王惠君（山西五鹿山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，山西　蒲縣　041200）

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山西國(guó)有林區(qū)林地管理存在問(wèn)題與對(duì)策

王惠君
（山西五鹿山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，山西蒲縣041200）

【摘要】結(jié)合當(dāng)前山西國(guó)有林區(qū)林地管理工作中存在的問(wèn)題，分析了國(guó)有林區(qū)林地管理面臨的挑戰(zhàn)，提出了提升林地管理工作的對(duì)策建議，旨在提高林地管理整體工作水平，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】山西國(guó)有林區(qū)；林地管理

1　當(dāng)前林地管理工作面臨的形勢(shì)

1.1林地管理是生態(tài)文明建設(shè)的要求

黨的十八大把建設(shè)生態(tài)文明納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。生態(tài)文明建設(shè)的核心是尊重自然、順應(yīng)自然，牢固樹(shù)立敬天為民的理念，堅(jiān)持造管并重，繼續(xù)推進(jìn)山西省林業(yè)“六大工程”。生態(tài)興則文明興。林業(yè)建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地、主戰(zhàn)場(chǎng)，發(fā)揮著不可替代的重要作用，所以加強(qiáng)林地管理保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

1.2林地管理是林地保護(hù)規(guī)劃的重要落腳點(diǎn)

歷時(shí)三年的全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃已經(jīng)完成，這標(biāo)志著我國(guó)在林地保護(hù)和利用方面有了重大突破，全國(guó)林地“一張圖”建設(shè)將有力規(guī)范林地資源管理，有利于加強(qiáng)森林資源監(jiān)督。必須嚴(yán)格實(shí)施《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》和各地林地保護(hù)利用規(guī)劃，積極推進(jìn)立法保護(hù)，確立全省生態(tài)公益林保護(hù)紅線，用法制思維和法律手段從根本上加強(qiáng)林地管理，確保全省林地“只增不減”，生態(tài)環(huán)境日益改善。

1.3林地管理是堅(jiān)守國(guó)家生態(tài)紅線的重要手段

國(guó)家林業(yè)局已劃定了四條國(guó)家生態(tài)紅線，分別是：林地和森林紅線、濕地紅線、荒漠植被紅線、物種紅線。這四條生態(tài)紅線，既是保護(hù)民生福祉的“生命線”，也是必須堅(jiān)決守住的底線，是實(shí)現(xiàn)國(guó)土生態(tài)安全的重要保證。

2　當(dāng)前林地管理工作面臨的挑戰(zhàn)

2.1資源型省份特點(diǎn)給林地管理帶來(lái)挑戰(zhàn)

山西是典型的資源型省份，全省經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值主要依靠資源消耗產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)，全省以煤炭為主，鐵、鋁、鎂、石等為輔的礦藏資源豐富，礦質(zhì)開(kāi)采與林地保護(hù)之間的矛盾在一定時(shí)期內(nèi)將長(zhǎng)期存在，這種性質(zhì)決定了林地管理工作的復(fù)雜性。

2.2政府違規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)不強(qiáng)，給林地管理帶來(lái)挑戰(zhàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府為了追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益、拉動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引資金急于上項(xiàng)目，往往忽視了對(duì)林地的控制和管理，未批先占的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。加之，林地植被保護(hù)和恢復(fù)措施不力，使得林地遭受損失，由于政府的介入也使得林業(yè)管理部門(mén)在林地管理上非常被動(dòng)。

2.3林地管理任務(wù)重、人員少給林地管理帶來(lái)挑戰(zhàn)

在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)條件下，面對(duì)林地管理工作帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)，林地管理的任務(wù)非常繁重。林地管理不僅要對(duì)管轄區(qū)域進(jìn)行日常巡護(hù)、摸排和宣傳，還要對(duì)占地企業(yè)的占地行為進(jìn)行跟班和把守，還要對(duì)占地情況進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)和調(diào)查、對(duì)植被恢復(fù)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。而由于體制等諸多原因，相對(duì)于林地管理任務(wù)，林地管理從業(yè)人員數(shù)量相對(duì)不足，難以使林地管理實(shí)現(xiàn)節(jié)約型管理，給林地管理工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。

3　林地管理工作中存在的問(wèn)題

3.1對(duì)林地管理責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，紅線觀念淡薄

很多基層的管理者，普遍存在著對(duì)林地管理的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、紅線觀念淡薄的問(wèn)題，甚至認(rèn)為山上的地，沒(méi)有必要斤斤計(jì)較，在林地管理上抓大放小，避重就輕，有時(shí)候注重經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，忽視林地保護(hù)，沒(méi)有真正把保護(hù)林地作為第一要?jiǎng)?wù)來(lái)抓。有的領(lǐng)導(dǎo)在林地管理中只聽(tīng)匯報(bào)，不去實(shí)地查看，難以掌握一線資料，在工作中不能夠深入實(shí)地、解決問(wèn)題。林地保護(hù)管理手段滯后，舉措不力，甚至聽(tīng)之任之，致使林地受損或一些歷史遺留問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。

