申能（集團）有限公司　王偕勇

論國有企業(yè)混合所有制改革的路徑及制度設(shè)計

申能（集團）有限公司王偕勇

長期以來，國有企業(yè)作為政府調(diào)控經(jīng)濟的工具、配置資源和推動經(jīng)濟增長的抓手，處于“半政府工具、半市場主體”的狀態(tài)，未能真正實現(xiàn)政企分開。黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展”。2015年9月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出要穩(wěn)妥推進國有企業(yè)混合所有制經(jīng)濟?？梢哉f，混合所有制是促進國有企業(yè)角色轉(zhuǎn)變的一把鑰匙。

本文從理論層面著手，結(jié)合當(dāng)前中國改革的現(xiàn)狀，針對不同類型國有企業(yè)，就如何推進國有企業(yè)混合所有制改革，從制度設(shè)計、路徑選擇進行了初淺的闡述。

1　國有企業(yè)混合所有制改革的理論依據(jù)

中國經(jīng)濟發(fā)展的制約因素，主要取決于中國社會發(fā)展的一體化程度高低，所謂一體化，是指社會發(fā)展指標(biāo)體系——包括法律的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和道德的各項制度的內(nèi)在聯(lián)系的高度融合，具有較高的正相關(guān)性。通過較高的一體化制度設(shè)計，改革國有企業(yè)經(jīng)濟運行過程中的制度設(shè)計缺陷，從實際操作層面壓縮國有企業(yè)在經(jīng)濟運行過程中“逆向選擇”的繁殖空間，促使“逆向選擇”、“道德風(fēng)險”具有較高的機會成本、重視交易成本的核算和委托代理理論在實踐中運用的分析。本文的討論源于以下三個理論為依據(jù)：

1.1制度變遷理論

制度變遷理論由美國經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·C·諾思提出的，所謂的制度變遷是指一種制度框架的創(chuàng)新和被打破。諾思在《西方世界的興起》里，認為制度因素是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，一種能夠?qū)€人提供有效激勵的制度是保證經(jīng)濟增長的決定性因素，其中產(chǎn)權(quán)最重要。制度變遷理論從經(jīng)濟學(xué)意義上來看，“是一系列被制定出來的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范”，其構(gòu)成要素主要是：正式制約(如法律)、非正式制約(如習(xí)俗、宗教等)以及它們的實施，這三者共同界定了社會的尤其是經(jīng)濟的激勵結(jié)構(gòu)。依據(jù)制度變遷的理論，制度變遷分為自上而下的強制性制度變遷和自下而上的誘致性制度變遷兩種。

1.2現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論由新制度經(jīng)濟學(xué)的鼻祖羅納德·哈里·科斯(Ronald H. Coase)等人創(chuàng)立。它認為，經(jīng)濟增長的根本原因在于產(chǎn)權(quán)制度的有效安排，并使之合理化。只有建立起合理的產(chǎn)權(quán)制度，才能形成合理的市場價格機制和有效的激勵機制，以實現(xiàn)資源的合理配置。如果不建立合理的產(chǎn)權(quán)制度以明確界定人們對資源使用權(quán)和所有權(quán)，以及在資源使用中獲益、受損的邊界與補償原則，并規(guī)定產(chǎn)權(quán)交換規(guī)則及保護產(chǎn)權(quán)所有者權(quán)益等以解決利益沖突，那么資源的合理配置和有效利用也就會成為空話，相反還會由于競爭秩序混亂無序而造成資源的巨大浪費。

產(chǎn)權(quán)共同擁有難以排除利益的“搭便車”現(xiàn)象和共同體內(nèi)成本和收益的不對稱性。在產(chǎn)權(quán)的共同體內(nèi)，所有者眾多、利益多元，要達成一個最優(yōu)行動的談判成本很高，公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了根大的外部性，因而是低效率的產(chǎn)權(quán)形式。

