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山西省國有林場改革實施方案

國有林場是生態(tài)建設的重要力量，是維護生態(tài)安全重要的基礎設施。我省國有林場經過多年建設取得了顯著成績，在維護國土生態(tài)安全、增進人民福祉、促進綠色發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。為扎實推進國有林場改革，解決國有林場功能定位不清、管理體制不順、經營機制不活、支持政策不健全等問題，根據中共中央、國務院《關于印發(fā)〈國有林場改革方案〉和〈國有林區(qū)改革指導意見〉的通知》（中發(fā)〔2015〕6號）精神，結合我省實際，制訂本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以習近平總書記關于生態(tài)文明建設的重要指示為指針，緊緊圍繞省委省政府“綠色發(fā)展”總體部署，實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以保護生態(tài)、保障民生為總目標，因地制宜推進政事分開、事企分開，管干分離、主副分離，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林業(yè)體制機制，確保森林資源不破壞，確保國有資產不流失，確保林區(qū)社會和諧穩(wěn)定，為建設生態(tài)文明、實現美麗山西做出更大貢獻。

（二）基本原則。

1、堅持生態(tài)優(yōu)先原則。要把維護和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點和落腳點，建立嚴格的國有林地和林木資源管理制度，充分發(fā)揮國有林場在林業(yè)生態(tài)建設中的骨干中堅、示范帶動作用。

2、堅持民生為本原則。國有林場改革事關全省人民的生態(tài)安全與民生福祉，要以改革促發(fā)展、增活力、保民生，切實解決好全省人民最為關心的生態(tài)問題。同時，要努力化解歷史遺留問題，解決林業(yè)職工最關心、最直接、最現實的利益問題，為職工轉崗、就業(yè)、增收創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，充分調動職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，確保林區(qū)穩(wěn)定、生態(tài)安瀾。

3、堅持創(chuàng)新驅動原則。以創(chuàng)新的思路和法治的思維深化改革，建立功能定位明確、層級清晰有序、運行規(guī)范高效的國有林場管理體制，創(chuàng)新管林護林機制、造林營林機制、產業(yè)開發(fā)機制和投融資機制，增強國有林場改革發(fā)展活力。

4、堅持分類指導原則。堅持改革總目標不動搖，認真研究，立足實際，創(chuàng)造性地推進改革。根據區(qū)域特點、資源狀況、不同人員結構提出改革實施意見。

5、堅持政府主導原則。各級政府對所轄國有林場改革負總責，嚴格把握政策，細化分解任務，認真落實措施，正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，扎實有序推進改革。

（三）總體目標。到2020年，實現以下目標：

——生態(tài)功能顯著提升。通過資源整合，加強保護，科學經營，增量提質，使全省國有林場經營面積增加到5000萬畝以上，有林地面積增加到3000萬畝以上，活立木蓄積增加到1億立方米以上。國有林場范圍內的宜林荒山全面綠化，森林結構得到優(yōu)化，生態(tài)功能顯著提升。

——生產生活條件明顯改善。通過創(chuàng)新管理體制，多渠道加大對林場基礎設施建設投入，優(yōu)化國有林場布局，拓寬職工就業(yè)渠道，完善各項社會保障，場部、管護站點逐步實現“五通”（通水、通電、通路、通網絡、通電視），職工住房條件明顯改善。

——體制機制創(chuàng)新取得實效。建立功能定位明確、政策保障有力、管理科學規(guī)范的國有林場管理體制和經營機制。2016年底，林場機構整合精簡到位，財政預算保障到位，全省國有林場由267個減少到220個以內，國有林區(qū)非林單位減少30%，全省國有林場全部納入公益性事業(yè)單位管理。2020年底，全省國有林場總數減少到200個以內，事業(yè)編制減少30%左右，領導職數顯著減少，國有林區(qū)非林單位總數減少到改革前的50%左右，基本完成國有林場改革任務。

二、主要任務與改革舉措

（一）明確功能定位。我省國有林場保護著全省最精華的森林資源，承擔著保護和培育森林資源、維護國土生態(tài)安全、示范帶動全省林業(yè)生態(tài)建設的重要職責。主要功能定位為保護培育森林資源、提供生態(tài)公益服務和生態(tài)產品，按從事自然資源保護類公益服務的事業(yè)單位管理。

