申能（集團(tuán)）有限公司　王偕勇

論國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的路徑及制度設(shè)計(jì)

申能（集團(tuán)）有限公司王偕勇

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具、配置資源和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抓手，處于“半政府工具、半市場(chǎng)主體”的狀態(tài)，未能真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)?？梢哉f(shuō)，混合所有制是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)角色轉(zhuǎn)變的一把鑰匙。

本文從理論層面著手，結(jié)合當(dāng)前中國(guó)改革的現(xiàn)狀，針對(duì)不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)，就如何推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，從制度設(shè)計(jì)、路徑選擇進(jìn)行了初淺的闡述。

1　國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的理論依據(jù)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素，主要取決于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一體化程度高低，所謂一體化，是指社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系——包括法律的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和道德的各項(xiàng)制度的內(nèi)在聯(lián)系的高度融合，具有較高的正相關(guān)性。通過(guò)較高的一體化制度設(shè)計(jì)，改革國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的制度設(shè)計(jì)缺陷，從實(shí)際操作層面壓縮國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中“逆向選擇”的繁殖空間，促使“逆向選擇”、“道德風(fēng)險(xiǎn)”具有較高的機(jī)會(huì)成本、重視交易成本的核算和委托代理理論在實(shí)踐中運(yùn)用的分析。本文的討論源于以下三個(gè)理論為依據(jù)：

1.1制度變遷理論

制度變遷理論由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾思提出的，所謂的制度變遷是指一種制度框架的創(chuàng)新和被打破。諾思在《西方世界的興起》里，認(rèn)為制度因素是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，一種能夠?qū)€(gè)人提供有效激勵(lì)的制度是保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性因素，其中產(chǎn)權(quán)最重要。制度變遷理論從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來(lái)看，“是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范”，其構(gòu)成要素主要是：正式制約(如法律)、非正式制約(如習(xí)俗、宗教等)以及它們的實(shí)施，這三者共同界定了社會(huì)的尤其是經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。依據(jù)制度變遷的理論，制度變遷分為自上而下的強(qiáng)制性制度變遷和自下而上的誘致性制度變遷兩種。

1.2現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論由新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖羅納德·哈里·科斯(Ronald H. Coase)等人創(chuàng)立。它認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因在于產(chǎn)權(quán)制度的有效安排，并使之合理化。只有建立起合理的產(chǎn)權(quán)制度，才能形成合理的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制和有效的激勵(lì)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。如果不建立合理的產(chǎn)權(quán)制度以明確界定人們對(duì)資源使用權(quán)和所有權(quán)，以及在資源使用中獲益、受損的邊界與補(bǔ)償原則，并規(guī)定產(chǎn)權(quán)交換規(guī)則及保護(hù)產(chǎn)權(quán)所有者權(quán)益等以解決利益沖突，那么資源的合理配置和有效利用也就會(huì)成為空話(huà)，相反還會(huì)由于競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂無(wú)序而造成資源的巨大浪費(fèi)。

產(chǎn)權(quán)共同擁有難以排除利益的“搭便車(chē)”現(xiàn)象和共同體內(nèi)成本和收益的不對(duì)稱(chēng)性。在產(chǎn)權(quán)的共同體內(nèi)，所有者眾多、利益多元，要達(dá)成一個(gè)最優(yōu)行動(dòng)的談判成本很高，公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了根大的外部性，因而是低效率的產(chǎn)權(quán)形式。

1.3委托代理理論

委托代理理論是現(xiàn)代企業(yè)理論的重要組成部分，該理論是建立在企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的基礎(chǔ)上，它強(qiáng)調(diào)委托人和代理人之間利益不一致，效用函數(shù)不一定總是相同，并且存在信息不對(duì)稱(chēng)性，使得兩者之間的代理關(guān)系容易產(chǎn)生一種非協(xié)作，從而產(chǎn)生所謂的“委托代理問(wèn)題”。一方面由于委托人不可能對(duì)代理人做到完全激勵(lì)，另一方面委托人對(duì)代理人實(shí)行監(jiān)督的成本有可能大于其收益，不可能建立起完善的監(jiān)督機(jī)制?？夏崴肌ぐ⒘_(1985)將委托代理問(wèn)題區(qū)分為兩種類(lèi)型，道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。道德風(fēng)險(xiǎn)就是指代理人借委托人觀(guān)察監(jiān)督困難之機(jī)而采取的不利于委托人的行動(dòng)。逆向選擇就是代理人占有委托人所觀(guān)察不到的信息，并利用這些私人信息進(jìn)行決策。