1.3委托代理理論

委托代理理論是現(xiàn)代企業(yè)理論的重要組成部分，該理論是建立在企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的基礎(chǔ)上，它強調(diào)委托人和代理人之間利益不一致，效用函數(shù)不一定總是相同，并且存在信息不對稱性，使得兩者之間的代理關(guān)系容易產(chǎn)生一種非協(xié)作，從而產(chǎn)生所謂的“委托代理問題”。一方面由于委托人不可能對代理人做到完全激勵，另一方面委托人對代理人實行監(jiān)督的成本有可能大于其收益，不可能建立起完善的監(jiān)督機制?？夏崴肌ぐ⒘_(1985)將委托代理問題區(qū)分為兩種類型，道德風(fēng)險和逆向選擇。道德風(fēng)險就是指代理人借委托人觀察監(jiān)督困難之機而采取的不利于委托人的行動。逆向選擇就是代理人占有委托人所觀察不到的信息，并利用這些私人信息進行決策。

1.4本節(jié)小結(jié)

國有企業(yè)混合所有制改革的制度變遷有兩種傳播方式，即自上而下和自下而上型，鑒于中國政府對于社會經(jīng)濟深層次介入的歷史背景，以及國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的公有屬性，改革方案的擬定和實施通過自上而下的方式推進能取得較優(yōu)的功效。國有企業(yè)混合所有制變革的制度變遷需要在產(chǎn)權(quán)改革、委托代理等方面進行深層次研究、探索和設(shè)計，制度變遷績效必須有賴于國有產(chǎn)權(quán)所有者——政府、社會公眾和多元投資者等價值取向的博弈，各方利益能否達成均衡成為改革能否順利進行以及改革程度能否深化的關(guān)鍵。

2　國有企業(yè)從產(chǎn)權(quán)層面看目前存在的主要問題

2.1國有股所有權(quán)虛位

國有企業(yè)作為全民所有制企業(yè)，實質(zhì)上是一種生產(chǎn)性資源歸屬于全體人民的公共產(chǎn)權(quán)制度。作為國有資本代理人的國家公職人員并不是真正的股東，他們既不享有投資收益權(quán)，也不承擔(dān)資本風(fēng)險，只能通過由國家控制的轉(zhuǎn)移支付來獲得剩余利益，這種特殊的關(guān)系，自然容易使代理人產(chǎn)生各種不負責(zé)任的行為。這種行為為代理人的“道德風(fēng)險”和“機會主義行為”，這就導(dǎo)致國有股“所有權(quán)虛位”。國資委雖然通過任命國有企業(yè)董事長、監(jiān)事會主席以及不定期的財務(wù)審計等途徑，力求行使“所有者”權(quán)力以實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，然而，從目前來看，國資委作為各級政府的職能部門更多關(guān)注的是社會效益而非經(jīng)濟效益，而且由于專業(yè)人員的缺乏和相關(guān)法規(guī)的不健全，國資委真實的監(jiān)督效果并不盡如人意，國有企業(yè)的所有者事實上仍處于空缺和虛置狀態(tài)。

2.2政企不分

在十年前，各級政府設(shè)置了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)——國資委，垂直分布于中央、省和地市各級人民政府層面之中，國資委作為各級政府的職能部門，把國有企業(yè)作為實物對象來進行管理，執(zhí)行“管人、管事、管資產(chǎn)”的國資管理形式，政府不獨立、企業(yè)也不獨立，這是諸多體制性矛盾的焦點；國資委作為產(chǎn)權(quán)代理人行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利，又行使政府的行政職能，政企必然難以分開，而且政府的多個經(jīng)濟職能部門都作為國有資產(chǎn)的代理人行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利，在產(chǎn)權(quán)代理人多元化的情況下，不可避免地產(chǎn)生代理人之間的“搭便車”行為。政企不分，致使國有企業(yè)與市場經(jīng)濟很難完全融合。要發(fā)揮市場的決定性作用，國有企業(yè)就要改變“半政府工具、半市場主體”狀態(tài)，處理好與市場的關(guān)系，必須擺脫政府與國企關(guān)系的牽掣，政企分開，使國有企業(yè)成為平等的市場競爭的參與者。

