王惠君（山西五鹿山國家級自然保護區(qū)管理局，山西　蒲縣　041200）

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山西國有林區(qū)林地管理存在問題與對策

王惠君
（山西五鹿山國家級自然保護區(qū)管理局，山西蒲縣041200）

【摘要】結(jié)合當(dāng)前山西國有林區(qū)林地管理工作中存在的問題，分析了國有林區(qū)林地管理面臨的挑戰(zhàn)，提出了提升林地管理工作的對策建議，旨在提高林地管理整體工作水平，促進生態(tài)文明建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】山西國有林區(qū)；林地管理

1　當(dāng)前林地管理工作面臨的形勢

1.1林地管理是生態(tài)文明建設(shè)的要求

黨的十八大把建設(shè)生態(tài)文明納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。生態(tài)文明建設(shè)的核心是尊重自然、順應(yīng)自然，牢固樹立敬天為民的理念，堅持造管并重，繼續(xù)推進山西省林業(yè)“六大工程”。生態(tài)興則文明興。林業(yè)建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地、主戰(zhàn)場，發(fā)揮著不可替代的重要作用，所以加強林地管理保護是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

1.2林地管理是林地保護規(guī)劃的重要落腳點

歷時三年的全國林地保護利用規(guī)劃已經(jīng)完成，這標志著我國在林地保護和利用方面有了重大突破，全國林地“一張圖”建設(shè)將有力規(guī)范林地資源管理，有利于加強森林資源監(jiān)督。必須嚴格實施《全國林地保護利用規(guī)劃綱要》和各地林地保護利用規(guī)劃，積極推進立法保護，確立全省生態(tài)公益林保護紅線，用法制思維和法律手段從根本上加強林地管理，確保全省林地“只增不減”，生態(tài)環(huán)境日益改善。

1.3林地管理是堅守國家生態(tài)紅線的重要手段

國家林業(yè)局已劃定了四條國家生態(tài)紅線，分別是：林地和森林紅線、濕地紅線、荒漠植被紅線、物種紅線。這四條生態(tài)紅線，既是保護民生福祉的“生命線”，也是必須堅決守住的底線，是實現(xiàn)國土生態(tài)安全的重要保證。

2　當(dāng)前林地管理工作面臨的挑戰(zhàn)

2.1資源型省份特點給林地管理帶來挑戰(zhàn)

山西是典型的資源型省份，全省經(jīng)濟總產(chǎn)值主要依靠資源消耗產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的帶動，全省以煤炭為主，鐵、鋁、鎂、石等為輔的礦藏資源豐富，礦質(zhì)開采與林地保護之間的矛盾在一定時期內(nèi)將長期存在，這種性質(zhì)決定了林地管理工作的復(fù)雜性。

2.2政府違規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)意識不強，給林地管理帶來挑戰(zhàn)

長期以來，一些地方政府為了追求區(qū)域經(jīng)濟利益、拉動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引資金急于上項目，往往忽視了對林地的控制和管理，未批先占的現(xiàn)象時有發(fā)生。加之，林地植被保護和恢復(fù)措施不力，使得林地遭受損失，由于政府的介入也使得林業(yè)管理部門在林地管理上非常被動。

2.3林地管理任務(wù)重、人員少給林地管理帶來挑戰(zhàn)

在當(dāng)前的現(xiàn)實基礎(chǔ)條件下，面對林地管理工作帶來的各種挑戰(zhàn)，林地管理的任務(wù)非常繁重。林地管理不僅要對管轄區(qū)域進行日常巡護、摸排和宣傳，還要對占地企業(yè)的占地行為進行跟班和把守，還要對占地情況進行定期監(jiān)測和調(diào)查、對植被恢復(fù)進行監(jiān)督和檢查。而由于體制等諸多原因，相對于林地管理任務(wù)，林地管理從業(yè)人員數(shù)量相對不足，難以使林地管理實現(xiàn)節(jié)約型管理，給林地管理工作帶來挑戰(zhàn)。

3　林地管理工作中存在的問題

3.1對林地管理責(zé)任意識不強，紅線觀念淡薄

很多基層的管理者，普遍存在著對林地管理的責(zé)任意識不強、紅線觀念淡薄的問題，甚至認為山上的地，沒有必要斤斤計較，在林地管理上抓大放小，避重就輕，有時候注重經(jīng)濟創(chuàng)收，忽視林地保護，沒有真正把保護林地作為第一要務(wù)來抓。有的領(lǐng)導(dǎo)在林地管理中只聽匯報，不去實地查看，難以掌握一線資料，在工作中不能夠深入實地、解決問題。林地保護管理手段滯后，舉措不力，甚至聽之任之，致使林地受損或一些歷史遺留問題長期得不到解決。