1.4本節(jié)小結(jié)

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的制度變遷有兩種傳播方式，即自上而下和自下而上型，鑒于中國(guó)政府對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)深層次介入的歷史背景，以及國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的公有屬性，改革方案的擬定和實(shí)施通過(guò)自上而下的方式推進(jìn)能取得較優(yōu)的功效。國(guó)有企業(yè)混合所有制變革的制度變遷需要在產(chǎn)權(quán)改革、委托代理等方面進(jìn)行深層次研究、探索和設(shè)計(jì)，制度變遷績(jī)效必須有賴(lài)于國(guó)有產(chǎn)權(quán)所有者——政府、社會(huì)公眾和多元投資者等價(jià)值取向的博弈，各方利益能否達(dá)成均衡成為改革能否順利進(jìn)行以及改革程度能否深化的關(guān)鍵。

2　國(guó)有企業(yè)從產(chǎn)權(quán)層面看目前存在的主要問(wèn)題

2.1國(guó)有股所有權(quán)虛位

國(guó)有企業(yè)作為全民所有制企業(yè)，實(shí)質(zhì)上是一種生產(chǎn)性資源歸屬于全體人民的公共產(chǎn)權(quán)制度。作為國(guó)有資本代理人的國(guó)家公職人員并不是真正的股東，他們既不享有投資收益權(quán)，也不承擔(dān)資本風(fēng)險(xiǎn)，只能通過(guò)由國(guó)家控制的轉(zhuǎn)移支付來(lái)獲得剩余利益，這種特殊的關(guān)系，自然容易使代理人產(chǎn)生各種不負(fù)責(zé)任的行為。這種行為為代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“機(jī)會(huì)主義行為”，這就導(dǎo)致國(guó)有股“所有權(quán)虛位”。國(guó)資委雖然通過(guò)任命國(guó)有企業(yè)董事長(zhǎng)、監(jiān)事會(huì)主席以及不定期的財(cái)務(wù)審計(jì)等途徑，力求行使“所有者”權(quán)力以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，然而，從目前來(lái)看，國(guó)資委作為各級(jí)政府的職能部門(mén)更多關(guān)注的是社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益，而且由于專(zhuān)業(yè)人員的缺乏和相關(guān)法規(guī)的不健全，國(guó)資委真實(shí)的監(jiān)督效果并不盡如人意，國(guó)有企業(yè)的所有者事實(shí)上仍處于空缺和虛置狀態(tài)。

2.2政企不分

在十年前，各級(jí)政府設(shè)置了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)資委，垂直分布于中央、省和地市各級(jí)人民政府層面之中，國(guó)資委作為各級(jí)政府的職能部門(mén)，把國(guó)有企業(yè)作為實(shí)物對(duì)象來(lái)進(jìn)行管理，執(zhí)行“管人、管事、管資產(chǎn)”的國(guó)資管理形式，政府不獨(dú)立、企業(yè)也不獨(dú)立，這是諸多體制性矛盾的焦點(diǎn)；國(guó)資委作為產(chǎn)權(quán)代理人行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利，又行使政府的行政職能，政企必然難以分開(kāi)，而且政府的多個(gè)經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)都作為國(guó)有資產(chǎn)的代理人行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利，在產(chǎn)權(quán)代理人多元化的情況下，不可避免地產(chǎn)生代理人之間的“搭便車(chē)”行為。政企不分，致使國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很難完全融合。要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，國(guó)有企業(yè)就要改變“半政府工具、半市場(chǎng)主體”狀態(tài)，處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，必須擺脫政府與國(guó)企關(guān)系的牽掣，政企分開(kāi)，使國(guó)有企業(yè)成為平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者。