（二）理順管理體制。國有林場實行省、市、縣三級管理。省林業(yè)行政主管部門對全省國有林場進行宏觀指導和管理，省國有林管理局負責對全省國有林場履行行業(yè)管理及業(yè)務指導職責，省按山系流域設置的省直林局負責對省屬國有林場進行管理。建立完善市級國有林場管理機構，強化職能，充實人員，負責對市、縣國有林場的管理和業(yè)務指導。

優(yōu)化組織結構。綜合考慮區(qū)位、規(guī)模和生態(tài)建設的需要，鼓勵市域范圍內對所屬國有林場進行優(yōu)化整合，促進規(guī)模經營。對經營面積5萬畝以下、森林資源分布零散的國有林場就近合并，優(yōu)化資源配置，組建大中型林場。經營面積在10萬畝以下的林場，屬地政府可通過購買、托管集體或個人公益林增加經營面積，鼓勵將近幾年政府新造林地委托或組建新的國有林場管理，強化資源保護，增加經營面積?？茖W劃分國有林場類型，一般10萬畝以下為小型林場，10～30萬畝為中型林場，30萬畝以上為大型林場，并建立與其規(guī)模相適應的管理機構。

推進政事分開、管干分離。各級林業(yè)行政主管部門要加快職能轉變，創(chuàng)新管理方式，減少對國有林場的微觀和直接管理，加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等的制定和實施，落實法人自主權。推進事企分開、主副分離。林局、林場現有的產業(yè)經營性項目，應組建經營實體，實行公司化管理、市場化運作，逐步與主體分離。對暫不能分開的經營活動，實行“收支兩條線”管理。

在國有林場基礎上建立的自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、種子園、樹木園、苗圃納入國有林場改革范圍，與國有林場改革同步實施，落實相關政策，逐步實行與林場機構合并，實行“一套班子兩塊牌子”，明確管理權限和范圍，按有關法律法規(guī)進行管理。

（三）創(chuàng)新管理模式。國有林場實行場長負責制和場長任期目標考核責任制，林場場長對本場資源保護、森林培育、林業(yè)產業(yè)開發(fā)、林場社會穩(wěn)定負總責。國有林場要切實加強黨的組織領導，堅定正確的改革方向。加強林場工青婦組織建設，進一步健全職工代表大會等民主管理形式，保障職工合法權益。優(yōu)化人員結構，嚴格編制管理。事業(yè)編制用于聘用管理人員、專業(yè)技術人員和骨干林業(yè)技能人員，明確崗位職責，加強監(jiān)督考核。減少管理人員，增加技術人員，減少工勤人員，增加一線管護人員?，F有超編正式人員，通過轉崗分流、多渠道就業(yè)、自然減員逐步消化。在2020年前人員分流過渡期內，允許國有林場職工創(chuàng)辦管林、造林、營林等經營性實體或自主擇業(yè)，妥善安置富余職工和長期聘用的臨時人員。逐步完善以購買服務為主的公益林管護與經營機制，國有林場公益林日常管護、森林消防、造林營林引入市場機制，通過合同、委托的方式面向社會購買服務。

（四）強化資源保護。建立“國家所有、省級管理、林場保護與經營”的國有森林資源管理制度。將全省國有林場經營管理的生態(tài)公益林列入永久性生態(tài)公益林管理，予以立法保護。保持國有林場林地范圍和用途長期穩(wěn)定，嚴格控制林地轉為非林地。經批準使用國有林場林地，應按規(guī)定足額支付林地林木補償費、安置補助費、植被恢復費和職工社會保障費用。建立監(jiān)測考核制度，加強對國有林場森林資源保護管理的考核，將考核結果作為綜合評價各級政府和有關部門主要領導政績的重要依據。建立森林資源消長核算制度和離任責任審計制度，完善績效考核制度和責任追究制度。以縣（局）為單位，建立資源管理數據庫，在林保一張圖的基礎上，建立資源檔案信息管理平臺，實行動態(tài)管理。