3.2對占用林地行為沒有形成動態(tài)管理能力

占用林地得到批復(fù)后，也存在著監(jiān)管不力、檢查不到位的問題。占用林地得到批復(fù)后，在后期的建設(shè)實施中，往往會存在著超占或者改變林地用途的行為，這就要求林地管理者全程監(jiān)管，嚴格按照批復(fù)的四至界線作業(yè)，在施工中不因工程機械或其他輔助措施形成對林地新的毀壞。要通過跟班、定期檢查、劃定界樁、拍攝影像等多種手段形成對林地的動態(tài)管控能力，同時也要加強對因占用林地而產(chǎn)生的護林防火問題進行宣傳和監(jiān)管。而有的林場在占用林地批復(fù)后，認為就萬事大吉了，沒有責(zé)任了，只注重簽訂協(xié)議，而沒有實施嚴格的監(jiān)管措施，沒有形成有效的動態(tài)監(jiān)管能力。

3.3以罰代證的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)仍然存在

對于違法占地行為，林場通過森林派出所進行查處后，也要下達停工通知書，但是在后期的查處中執(zhí)法不嚴。加之其他外界因素的干擾，使得非法占地的行為得不到徹底根除，存在著以罰代懲的現(xiàn)象，認為交了罰款就等同于辦了手續(xù)，還在肆意的非法占用；有的時候顧及人情、疏于法律，對占地行為采取了放任的態(tài)度。很多小型的采石采礦廠、石料加工廠跟林地管理者打游擊戰(zhàn)，斷斷續(xù)續(xù)隱蔽生產(chǎn)的現(xiàn)象也是存在的，對林地資源進行著緩慢蠶食。

3.4林地管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)需要進一步提高

林區(qū)一線的林地資源管理、管護人員，由于缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，對有關(guān)林地管理方面的法律法規(guī)、管理規(guī)定、有關(guān)制度并沒有完全掌握，所以對林地管理的重要性、緊迫性認識也不夠。近年來，林地資源管理方面的相關(guān)規(guī)定和知識也在不斷更新調(diào)整，新的審核審批規(guī)定和管理權(quán)限、收費標準、處罰標準等都有所變化，需要加強培訓(xùn)與學(xué)習(xí)。作為林地資源管理和保護的工作人員，需要進一步提升自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，并且廣泛宣傳，才能把林地管理工作做得更好。

3.5占用林地費用測算標準偏低

在占用林地的四項費用測算中，林地補償費和安置補助費按照山西省人民政府《關(guān)于調(diào)整全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知》（晉政發(fā)[2013]22號文）執(zhí)行，測算標準與現(xiàn)行社會經(jīng)濟發(fā)展水平基本相適應(yīng)。但是植被恢復(fù)費和林木補償費一直執(zhí)行的是《山西省森林植被恢復(fù)費使用管理實施辦法》（晉財綜[2002]155號）和《山西省征用、占用林地補償費收取暫行辦法》（晉價涉字[1994]第32號文），這兩個文件中規(guī)定的測算標準偏低，事實上已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平。這樣被占地單位各項補償偏低，也對因占地導(dǎo)致的森林防火、林地管理、植被恢復(fù)造成了困難，對林地保護和增長產(chǎn)生了不利的影響。

3.6林權(quán)糾紛的存在給林地管理帶來挑戰(zhàn)

由于歷史原因，林權(quán)糾紛長期以來客觀存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，全省國有林區(qū)各類林權(quán)糾紛面積達6.67萬hm2，分為有證糾紛和無證糾紛兩大類。對于這些林地的管理較為復(fù)雜，不可避免地存在著許多矛盾，當(dāng)占地發(fā)生時，就存在著無人管理和多頭管理兩種極端，給林地管理工作帶來很多困難。

4　對策和建議

4.1提高認識，加強對林地保護工作的領(lǐng)導(dǎo)

林地是森林資源的重要載體，是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要基礎(chǔ)。依法強化林地保護管理，加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，對于推動全社會和諧發(fā)展、建設(shè)美麗中國具有重要意義。林地保護和管理從業(yè)者要認真查擺林地保護與管理工作中存在的問題，要有對歷史和未來負責(zé)的態(tài)度，增強保護林地的責(zé)任感和緊迫感，高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，認真貫徹落實林地保護管理法律法規(guī)，切實加強林地保護管理工作。