2.3所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不分

產(chǎn)權(quán)至少包含兩組權(quán)利：財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)和支配權(quán)）從國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)上看，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是清晰的，屬于國(guó)家所有，但是從財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)和支配權(quán)即經(jīng)營(yíng)權(quán)上看，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不夠清晰，需要明晰化。具體體現(xiàn)在政府職能部門(mén)行使產(chǎn)權(quán)的權(quán)限沒(méi)有明確界定，職責(zé)也不分明，最終導(dǎo)致政府所有經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的隨意干預(yù)。國(guó)資委每個(gè)經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)都可以國(guó)有產(chǎn)權(quán)的代理人自居，都能對(duì)國(guó)有企業(yè)行使產(chǎn)權(quán)，卻又都不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不對(duì)稱(chēng)，國(guó)有企業(yè)的低效益在所難免。同時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)在行使國(guó)有產(chǎn)權(quán)時(shí)，不是行使部分產(chǎn)權(quán)，而是行使包括占有、使用、收益和處分在內(nèi)的完整產(chǎn)權(quán)。這樣。政府職能部門(mén)不僅有權(quán)決定國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)投向、投資目標(biāo)和方針，而且有權(quán)決定國(guó)有企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。導(dǎo)致企業(yè)喪失了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性和獨(dú)立經(jīng)營(yíng)者地位，不能自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展，不能成為追求最大化收益的市場(chǎng)主體。因而也就不可能具有高效益。

2.4“一股獨(dú)大”國(guó)有企業(yè)不利法人治理結(jié)構(gòu)建立

一是產(chǎn)權(quán)障礙?！耙还瑟?dú)大”導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)國(guó)有股東“用腳投票”機(jī)制（所謂“用腳投票”，是指資本、人才、技術(shù)流向能夠提供更加優(yōu)越的公共服務(wù)的行政區(qū)域）失效，使國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股東被套牢。二是內(nèi)部人控制。道德風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)力尋租、財(cái)務(wù)造假、投資不分紅，容易滋生腐敗、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人利用職務(wù)之便，一手遮天，損害國(guó)家利益。三是權(quán)力制衡機(jī)制難以形成。企業(yè)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、董監(jiān)事等，均由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)任命，董事會(huì)和經(jīng)理層人員重疊，使法人治理的權(quán)力制衡難以形成。四是黨組織與法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系不明確。許多企業(yè)黨委班子、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)班子都是那幾個(gè)人，直接參與企業(yè)的決策和經(jīng)營(yíng)，公司權(quán)力高度重合，容易造成黨內(nèi)監(jiān)督無(wú)法落實(shí)。五是缺乏有效的經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)約束機(jī)制。經(jīng)理人員選聘機(jī)制空缺，激勵(lì)不到位，對(duì)經(jīng)理人員約束監(jiān)督不力，造成國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)缺乏活力和效率。

2.5本節(jié)小結(jié)

以上問(wèn)題的制度性根源在于國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)殘缺，國(guó)有股一股獨(dú)大或幾股共大所致，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，沒(méi)有真正解決企業(yè)家的經(jīng)營(yíng)機(jī)制問(wèn)題，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)際上操縱在大股東受理，屬于典型的內(nèi)部人控制型，嚴(yán)重影響了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也干擾了市場(chǎng)在資源配置中的作用，只有改革國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，正確認(rèn)識(shí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的最終歸屬，確立合適的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代理人，建立規(guī)范完善的法人治理結(jié)構(gòu)，才能有效解決這些問(wèn)題。