建立國有林場森林資源監(jiān)管機制，強化省、市兩級林業(yè)行政主管部門森林資源監(jiān)管機構和職能，對森林資源消長、林地資源變更進行嚴格監(jiān)測和檢查，加強森林資源資產核算、考核等工作，保持國有林場森林資源的長期穩(wěn)定發(fā)展。

加強森林防火、防林業(yè)有害生物、防偷砍濫伐林業(yè)“三防”體系建設。建立以承包管護為基礎，林場管護與專業(yè)公司管護相結合的綜合管護體系，探索開發(fā)式、資產式管護機制，嚴格落實管護責任和獎懲制度。加強森林防火、森林管護、林業(yè)有害生物防控組織和專業(yè)隊伍建設，所需經費納入同級財政預算給予保障。

各級政府應當做好林地、林木權屬爭議調處工作，切實做到權屬清晰、職權明確、監(jiān)管有效。

（五）加強森林培育?！笆濉逼陂g全面完成國有林場宜林荒山造林綠化；積極發(fā)展場外林業(yè)，大力實施購買式造林、合作式造林、股份制造林；支持國有林場贖買、租賃集體和個人林地，通過林地流轉，擴大經營面積，資金由國家補助，省、市、縣分級籌措。

建立森林經營制度，制定省級森林撫育規(guī)程，建立和完善森林撫育補貼政策，實施森林培育工程，加強森林撫育，優(yōu)化森林結構，增加森林蓄積，提高林分質量，強化生態(tài)功能。

（六）增強發(fā)展活力。國有林場要依托自然資源和人才技術優(yōu)勢，發(fā)展培育珍貴用材林、特色經濟林、生物質能源林、森林旅游、森林食品藥品和森林養(yǎng)殖等特色產業(yè)。按照嚴格保護、科學規(guī)劃、合理利用的原則，鼓勵社會資本和林場職工開發(fā)利用森林資源，盤活森林資源資產，增強國有林場可持續(xù)發(fā)展能力。

（七）完善政策保障。加強基層基礎建設，縣級以上人民政府將國有林場的房屋、道路、供電、通訊、廣播電視、飲水安全，管護站點用房、森林防火設施、有害生物防治等基礎設施建設納入同級政府建設規(guī)劃，“十三五”期間實現全覆蓋。積極推進國有林場生態(tài)移民，將位于生態(tài)環(huán)境極為脆弱、不宜人居的場部逐步搬遷到小城鎮(zhèn)，提高與城鎮(zhèn)發(fā)展的融合度。落實國有林場職工住房公積金和住房補貼政策。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，按照行政隸屬關系，經地方政府批準，依據保障性安居工程建設的標準和要求，允許國有林場利用自有土地建設保障性安居工程，并依法依規(guī)辦理土地供應和登記手續(xù)。

完善各項社會保障。按照改革后國有林場相應類別及標準，實現職工“五險一金”全覆蓋。以前年度欠繳的各項保險應一次性給予補繳，所需資金由中央財政安排的國有林場改革補助資金中解決，不足部分按現行渠道解決。將符合低保條件的林場職工及其家庭成員納入當地居民最低生活保障范圍，切實做到應保盡保。

加強財政支持。按照事權劃分、分級負責的原則，將國有林場事業(yè)編制內人員相關經費納入同級財政預算，改革后財政保障水平不低于改革前的水平。省財政統(tǒng)籌中央補助資金，按照“全額算賬、收支分開、差額補足、總額不減”的原則對省屬國有林場經費予以保障。具備條件的支農惠農政策適用于國有林場。將國有林場扶貧工作納入各級政府扶貧工作計劃，加大扶持力度。加大對林場基本公共服務的政策支持力度，促進林場與周邊地區(qū)基本公共服務均等化。省級財政安排資金，統(tǒng)籌解決國有林場改革成本問題。中央財政安排的國有林場改革補助資金由省級統(tǒng)籌安排，主要用于補繳國有林場拖欠的職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和工傷保險費用，國有林場分離場辦學校和醫(yī)院等社會職能費用、先行自主推進改革的獎勵補助等與改革相關的支出。在現有專項資金渠道內，加大對林場基礎設施建設的投入，將國有林場道路按屬性納入相關公路網規(guī)劃。