3.2對(duì)占用林地行為沒(méi)有形成動(dòng)態(tài)管理能力

占用林地得到批復(fù)后，也存在著監(jiān)管不力、檢查不到位的問(wèn)題。占用林地得到批復(fù)后，在后期的建設(shè)實(shí)施中，往往會(huì)存在著超占或者改變林地用途的行為，這就要求林地管理者全程監(jiān)管，嚴(yán)格按照批復(fù)的四至界線作業(yè)，在施工中不因工程機(jī)械或其他輔助措施形成對(duì)林地新的毀壞。要通過(guò)跟班、定期檢查、劃定界樁、拍攝影像等多種手段形成對(duì)林地的動(dòng)態(tài)管控能力，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)因占用林地而產(chǎn)生的護(hù)林防火問(wèn)題進(jìn)行宣傳和監(jiān)管。而有的林場(chǎng)在占用林地批復(fù)后，認(rèn)為就萬(wàn)事大吉了，沒(méi)有責(zé)任了，只注重簽訂協(xié)議，而沒(méi)有實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管措施，沒(méi)有形成有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力。

3.3以罰代證的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)仍然存在

對(duì)于違法占地行為，林場(chǎng)通過(guò)森林派出所進(jìn)行查處后，也要下達(dá)停工通知書(shū)，但是在后期的查處中執(zhí)法不嚴(yán)。加之其他外界因素的干擾，使得非法占地的行為得不到徹底根除，存在著以罰代懲的現(xiàn)象，認(rèn)為交了罰款就等同于辦了手續(xù)，還在肆意的非法占用；有的時(shí)候顧及人情、疏于法律，對(duì)占地行為采取了放任的態(tài)度。很多小型的采石采礦廠、石料加工廠跟林地管理者打游擊戰(zhàn)，斷斷續(xù)續(xù)隱蔽生產(chǎn)的現(xiàn)象也是存在的，對(duì)林地資源進(jìn)行著緩慢蠶食。

3.4林地管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)需要進(jìn)一步提高

林區(qū)一線的林地資源管理、管護(hù)人員，由于缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，對(duì)有關(guān)林地管理方面的法律法規(guī)、管理規(guī)定、有關(guān)制度并沒(méi)有完全掌握，所以對(duì)林地管理的重要性、緊迫性認(rèn)識(shí)也不夠。近年來(lái)，林地資源管理方面的相關(guān)規(guī)定和知識(shí)也在不斷更新調(diào)整，新的審核審批規(guī)定和管理權(quán)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)等都有所變化，需要加強(qiáng)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)。作為林地資源管理和保護(hù)的工作人員，需要進(jìn)一步提升自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，并且廣泛宣傳，才能把林地管理工作做得更好。

3.5占用林地費(fèi)用測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)偏低

在占用林地的四項(xiàng)費(fèi)用測(cè)算中，林地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按照山西省人民政府《關(guān)于調(diào)整全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的通知》（晉政發(fā)[2013]22號(hào)文）執(zhí)行，測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相適應(yīng)。但是植被恢復(fù)費(fèi)和林木補(bǔ)償費(fèi)一直執(zhí)行的是《山西省森林植被恢復(fù)費(fèi)使用管理實(shí)施辦法》（晉財(cái)綜[2002]155號(hào)）和《山西省征用、占用林地補(bǔ)償費(fèi)收取暫行辦法》（晉價(jià)涉字[1994]第32號(hào)文），這兩個(gè)文件中規(guī)定的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)偏低，事實(shí)上已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。這樣被占地單位各項(xiàng)補(bǔ)償偏低，也對(duì)因占地導(dǎo)致的森林防火、林地管理、植被恢復(fù)造成了困難，對(duì)林地保護(hù)和增長(zhǎng)產(chǎn)生了不利的影響。

3.6林權(quán)糾紛的存在給林地管理帶來(lái)挑戰(zhàn)

由于歷史原因，林權(quán)糾紛長(zhǎng)期以來(lái)客觀存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省國(guó)有林區(qū)各類(lèi)林權(quán)糾紛面積達(dá)6.67萬(wàn)hm2，分為有證糾紛和無(wú)證糾紛兩大類(lèi)。對(duì)于這些林地的管理較為復(fù)雜，不可避免地存在著許多矛盾，當(dāng)占地發(fā)生時(shí)，就存在著無(wú)人管理和多頭管理兩種極端，給林地管理工作帶來(lái)很多困難。

4　對(duì)策和建議

4.1提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)林地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)

林地是森林資源的重要載體，是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要基礎(chǔ)。依法強(qiáng)化林地保護(hù)管理，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)全社會(huì)和諧發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)具有重要意義。林地保護(hù)和管理從業(yè)者要認(rèn)真查擺林地保護(hù)與管理工作中存在的問(wèn)題，要有對(duì)歷史和未來(lái)負(fù)責(zé)的態(tài)度，增強(qiáng)保護(hù)林地的責(zé)任感和緊迫感，高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)林地保護(hù)管理法律法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)林地保護(hù)管理工作。