3　國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的目的和意義

3.1有利于完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理，提高運(yùn)營(yíng)效率

通過(guò)國(guó)有企業(yè)改革提高效率的方式很多，包括控制權(quán)改革、分配制度改革、所有制改革等，所有權(quán)是分配權(quán)和控制權(quán)的基礎(chǔ)，因此，所有權(quán)改革是核心，而混合所有制改革是國(guó)有企業(yè)規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、解決企業(yè)運(yùn)行效率問(wèn)題的鑰匙，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的必然選擇。通過(guò)混合所有制引進(jìn)更多非國(guó)有資本的同時(shí)，無(wú)形之中放大了所有權(quán)的監(jiān)督力量，形成多元所有者的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督格局。重要的是，在這種股權(quán)多元化的制度環(huán)境中，產(chǎn)權(quán)監(jiān)督主體不再是抽象的組織機(jī)構(gòu)，而是有血有肉的人格化市場(chǎng)主體，這些具備“經(jīng)濟(jì)人”屬性的所有權(quán)人除了獲取投資紅利外，還會(huì)聚精會(huì)神地行使監(jiān)督職能，保證自己的財(cái)產(chǎn)不受到任何違法行為的侵蝕，而作為企業(yè)的管理者，則又必須對(duì)投資人做出和兌現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的承諾，有利于在企業(yè)內(nèi)部樹(shù)立真正的自我發(fā)展意識(shí)，促使企業(yè)更加重視內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理，提高生產(chǎn)和服務(wù)效率，促進(jìn)企業(yè)自我發(fā)展。

3.2有利于解決國(guó)有資本流動(dòng)性差的問(wèn)題

國(guó)有資本的突出性問(wèn)題就是難以流動(dòng)，然而，任何所有制性質(zhì)的資產(chǎn)，只有充分地融入市場(chǎng)，自由流動(dòng)，才能發(fā)揮作用?；旌纤兄聘母锟梢宰寚?guó)有資本真正流動(dòng)起來(lái)，通過(guò)共同投資，交叉持股，整體上市等方法，使更多的國(guó)有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制股份公司，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的資本化，證券化，使國(guó)有企業(yè)可以更好的進(jìn)行重組，兼并，出賣(mài)，破產(chǎn)等等，實(shí)現(xiàn)更高的資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.3有利于發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)，放大國(guó)有資本功能

國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革過(guò)程中，使國(guó)有資本，集體資本與各種非公有資本相融合，可以以更少的國(guó)有資本控制更多的資源，強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制作用，從而放大國(guó)有資本的功能，使國(guó)有資本在更加廣泛的范圍內(nèi)，以更加直接的方式發(fā)揮影響力和帶動(dòng)力，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力，影響力和競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以及承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)，混合所有制雖然稀釋了國(guó)有控股的比例，國(guó)有資本依然保持控股地位，與以前相比，同樣的國(guó)有資本控制的資源更多。這就意味著混合所有制改革不但不會(huì)弱化國(guó)有經(jīng)濟(jì)重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，反而會(huì)強(qiáng)化它。

3.4有利于推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展

通過(guò)混合所有制改革，可以發(fā)揮各種所有制的優(yōu)勢(shì)。國(guó)有企業(yè)由于“鐵飯碗”的特征比較明顯，企業(yè)內(nèi)部員工的積極性不高，創(chuàng)新層面一直處于落后的地位。相比較而言，民營(yíng)企業(yè)在創(chuàng)新方面就做得比較好。國(guó)企在進(jìn)行混合所有制改革之后，引入了新的投資者，競(jìng)爭(zhēng)氛圍大大加強(qiáng)，同時(shí)可以允許員工持股，形成資本的所有者與勞動(dòng)者的利益共同體，提高員工工作的積極性，為創(chuàng)新提供良好環(huán)境。

3.5本節(jié)小結(jié)

混合所有制是我國(guó)所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善過(guò)程中出現(xiàn)的一種新的所有制形式，它成功實(shí)現(xiàn)了公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兼容，為國(guó)企改革指明了方向；它符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和企業(yè)發(fā)展規(guī)律；它可以使得資本更好地發(fā)揮效率，為國(guó)企改革注入了活力；它能從企業(yè)內(nèi)部增強(qiáng)并實(shí)現(xiàn)公有制的主體地位，推動(dòng)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

4　國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的制度設(shè)計(jì)及路徑

推進(jìn)國(guó)有企業(yè)實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，需要結(jié)合企業(yè)的不同功能定位，統(tǒng)籌研究。對(duì)于不同功能的企業(yè)，應(yīng)提出不同的推進(jìn)混合所有制的標(biāo)準(zhǔn)和要求，要積極探索在哪些行業(yè)領(lǐng)域以及哪些企業(yè)優(yōu)先推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；對(duì)規(guī)模較大、業(yè)務(wù)多元的企業(yè)，如何考慮在什么企業(yè)層級(jí)和業(yè)務(wù)板塊上推進(jìn)改革。