2.3所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分

產(chǎn)權(quán)至少包含兩組權(quán)利：財產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)和支配權(quán)）從國有企業(yè)的所有權(quán)上看，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是清晰的，屬于國家所有，但是從財產(chǎn)的使用權(quán)和支配權(quán)即經(jīng)營權(quán)上看，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不夠清晰，需要明晰化。具體體現(xiàn)在政府職能部門行使產(chǎn)權(quán)的權(quán)限沒有明確界定，職責(zé)也不分明，最終導(dǎo)致政府所有經(jīng)濟職能部門對國有資產(chǎn)運營的隨意干預(yù)。國資委每個經(jīng)濟職能部門都可以國有產(chǎn)權(quán)的代理人自居，都能對國有企業(yè)行使產(chǎn)權(quán)，卻又都不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不對稱，國有企業(yè)的低效益在所難免。同時，政府經(jīng)濟職能部門在行使國有產(chǎn)權(quán)時，不是行使部分產(chǎn)權(quán)，而是行使包括占有、使用、收益和處分在內(nèi)的完整產(chǎn)權(quán)。這樣。政府職能部門不僅有權(quán)決定國有企業(yè)的資產(chǎn)投向、投資目標(biāo)和方針，而且有權(quán)決定國有企業(yè)的日常經(jīng)營活動。導(dǎo)致企業(yè)喪失了生產(chǎn)經(jīng)營的主動性和獨立經(jīng)營者地位，不能自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展，不能成為追求最大化收益的市場主體。因而也就不可能具有高效益。

2.4“一股獨大”國有企業(yè)不利法人治理結(jié)構(gòu)建立

一是產(chǎn)權(quán)障礙?！耙还瑟毚蟆睂?dǎo)致國有企業(yè)國有股東“用腳投票”機制（所謂“用腳投票”，是指資本、人才、技術(shù)流向能夠提供更加優(yōu)越的公共服務(wù)的行政區(qū)域）失效，使國有企業(yè)的國有股東被套牢。二是內(nèi)部人控制。道德風(fēng)險、權(quán)力尋租、財務(wù)造假、投資不分紅，容易滋生腐敗、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人利用職務(wù)之便，一手遮天，損害國家利益。三是權(quán)力制衡機制難以形成。企業(yè)董事長、總經(jīng)理、董監(jiān)事等，均由國資監(jiān)管機構(gòu)任命，董事會和經(jīng)理層人員重疊，使法人治理的權(quán)力制衡難以形成。四是黨組織與法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系不明確。許多企業(yè)黨委班子、董事會、經(jīng)營班子都是那幾個人，直接參與企業(yè)的決策和經(jīng)營，公司權(quán)力高度重合，容易造成黨內(nèi)監(jiān)督無法落實。五是缺乏有效的經(jīng)營者激勵約束機制。經(jīng)理人員選聘機制空缺，激勵不到位，對經(jīng)理人員約束監(jiān)督不力，造成國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)缺乏活力和效率。

2.5本節(jié)小結(jié)

以上問題的制度性根源在于國有企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)殘缺，國有股一股獨大或幾股共大所致，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，沒有真正解決企業(yè)家的經(jīng)營機制問題，企業(yè)的經(jīng)營管理實際上操縱在大股東受理，屬于典型的內(nèi)部人控制型，嚴重影響了整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，也干擾了市場在資源配置中的作用，只有改革國有產(chǎn)權(quán)制度，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，正確認識國有產(chǎn)權(quán)的最終歸屬，確立合適的國有產(chǎn)權(quán)代理人，建立規(guī)范完善的法人治理結(jié)構(gòu)，才能有效解決這些問題。

