)系，推動地方政府融資平臺在內(nèi)部管理方面的轉(zhuǎn)型發(fā)展

2014年4 月國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中明確提出：“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能?！彪S后國務(wù)院財政部官員在答記者問時，將以往地方政府融資平臺投資項目分為三類：（1）對于收益性的經(jīng)營項目，要完全放手給地方政府融資平臺去做，地方政府不得插手，可以以一般企業(yè)債進(jìn)行融資;（2）對于有一定收益的公益項目，資金由地方政府融資平臺籌措與償還，地方政府要給予一定財政補(bǔ)貼和特許經(jīng)營權(quán)，政府不承擔(dān)債務(wù);（3）對于無收益的純公益項目，應(yīng)從地方政府融資平臺中剝離，完全由地方政府進(jìn)行債權(quán)融資，可設(shè)專項債券及一般政府債等。另一方面，地方政府融資平臺要健全完善內(nèi)部管理，形成董事會、監(jiān)事會及經(jīng)營層“三位一體”的法人治理結(jié)構(gòu)，實行科學(xué)的經(jīng)營決策機(jī)制，真正實現(xiàn)市場化運(yùn)作。

（二）拓寬多元化融資渠道，推動地方政府融資平臺在融資管理方面的轉(zhuǎn)型發(fā)展

地方政府融資平臺要實現(xiàn)在融資方面的轉(zhuǎn)型發(fā)展，就要摒棄傳統(tǒng)的以土地抵押支持、以銀行貸款為主的融資渠道。傳統(tǒng)的融資渠道，使得地方政府融資平臺資金鏈條比較脆弱，財務(wù)風(fēng)險比較集中，一方面對商業(yè)銀行來說是一個隱患，另一方面對社會資本也有一定的“擠出效應(yīng)”。地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型成為一個普通的國有企業(yè)后，除了地方政府保留控股地位外，還可以引入民間資本甚至國際資本，來充實平臺的資本實力。地方政府融資平臺還可以嘗試著各種融資渠道，例如發(fā)行股票、企業(yè)債，或者實行公私合營融資（PPP）、國外經(jīng)驗的私人主動融資（PFI）、特許權(quán)融資（BOT）等。

（三）建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，推動地方政府融資平臺在風(fēng)險管理方面的轉(zhuǎn)型發(fā)展

我國的地方政府融資平臺數(shù)量眾多、良莠不齊，管理起來非常麻煩。為此，要分級別建立地方政府融資平臺的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。從宏觀上來看，國家應(yīng)當(dāng)建立一個全國地方政府融資平臺的財務(wù)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，設(shè)計一套符合實際的風(fēng)險測評指標(biāo)，做到既能夠評估目前的風(fēng)險水平，也能預(yù)測未來一段時間風(fēng)險水平的變化，當(dāng)風(fēng)險水平達(dá)到臨界點(diǎn)時，風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)便會自動報警。當(dāng)然，國家相關(guān)部門要出臺嚴(yán)厲措施確保地方政府融資平臺財務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。從微觀上來看，地方政府融資平臺本身也要加強(qiáng)風(fēng)險控制管理，建立一套平臺內(nèi)部的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)自身項目質(zhì)量、資產(chǎn)負(fù)債管理，對項目的建設(shè)經(jīng)營實行全過程管理，確保現(xiàn)金流的持續(xù)，保證融資平臺的社會信譽(yù)。

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