4.2廣泛宣傳，增強依法使用林地意識

要向全社會大力宣傳林地保護管理有關(guān)法律法規(guī)，宣傳林業(yè)生態(tài)建設(shè)的特殊作用。要充分利用各種渠道、多種形式進行廣泛宣傳，使保護林地、建設(shè)生態(tài)意識深入人心。還可以通過正反面典型的宣傳教育，彰顯各級政府依法治林決心，提高人民群眾依法用林的法律意識，并轉(zhuǎn)化成全民愛林護林自覺行動。

4.3主動服務(wù)，嚴格林地監(jiān)管力度

林地管理部門要轉(zhuǎn)變觀念，變“找我審批”為“主動上門”，在認真履職的同時，要增強主動服務(wù)意識。對已確定的擬征占用林地的重點工程項目實行提前介入，主動深入企業(yè)向其宣講有關(guān)政策規(guī)定、法律法規(guī)和辦事程序，提前進行現(xiàn)場勘驗，準備有關(guān)申請資料，指導(dǎo)和幫助企業(yè)在不影響生產(chǎn)開發(fā)的情況下，盡可能實現(xiàn)少征占用林地，以最大限度地保護。要特別強化占用林地的后續(xù)監(jiān)督管理工作，尤其注重對占用林地的動態(tài)管理，嚴格控制占地四至范圍，對建設(shè)過程進行監(jiān)督，嚴防附屬設(shè)施及工程建設(shè)垃圾、便道對林地的破壞；定期對工程建設(shè)使用林地情況進行執(zhí)法檢查，對未批先用、少批多用、超時用地的違法使用林地行為，及時發(fā)現(xiàn)、限期整改、依法查處。

4.4重拳出擊，嚴厲打擊違法犯罪行為

要組織力量對征占用林地情況進行全面清查。依法對非法占用林地進行處理，情節(jié)較輕、主動整改的，具備辦證條件的可依法為其補辦占用林地手續(xù)，不能形成以罰代征的情況；情節(jié)嚴重、影響惡劣，不具備辦理占用林地手續(xù)的，堅決予以查處并責(zé)令恢復(fù)林地生產(chǎn)條件；達到刑事立案標準的，森林公安機關(guān)要立案查辦。

4.5積極推進林權(quán)糾紛調(diào)處，提高林地管理水平

林權(quán)糾紛存在由來已久，應(yīng)本著互諒互讓、面向未來的精神協(xié)商解決，可采取置換、按比例分配，林地使用權(quán)、所有權(quán)分離或者簽訂保護使用協(xié)議等方式，爭取使林權(quán)糾紛調(diào)處取得進展，使糾紛林地的管理使用權(quán)限固定下來，做好林地保護和管理工作。

4.6強化林保規(guī)劃數(shù)據(jù)在林地管理中的應(yīng)用

林地保護一張圖的建設(shè)，使林地在空間、數(shù)據(jù)和權(quán)利屬性等方面實現(xiàn)了無縫對接，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在林地管理中的主導(dǎo)作用和數(shù)據(jù)管理作用。在林地管理中，要統(tǒng)一依據(jù)林地保護數(shù)據(jù)進行錄入、調(diào)查、審批、變更和備案，同時要建立健全林地保護系統(tǒng)的年度變更制度，逐步使林地保護數(shù)據(jù)的更新與林地實際狀況同步，建立起動態(tài)管理體系。

4.7建議適度修改林地補償費用標準

林木補償費和植被恢復(fù)費一直執(zhí)行的是1994年和2002年的標準，迄今為止沒有出臺過新的依據(jù)和標準。由于時間跨度的問題，社會發(fā)展水平的差距，現(xiàn)行測算標準難以滿足對林地的補償和恢復(fù)，使林地所具有的綜合生態(tài)價值得不到合理補償，在一定程度上對林地管理部門的工作造成消極影響。所以建議，綜合社會發(fā)展水平以及林地的多功能效益，適度提高林地補償費用相關(guān)標準，迫在眉睫。

【中圖分類號】F307.2

【文獻標識碼】B

【文章編號】1005-4707（2016）02-007-03

doi:10.3969/j.issn.1005-4707.2016.04.002

【作者簡介】王惠君（1981-），女，2008年北京林業(yè)大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)任山西五鹿山國家級自然保護區(qū)管理局工程師。

【收稿日期】2016-02-25；【修回日期】2016-03-10。