3　國有企業(yè)混合所有制改革的目的和意義

3.1有利于完善國有企業(yè)內(nèi)部治理，提高運營效率

通過國有企業(yè)改革提高效率的方式很多，包括控制權(quán)改革、分配制度改革、所有制改革等，所有權(quán)是分配權(quán)和控制權(quán)的基礎(chǔ)，因此，所有權(quán)改革是核心，而混合所有制改革是國有企業(yè)規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、解決企業(yè)運行效率問題的鑰匙，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的必然選擇。通過混合所有制引進更多非國有資本的同時，無形之中放大了所有權(quán)的監(jiān)督力量，形成多元所有者的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督格局。重要的是，在這種股權(quán)多元化的制度環(huán)境中，產(chǎn)權(quán)監(jiān)督主體不再是抽象的組織機構(gòu)，而是有血有肉的人格化市場主體，這些具備“經(jīng)濟人”屬性的所有權(quán)人除了獲取投資紅利外，還會聚精會神地行使監(jiān)督職能，保證自己的財產(chǎn)不受到任何違法行為的侵蝕，而作為企業(yè)的管理者，則又必須對投資人做出和兌現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的承諾，有利于在企業(yè)內(nèi)部樹立真正的自我發(fā)展意識，促使企業(yè)更加重視內(nèi)部經(jīng)營管理，提高生產(chǎn)和服務(wù)效率，促進企業(yè)自我發(fā)展。

3.2有利于解決國有資本流動性差的問題

國有資本的突出性問題就是難以流動，然而，任何所有制性質(zhì)的資產(chǎn)，只有充分地融入市場，自由流動，才能發(fā)揮作用?；旌纤兄聘母锟梢宰寚匈Y本真正流動起來，通過共同投資，交叉持股，整體上市等方法，使更多的國有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制股份公司，實現(xiàn)資產(chǎn)的資本化，證券化，使國有企業(yè)可以更好的進行重組，兼并，出賣，破產(chǎn)等等，實現(xiàn)更高的資源配置效率，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

3.3有利于發(fā)展壯大國有經(jīng)濟，放大國有資本功能

國有企業(yè)在進行混合所有制改革過程中，使國有資本，集體資本與各種非公有資本相融合，可以以更少的國有資本控制更多的資源，強化國有經(jīng)濟的控制作用，從而放大國有資本的功能，使國有資本在更加廣泛的范圍內(nèi)，以更加直接的方式發(fā)揮影響力和帶動力，不斷增強國有經(jīng)濟的活力，影響力和競爭力。對關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以及承擔(dān)重大專項任務(wù)的國有企業(yè)，混合所有制雖然稀釋了國有控股的比例，國有資本依然保持控股地位，與以前相比，同樣的國有資本控制的資源更多。這就意味著混合所有制改革不但不會弱化國有經(jīng)濟重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，反而會強化它。

3.4有利于推動國有企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展

通過混合所有制改革，可以發(fā)揮各種所有制的優(yōu)勢。國有企業(yè)由于“鐵飯碗”的特征比較明顯，企業(yè)內(nèi)部員工的積極性不高，創(chuàng)新層面一直處于落后的地位。相比較而言，民營企業(yè)在創(chuàng)新方面就做得比較好。國企在進行混合所有制改革之后，引入了新的投資者，競爭氛圍大大加強，同時可以允許員工持股，形成資本的所有者與勞動者的利益共同體，提高員工工作的積極性，為創(chuàng)新提供良好環(huán)境。

3.5本節(jié)小結(jié)

混合所有制是我國所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善過程中出現(xiàn)的一種新的所有制形式，它成功實現(xiàn)了公有制與市場經(jīng)濟的兼容，為國企改革指明了方向；它符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展方向和企業(yè)發(fā)展規(guī)律；它可以使得資本更好地發(fā)揮效率，為國企改革注入了活力；它能從企業(yè)內(nèi)部增強并實現(xiàn)公有制的主體地位，推動現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