4.2廣泛宣傳，增強(qiáng)依法使用林地意識(shí)

要向全社會(huì)大力宣傳林地保護(hù)管理有關(guān)法律法規(guī)，宣傳林業(yè)生態(tài)建設(shè)的特殊作用。要充分利用各種渠道、多種形式進(jìn)行廣泛宣傳，使保護(hù)林地、建設(shè)生態(tài)意識(shí)深入人心。還可以通過(guò)正反面典型的宣傳教育，彰顯各級(jí)政府依法治林決心，提高人民群眾依法用林的法律意識(shí)，并轉(zhuǎn)化成全民愛(ài)林護(hù)林自覺(jué)行動(dòng)。

4.3主動(dòng)服務(wù)，嚴(yán)格林地監(jiān)管力度

林地管理部門(mén)要轉(zhuǎn)變觀念，變“找我審批”為“主動(dòng)上門(mén)”，在認(rèn)真履職的同時(shí)，要增強(qiáng)主動(dòng)服務(wù)意識(shí)。對(duì)已確定的擬征占用林地的重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)行提前介入，主動(dòng)深入企業(yè)向其宣講有關(guān)政策規(guī)定、法律法規(guī)和辦事程序，提前進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，準(zhǔn)備有關(guān)申請(qǐng)資料，指導(dǎo)和幫助企業(yè)在不影響生產(chǎn)開(kāi)發(fā)的情況下，盡可能實(shí)現(xiàn)少征占用林地，以最大限度地保護(hù)。要特別強(qiáng)化占用林地的后續(xù)監(jiān)督管理工作，尤其注重對(duì)占用林地的動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格控制占地四至范圍，對(duì)建設(shè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)防附屬設(shè)施及工程建設(shè)垃圾、便道對(duì)林地的破壞；定期對(duì)工程建設(shè)使用林地情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，對(duì)未批先用、少批多用、超時(shí)用地的違法使用林地行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、限期整改、依法查處。

4.4重拳出擊，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為

要組織力量對(duì)征占用林地情況進(jìn)行全面清查。依法對(duì)非法占用林地進(jìn)行處理，情節(jié)較輕、主動(dòng)整改的，具備辦證條件的可依法為其補(bǔ)辦占用林地手續(xù)，不能形成以罰代征的情況；情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣，不具備辦理占用林地手續(xù)的，堅(jiān)決予以查處并責(zé)令恢復(fù)林地生產(chǎn)條件；達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的，森林公安機(jī)關(guān)要立案查辦。

4.5積極推進(jìn)林權(quán)糾紛調(diào)處，提高林地管理水平

林權(quán)糾紛存在由來(lái)已久，應(yīng)本著互諒互讓、面向未來(lái)的精神協(xié)商解決，可采取置換、按比例分配，林地使用權(quán)、所有權(quán)分離或者簽訂保護(hù)使用協(xié)議等方式，爭(zhēng)取使林權(quán)糾紛調(diào)處取得進(jìn)展，使糾紛林地的管理使用權(quán)限固定下來(lái)，做好林地保護(hù)和管理工作。

4.6強(qiáng)化林保規(guī)劃數(shù)據(jù)在林地管理中的應(yīng)用

林地保護(hù)一張圖的建設(shè)，使林地在空間、數(shù)據(jù)和權(quán)利屬性等方面實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在林地管理中的主導(dǎo)作用和數(shù)據(jù)管理作用。在林地管理中，要統(tǒng)一依據(jù)林地保護(hù)數(shù)據(jù)進(jìn)行錄入、調(diào)查、審批、變更和備案，同時(shí)要建立健全林地保護(hù)系統(tǒng)的年度變更制度，逐步使林地保護(hù)數(shù)據(jù)的更新與林地實(shí)際狀況同步，建立起動(dòng)態(tài)管理體系。

4.7建議適度修改林地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

林木補(bǔ)償費(fèi)和植被恢復(fù)費(fèi)一直執(zhí)行的是1994年和2002年的標(biāo)準(zhǔn)，迄今為止沒(méi)有出臺(tái)過(guò)新的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。由于時(shí)間跨度的問(wèn)題，社會(huì)發(fā)展水平的差距，現(xiàn)行測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)難以滿足對(duì)林地的補(bǔ)償和恢復(fù)，使林地所具有的綜合生態(tài)價(jià)值得不到合理補(bǔ)償，在一定程度上對(duì)林地管理部門(mén)的工作造成消極影響。所以建議，綜合社會(huì)發(fā)展水平以及林地的多功能效益，適度提高林地補(bǔ)償費(fèi)用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，迫在眉睫。

【中圖分類(lèi)號(hào)】F307.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B

【文章編號(hào)】1005-4707（2016）02-007-03

doi:10.3969/j.issn.1005-4707.2016.04.002

【作者簡(jiǎn)介】王惠君（1981-），女，2008年北京林業(yè)大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)任山西五鹿山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局工程師。

【收稿日期】2016-02-25；【修回日期】2016-03-10。