4.1國(guó)有企業(yè)混改制度設(shè)計(jì)

4.1.1國(guó)資監(jiān)管由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，提高國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)性和效率

改變目前國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管形式，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式由原來(lái)的實(shí)物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)的資本，包括證券化的資本，這是當(dāng)前國(guó)企混改的鑰匙和關(guān)鍵點(diǎn)。資本化的國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)期效能，主要通過(guò)市場(chǎng)、而不是行政力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，這就使國(guó)有資本也能具有“親市場(chǎng)性”，從而可以保障政府在保持較大份額國(guó)有經(jīng)濟(jì)的情況下，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。資本化、特別是證券化的國(guó)有資產(chǎn)具有良好的流動(dòng)性，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和功能可以靈活調(diào)整，“進(jìn)退自如”，資本化是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)性和效率的一次根本解放。

4.1.2成立國(guó)有資本投資機(jī)構(gòu)，建立權(quán)責(zé)明確的的國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系

要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化目標(biāo)，成立“國(guó)有資本投資機(jī)構(gòu)”，來(lái)運(yùn)作國(guó)有資本。該機(jī)構(gòu)的成立，是按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，從體制上實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)；通過(guò)國(guó)有資本投資機(jī)構(gòu)的隔離，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。該機(jī)構(gòu)隸屬各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與國(guó)資委間建立以財(cái)務(wù)約束為主線(xiàn)、權(quán)責(zé)明確的國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系，國(guó)資委履行國(guó)有資本的管理職能，它代表政府保持對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的最終所有權(quán)；該機(jī)構(gòu)與投資的企業(yè)之間建立的是股權(quán)關(guān)系，企業(yè)有股東、沒(méi)有婆婆，自主決策、自負(fù)盈虧，是獨(dú)立的市場(chǎng)主體；它一方面受政府之托，接受?chē)?guó)家政策指導(dǎo)，管理邊界清晰的國(guó)有資本；另一方面在市場(chǎng)中獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，集中統(tǒng)一行使所有權(quán)；投資收益上繳委托部門(mén)，接受監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督。這種管資本不管企業(yè)的制度變遷，政府可站到超脫地位，正確處理與市場(chǎng)的關(guān)系。

4.1.3建立和完善國(guó)企混改后的科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)關(guān)系市場(chǎng)化

現(xiàn)代企業(yè)制度是建立在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，企業(yè)制度要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本原則是等價(jià)交換原則，這種原則要求其交換的當(dāng)事人要明確，有具體人來(lái)承擔(dān)這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。把這一原則應(yīng)用到混合所有制企業(yè)內(nèi)部，就要求企業(yè)內(nèi)各個(gè)投資主體人格化，經(jīng)濟(jì)責(zé)任明確，要按照責(zé)權(quán)利對(duì)稱(chēng)的要求，建立科學(xué)的法人管理結(jié)構(gòu)，并接受來(lái)自不同性質(zhì)所有制的投資主體的約束和監(jiān)督。同時(shí)，在企業(yè)外部要按市場(chǎng)原則進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。要積極推進(jìn)投資制度的改革和融資體制改革，大力發(fā)展資本市場(chǎng)，擴(kuò)大直接融資的比重，從而有利于建立多層次的產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。三是要加快人事制度的改革，將企業(yè)的人事管理制度與黨政機(jī)關(guān)干部的人事管理制度分開(kāi)，充分運(yùn)用市場(chǎng)制度選聘經(jīng)營(yíng)者，建立和完善職業(yè)經(jīng)理人制度。四是要加快薪酬制度改革，推行經(jīng)營(yíng)者和骨干隊(duì)伍持股。