4　國有企業(yè)混合所有制改革的制度設(shè)計及路徑

推進國有企業(yè)實施產(chǎn)權(quán)改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，需要結(jié)合企業(yè)的不同功能定位，統(tǒng)籌研究。對于不同功能的企業(yè)，應(yīng)提出不同的推進混合所有制的標(biāo)準(zhǔn)和要求，要積極探索在哪些行業(yè)領(lǐng)域以及哪些企業(yè)優(yōu)先推進產(chǎn)權(quán)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；對規(guī)模較大、業(yè)務(wù)多元的企業(yè)，如何考慮在什么企業(yè)層級和業(yè)務(wù)板塊上推進改革。

4.1國有企業(yè)混改制度設(shè)計

4.1.1國資監(jiān)管由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，提高國有資產(chǎn)流動性和效率

改變目前國資委對國有資產(chǎn)的監(jiān)管形式，推動國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式由原來的實物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)的資本，包括證券化的資本，這是當(dāng)前國企混改的鑰匙和關(guān)鍵點。資本化的國有資產(chǎn)的預(yù)期效能，主要通過市場、而不是行政力量來實現(xiàn)，這就使國有資本也能具有“親市場性”，從而可以保障政府在保持較大份額國有經(jīng)濟的情況下，“使市場在資源配置中起決定性作用”。資本化、特別是證券化的國有資產(chǎn)具有良好的流動性，使國有經(jīng)濟布局和功能可以靈活調(diào)整，“進退自如”，資本化是對國有資產(chǎn)流動性和效率的一次根本解放。

4.1.2成立國有資本投資機構(gòu)，建立權(quán)責(zé)明確的的國有產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系

要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化目標(biāo)，成立“國有資本投資機構(gòu)”，來運作國有資本。該機構(gòu)的成立，是按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，從體制上實現(xiàn)政資分開；通過國有資本投資機構(gòu)的隔離，實現(xiàn)政企分開。該機構(gòu)隸屬各級國資監(jiān)管機構(gòu)，與國資委間建立以財務(wù)約束為主線、權(quán)責(zé)明確的國有產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系，國資委履行國有資本的管理職能，它代表政府保持對國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)；該機構(gòu)與投資的企業(yè)之間建立的是股權(quán)關(guān)系，企業(yè)有股東、沒有婆婆，自主決策、自負盈虧，是獨立的市場主體；它一方面受政府之托，接受國家政策指導(dǎo)，管理邊界清晰的國有資本；另一方面在市場中獨立運營，集中統(tǒng)一行使所有權(quán)；投資收益上繳委托部門，接受監(jiān)管部門的監(jiān)督。這種管資本不管企業(yè)的制度變遷，政府可站到超脫地位，正確處理與市場的關(guān)系。

4.1.3建立和完善國企混改后的科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)企業(yè)關(guān)系市場化

現(xiàn)代企業(yè)制度是建立在現(xiàn)代市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的，企業(yè)制度要適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。市場經(jīng)濟最基本原則是等價交換原則，這種原則要求其交換的當(dāng)事人要明確，有具體人來承擔(dān)這種經(jīng)濟關(guān)系。把這一原則應(yīng)用到混合所有制企業(yè)內(nèi)部，就要求企業(yè)內(nèi)各個投資主體人格化，經(jīng)濟責(zé)任明確，要按照責(zé)權(quán)利對稱的要求，建立科學(xué)的法人管理結(jié)構(gòu)，并接受來自不同性質(zhì)所有制的投資主體的約束和監(jiān)督。同時，在企業(yè)外部要按市場原則進行相應(yīng)的配套改革。要積極推進投資制度的改革和融資體制改革，大力發(fā)展資本市場，擴大直接融資的比重，從而有利于建立多層次的產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系，促進國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變。三是要加快人事制度的改革，將企業(yè)的人事管理制度與黨政機關(guān)干部的人事管理制度分開，充分運用市場制度選聘經(jīng)營者，建立和完善職業(yè)經(jīng)理人制度。四是要加快薪酬制度改革，推行經(jīng)營者和骨干隊伍持股。