加強金融支持。對國有林場所欠金融債務情況進行調查摸底，按照平等協(xié)商和商業(yè)化原則積極進行化解。對于正常類金融債務，到期后依法予以償還；對于國有或國有控股金融機構發(fā)放的、國有林場因營造公益林產生的不良債務，按國家有關部門制定的政策進行化解；其他不良金融債務，確因客觀原因無法償還的，經審核后可依據實際情況采取貸款展期等方式進行債務重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關規(guī)定予以核銷。嚴格審核不良債務，防止借改革逃廢金融機構債務。開發(fā)適合國有林場特點的信貸產品，充分利用林業(yè)貸款中央財政貼息政策，拓寬國有林場融資渠道。

（八）加強隊伍建設。制定優(yōu)惠政策，引進國有林場發(fā)展急需的管理和技術人才，建立公開公平、競爭擇優(yōu)的用人機制。加強國有林場領導班子建設，加大林場職工培訓力度，建立健全國有林場人才交流機制，提高國有林場人員綜合素質和業(yè)務能力。適當放寬艱苦地區(qū)國有林場專業(yè)技術職務評聘條件，依據《關于國有林場崗位設置管理指導意見》（人社部發(fā)[2015]54號），適當提高國有林場林業(yè)技能崗位比例結構。切實解決市、縣國有林場職工年齡結構老化問題，有計劃面向社會按專業(yè)需求公開招聘補充人員。

三、加強組織領導

（一）明確責任，協(xié)調推進。成立由省長任組長、分管副省長任副組長的全省國有林場改革工作領導小組。成員單位由省編辦、省發(fā)展改革委、省財政廳、省人力資源社會保障廳、省住房城鄉(xiāng)建設廳、省交通運輸廳、省水利廳、省林業(yè)廳、省民政廳、省總工會、山西銀監(jiān)局等單位組成，領導小組下設辦公室，辦公室設在省林業(yè)廳，負責全省國有林場改革日常工作。領導小組的主要職責是審定改革方案、研究制定相關配套政策、協(xié)調解決重大問題。各成員單位要按其職能各負其責，各司其職，通力合作，密切配合，切實做好國有林場改革的總體指導和統(tǒng)籌協(xié)調工作。各市、縣人民政府都要成立國有林場改革工作領導小組，指導督促協(xié)調本行政區(qū)域國有林場改革工作，切實做到思想認識到位、工作責任到位、政策措施到位、資金保障到位。

（二）編制方案，分級實施。按照分級負責的要求，各市、縣（市、區(qū)）、省直林局分別編制國有林場改革實施方案。各市、省直林局國有林場改革實施方案報省國有林場改革工作領導小組，批復后組織實施。各縣（市、區(qū)）國有林場改革實施方案報市國有林場改革工作領導組，批復后組織實施。將國有林場改革納入各級政府的目標考核，分解年度目標，明確改革時限，確保各項改革任務落實到位。

（三）宣傳發(fā)動，凝聚共識。各級政府適時召開國有林場改革動員部署會議，組織搞好培訓，將國有林場改革的基本原則、配套政策、目標要求，統(tǒng)一到黨中央、國務院及省委、省政府的決策部署上來。組織電視、網絡、報紙、雜志等新聞媒體，廣泛宣傳國有林場改革的重要意義，解讀改革政策，凝聚改革合力，營造改革氛圍。

（四）認真總結，搞好驗收。在國有林場改革實施過程中，及時總結經驗，樹立典型，大力推廣，順利推進國有林場改革。各地要建立健全國有林場改革檔案，確保國有林場改革資料的系統(tǒng)性、完整性。參照國家國有林場改革驗收辦法，制定我省驗收辦法。各地改革完成后，經申請，省國有林場改革工作領導小組對市級國有林場改革進行驗收，市國有林場改革工作領導小組對縣級國有林場改革進行驗收。

doi:10.3969/j.issn.1005-4707.2016.04.001