4.1.4建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制，引導(dǎo)和推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，需要建立科學(xué)的、規(guī)范的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)構(gòu)，是企業(yè)真正成為法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的制度保障?；旄暮蟮钠髽I(yè)作為一種契約性經(jīng)濟(jì)組織，需要按照《公司法》依法制定公司章程，依據(jù)章程制定條例，使企業(yè)內(nèi)部各個(gè)組織機(jī)構(gòu)依法運(yùn)作?；旌纤兄破髽I(yè)，它要求企業(yè)內(nèi)部的組織形式和權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)以搞好企業(yè)為目標(biāo)；要在科學(xué)和民主、激勵(lì)和約束、責(zé)任和監(jiān)督相結(jié)合的基礎(chǔ)上，形成董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層相互制衡、權(quán)責(zé)明確的法人管理結(jié)構(gòu)。隨著公司制度的完善和向混合所有制的轉(zhuǎn)變，應(yīng)避免對(duì)經(jīng)營(yíng)者選擇的干預(yù)，只保留必要的監(jiān)督機(jī)制。企業(yè)黨組織要發(fā)揮政治核心作用，并適應(yīng)公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求，改進(jìn)發(fā)揮作用的方式，支持股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理者依法行使職權(quán)，參與企業(yè)重大問(wèn)題的決策。

4.2國(guó)有企業(yè)屬性與混改路徑選擇

要從根本上改革國(guó)企，必須明確國(guó)企的定位。2015年9月13日，中共中央國(guó)務(wù)院將國(guó)有企業(yè)分成商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)和公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，明確提出要分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，堅(jiān)持有針對(duì)性的分類(lèi)治理的原則，充分考慮不同企業(yè)的不同特征，有針對(duì)性地制定與其相適應(yīng)的戰(zhàn)略。

4.2.1對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，資產(chǎn)管理“去行政化”，主要是完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理

在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)資考慮的是國(guó)有資本的市場(chǎng)屬性——即逐利性，資本化后具有流動(dòng)性的國(guó)有資產(chǎn)如果在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域繼續(xù)謀求對(duì)產(chǎn)業(yè)的“控制”，將會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生巨大沖擊，會(huì)扭曲市場(chǎng)；而投資為了收益，對(duì)市場(chǎng)無(wú)礙。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域與時(shí)俱進(jìn)地改變國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能，由過(guò)去看重對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的“控制”，轉(zhuǎn)向?yàn)閷?zhuān)注資本投資的收益。因此，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)企混改的關(guān)鍵在于完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的積極作用，消除和避免行政壟斷和行政干預(yù)。

一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)要逐步收縮國(guó)有股權(quán)份額，可以采用出售存量股權(quán)的方式，引進(jìn)非國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，避免國(guó)資一股獨(dú)大，國(guó)有資本股權(quán)比例可控制在30%以下，這樣的比例更有利于完善治理結(jié)構(gòu)。方式上可實(shí)行股份制改造，積極推行資本證券化。各種資本的融合，不論誰(shuí)是最終所有權(quán)人，只受市場(chǎng)法規(guī)約束，以平等的身份、遵從市場(chǎng)理性參與競(jìng)爭(zhēng)，都是市場(chǎng)有效配置資源的積極力量，都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融，對(duì)其他投資者不會(huì)造成不當(dāng)傷害，真正實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資本的市場(chǎng)化管理。

對(duì)于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以及承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，也要推行混合所有制，可通過(guò)引進(jìn)增量為主（權(quán)益價(jià)值基本不變的情況下降低持股比例）的方式引進(jìn)投資者，最終使國(guó)有企業(yè)從國(guó)有獨(dú)資或政府絕對(duì)控股的企業(yè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎鄬?duì)控股的混合所有制企業(yè)。國(guó)有資本保持控股地位，股權(quán)比例在30%～50%即可，非國(guó)有資本處于參股地位，這樣，雖然稀釋了國(guó)有股權(quán)比例，但與以前相比，同樣的國(guó)有資本控制的資源更多，這就意味著混合所有制改革不但不會(huì)弱化國(guó)有經(jīng)濟(jì)，反而會(huì)強(qiáng)化它。同時(shí)，可有效完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、提高運(yùn)行效率。