4.1.4建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制，引導(dǎo)和推動企業(yè)加強內(nèi)部管理

國有企業(yè)混合所有制改革，需要建立科學(xué)的、規(guī)范的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機構(gòu)，是企業(yè)真正成為法人實體和市場競爭主體的制度保障?；旄暮蟮钠髽I(yè)作為一種契約性經(jīng)濟組織，需要按照《公司法》依法制定公司章程，依據(jù)章程制定條例，使企業(yè)內(nèi)部各個組織機構(gòu)依法運作?；旌纤兄破髽I(yè)，它要求企業(yè)內(nèi)部的組織形式和權(quán)力機構(gòu)，應(yīng)以搞好企業(yè)為目標(biāo)；要在科學(xué)和民主、激勵和約束、責(zé)任和監(jiān)督相結(jié)合的基礎(chǔ)上，形成董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層相互制衡、權(quán)責(zé)明確的法人管理結(jié)構(gòu)。隨著公司制度的完善和向混合所有制的轉(zhuǎn)變，應(yīng)避免對經(jīng)營者選擇的干預(yù)，只保留必要的監(jiān)督機制。企業(yè)黨組織要發(fā)揮政治核心作用，并適應(yīng)公司法人治理結(jié)構(gòu)的要求，改進發(fā)揮作用的方式，支持股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者依法行使職權(quán)，參與企業(yè)重大問題的決策。

4.2國有企業(yè)屬性與混改路徑選擇

要從根本上改革國企，必須明確國企的定位。2015年9月13日，中共中央國務(wù)院將國有企業(yè)分成商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)，明確提出要分類推進國有企業(yè)改革，堅持有針對性的分類治理的原則，充分考慮不同企業(yè)的不同特征，有針對性地制定與其相適應(yīng)的戰(zhàn)略。

4.2.1對于競爭性行業(yè)，資產(chǎn)管理“去行政化”，主要是完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理

在競爭性領(lǐng)域，國資考慮的是國有資本的市場屬性——即逐利性，資本化后具有流動性的國有資產(chǎn)如果在競爭領(lǐng)域繼續(xù)謀求對產(chǎn)業(yè)的“控制”，將會對市場產(chǎn)生巨大沖擊，會扭曲市場；而投資為了收益，對市場無礙。在競爭性領(lǐng)域與時俱進地改變國有經(jīng)濟的功能，由過去看重對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的“控制”，轉(zhuǎn)向為專注資本投資的收益。因此，在競爭性領(lǐng)域，國企混改的關(guān)鍵在于完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用，消除和避免行政壟斷和行政干預(yù)。

一般性競爭行業(yè)的國有企業(yè)要逐步收縮國有股權(quán)份額，可以采用出售存量股權(quán)的方式，引進非國有資本，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，避免國資一股獨大，國有資本股權(quán)比例可控制在30%以下，這樣的比例更有利于完善治理結(jié)構(gòu)。方式上可實行股份制改造，積極推行資本證券化。各種資本的融合，不論誰是最終所有權(quán)人，只受市場法規(guī)約束，以平等的身份、遵從市場理性參與競爭，都是市場有效配置資源的積極力量，都與市場經(jīng)濟相融，對其他投資者不會造成不當(dāng)傷害，真正實現(xiàn)競爭性領(lǐng)域國有資本的市場化管理。

對于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以及承擔(dān)重大專項任務(wù)的競爭商業(yè)類國有企業(yè)，也要推行混合所有制，可通過引進增量為主（權(quán)益價值基本不變的情況下降低持股比例）的方式引進投資者，最終使國有企業(yè)從國有獨資或政府絕對控股的企業(yè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎鄬毓傻幕旌纤兄破髽I(yè)。國有資本保持控股地位，股權(quán)比例在30%～50%即可，非國有資本處于參股地位，這樣，雖然稀釋了國有股權(quán)比例，但與以前相比，同樣的國有資本控制的資源更多，這就意味著混合所有制改革不但不會弱化國有經(jīng)濟，反而會強化它。同時，可有效完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、提高運行效率。