4.2.2對(duì)于公益性行業(yè)，以引入市場(chǎng)機(jī)制為重點(diǎn)，提高社會(huì)公益服務(wù)效率

國(guó)有企業(yè)公益性可以分成兩個(gè)部分：一個(gè)部分是國(guó)有企業(yè)與生俱來(lái)的公益性，如關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的行業(yè)，即使在虧損的情況下，也必須保持運(yùn)營(yíng)，不能停產(chǎn)或者倒閉，這部分的公益性可以稱(chēng)為基礎(chǔ)公益性，比如城市公用事業(yè)等，其主要任務(wù)是承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職能，不可能成為純粹追求效益或者降低成本的市場(chǎng)化主體，這部分企業(yè)應(yīng)作為“特殊企業(yè)”存在，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。另外一個(gè)部分的公益性則隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同形勢(shì)，而有不同的內(nèi)容，這個(gè)可稱(chēng)之為可變公益性，比如環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等。事實(shí)上，可變公益性很大程度上與政府政策的實(shí)施息息相關(guān)，特別是其他性質(zhì)企業(yè)沒(méi)有興趣或者沒(méi)有能力參與的政策內(nèi)容方面，國(guó)有企業(yè)則充當(dāng)政策實(shí)施和支持者的角色。而公益性的特性要求國(guó)有企業(yè)必須承擔(dān)國(guó)家要求的許多社會(huì)責(zé)任，在履行這些責(zé)任時(shí)，必須撇開(kāi)常規(guī)企業(yè)的成本—收益經(jīng)營(yíng)模式，很多時(shí)候需要犧牲自身經(jīng)濟(jì)利益。

公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要功能和主要責(zé)任，這部分企業(yè)，大部分具有自然壟斷和行政壟斷性質(zhì)。自然壟斷的排他性雖然是天然的，但是這并不排除政府對(duì)其進(jìn)行管制，從而保護(hù)消費(fèi)者利益。行政壟斷方式則通過(guò)行政手段人為將其他性質(zhì)企業(yè)排除在外，對(duì)市場(chǎng)的供求都會(huì)產(chǎn)生扭曲效應(yīng)，缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)很容易造成高價(jià)基礎(chǔ)上的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低下，應(yīng)盡可能避免。

對(duì)于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)混改的方向，比如電信、電力、民航、鐵道、郵政、城市公用事業(yè)等，屬于自然壟斷行業(yè)，一是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有條件的企業(yè)要積極推行多元持股。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入意味著允許新的市場(chǎng)主體特別是非國(guó)有市場(chǎng)主體進(jìn)入本行業(yè)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而不是只限于在原有企業(yè)按區(qū)域、按功能“分拆”之后的企業(yè)之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。二是引入戰(zhàn)略投資者，實(shí)行國(guó)有產(chǎn)權(quán)相對(duì)控股。可選擇具有良好市場(chǎng)聲譽(yù)、具有產(chǎn)業(yè)鏈或價(jià)值鏈關(guān)聯(lián)，能與企業(yè)發(fā)展形成協(xié)同效應(yīng)、契合企業(yè)發(fā)展需要，能在資源、技術(shù)、管理、市場(chǎng)等方面幫助企業(yè)突破發(fā)展瓶頸，形成發(fā)展機(jī)遇的戰(zhàn)略合作者，推進(jìn)規(guī)范的股份制改革，逐步形成規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，從而有利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，提高效率，改善服務(wù)。三是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。

股份制改革無(wú)法解決的一個(gè)問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)的公益性的角色問(wèn)題，由此產(chǎn)生的成本如果再由企業(yè)自行支付，會(huì)對(duì)民營(yíng)股份造成損失。對(duì)此，可以采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，由企業(yè)完成，但是國(guó)家支付相關(guān)成本，這樣既能解決不同股份的利益平衡問(wèn)題，又不會(huì)對(duì)企業(yè)履行公益性職責(zé)產(chǎn)生負(fù)面影響。

4.3混合所有制的實(shí)現(xiàn)形式

現(xiàn)階段混合所有制的實(shí)現(xiàn)，大致可從三個(gè)層面推進(jìn)：企業(yè)層面的混合、資本層面的混合和國(guó)有資本投資項(xiàng)目層面的混合。

4.3.1企業(yè)層面的混合

一是改制上市。即國(guó)有企業(yè)通過(guò)改制上市，實(shí)施股權(quán)多元化改革，引入公眾股東，形成混合所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。由于股份公司的股份可以分別由不同的主體持有，因而，從所有制的角度看，無(wú)疑它是一種典型的混合所有制。二是并購(gòu)重組。國(guó)有企業(yè)通過(guò)并購(gòu)重組，與民營(yíng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，可以選擇與本企業(yè)在技術(shù)、市場(chǎng)、產(chǎn)品等領(lǐng)域能夠形成良好協(xié)同效應(yīng)的民營(yíng)企業(yè)作為并購(gòu)標(biāo)的；三是合資新設(shè)。國(guó)企與民營(yíng)、外資等社會(huì)資本成立合資公司，搭建合作平臺(tái)，可實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。各方可以現(xiàn)金、股權(quán)、技術(shù)、實(shí)物資產(chǎn)等投資入股。四是戰(zhàn)略引資。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力，國(guó)有企業(yè)可引入在資金、技術(shù)、管理、市場(chǎng)、人才等方面具有優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略投資者，形成混合所有制結(jié)構(gòu)。對(duì)于處于充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域、且國(guó)有資本持股比例較高、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不夠靈活的企業(yè)，戰(zhàn)略引資尤為適用。

4.3.2資本層面的混合

資本層面的混合，主要指國(guó)企與社會(huì)資本共同出資設(shè)立股權(quán)投資基金，以基金管理公司作為平臺(tái)，組建專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，募集資金，開(kāi)展項(xiàng)目投資，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，比如申能誠(chéng)毅創(chuàng)投基金。具體而言，國(guó)有企業(yè)可以在公司內(nèi)下設(shè)股權(quán)投資基金，也可以探索國(guó)有資本與創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、政府引導(dǎo)基金等機(jī)構(gòu)資本共同設(shè)立股權(quán)投資基金，投資公益性或特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新性和孵化期等高收益、高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)在資本層面進(jìn)行混合，淡化了實(shí)體經(jīng)營(yíng)企業(yè)的所有制屬性，有利于消除國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)由于所有制不同而造成的對(duì)立，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中消除“所有制鴻溝”，摘掉“所有制標(biāo)簽”，充分發(fā)揮不同所有制的優(yōu)勢(shì)，使企業(yè)作為獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

4.3.3國(guó)有資本投資項(xiàng)目的混合

主要適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目層面的混合主要是指PPP模式，又稱(chēng)之為“公共私營(yíng)合作制”或“公私合作”。

PPP模式是政府通過(guò)招標(biāo)的形式，將項(xiàng)目以BOT、BOOT、BT、BTO、BOO或POT等方式與中標(biāo)方合作的一種模式。PPP模式涉及到資金的分擔(dān)、股權(quán)的變動(dòng)和收益的分享，是一種特殊形式的政府與社會(huì)資本合作的模式。PPP模式本身不是股權(quán)的混合形式，但其涉及到多元股權(quán)主體在項(xiàng)目合作中資本的分擔(dān)和利益的分享，故可以理解為混合所有制的一種外延形式。

PPP模式主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、電網(wǎng)、新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施、油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)備、現(xiàn)代化煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地、重要戰(zhàn)略性物資儲(chǔ)備設(shè)施、城市公用事業(yè)、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)設(shè)施等項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

5　結(jié)語(yǔ)

混合所有制經(jīng)濟(jì)不單純是所有制意義上的，實(shí)際上還包含了市場(chǎng)開(kāi)放、國(guó)企的市場(chǎng)化改革、公司治理結(jié)構(gòu)改革等多重含義?；旌纤兄频母臼钦槍?duì)目前國(guó)企改革中存在的問(wèn)題，自上而下進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)和制度變遷，具體體現(xiàn)在三個(gè)“化”：去行政化，公司治理要嚴(yán)格按照公司化進(jìn)行運(yùn)作，形成以資本為紐帶的督導(dǎo)體系；法治化，所有股東要按照簽訂的契約，實(shí)現(xiàn)契約主體的公平，不存在沒(méi)有法律依據(jù)的特殊股東；市場(chǎng)化，混合所有制經(jīng)濟(jì)其中一個(gè)很重要的導(dǎo)向，是要探索由掌控國(guó)有企業(yè)變成掌控國(guó)有資本，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，以及黨管干部和黨的工作在混合所有制企業(yè)中的作用發(fā)揮。