4.2.2對于公益性行業(yè)，以引入市場機制為重點，提高社會公益服務(wù)效率

國有企業(yè)公益性可以分成兩個部分：一個部分是國有企業(yè)與生俱來的公益性，如關(guān)系到國計民生的行業(yè)，即使在虧損的情況下，也必須保持運營，不能停產(chǎn)或者倒閉，這部分的公益性可以稱為基礎(chǔ)公益性，比如城市公用事業(yè)等，其主要任務(wù)是承擔(dān)社會公共服務(wù)職能，不可能成為純粹追求效益或者降低成本的市場化主體，這部分企業(yè)應(yīng)作為“特殊企業(yè)”存在，不參與市場競爭。另外一個部分的公益性則隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不同形勢，而有不同的內(nèi)容，這個可稱之為可變公益性，比如環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生等。事實上，可變公益性很大程度上與政府政策的實施息息相關(guān)，特別是其他性質(zhì)企業(yè)沒有興趣或者沒有能力參與的政策內(nèi)容方面，國有企業(yè)則充當(dāng)政策實施和支持者的角色。而公益性的特性要求國有企業(yè)必須承擔(dān)國家要求的許多社會責(zé)任，在履行這些責(zé)任時，必須撇開常規(guī)企業(yè)的成本—收益經(jīng)營模式，很多時候需要犧牲自身經(jīng)濟利益。

公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要功能和主要責(zé)任，這部分企業(yè)，大部分具有自然壟斷和行政壟斷性質(zhì)。自然壟斷的排他性雖然是天然的，但是這并不排除政府對其進行管制，從而保護消費者利益。行政壟斷方式則通過行政手段人為將其他性質(zhì)企業(yè)排除在外，對市場的供求都會產(chǎn)生扭曲效應(yīng)，缺乏有效競爭很容易造成高價基礎(chǔ)上的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低下，應(yīng)盡可能避免。

對于公益類國有企業(yè)混改的方向，比如電信、電力、民航、鐵道、郵政、城市公用事業(yè)等，屬于自然壟斷行業(yè)，一是放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機制，有條件的企業(yè)要積極推行多元持股。放寬市場準(zhǔn)入意味著允許新的市場主體特別是非國有市場主體進入本行業(yè)，參與市場競爭，而不是只限于在原有企業(yè)按區(qū)域、按功能“分拆”之后的企業(yè)之間開展競爭。二是引入戰(zhàn)略投資者，實行國有產(chǎn)權(quán)相對控股。可選擇具有良好市場聲譽、具有產(chǎn)業(yè)鏈或價值鏈關(guān)聯(lián)，能與企業(yè)發(fā)展形成協(xié)同效應(yīng)、契合企業(yè)發(fā)展需要，能在資源、技術(shù)、管理、市場等方面幫助企業(yè)突破發(fā)展瓶頸，形成發(fā)展機遇的戰(zhàn)略合作者，推進規(guī)范的股份制改革，逐步形成規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，從而有利于企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，提高效率，改善服務(wù)。三是通過政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

股份制改革無法解決的一個問題是國有企業(yè)的公益性的角色問題，由此產(chǎn)生的成本如果再由企業(yè)自行支付，會對民營股份造成損失。對此，可以采取政府購買服務(wù)的方式，由企業(yè)完成，但是國家支付相關(guān)成本，這樣既能解決不同股份的利益平衡問題，又不會對企業(yè)履行公益性職責(zé)產(chǎn)生負面影響。

4.3混合所有制的實現(xiàn)形式

現(xiàn)階段混合所有制的實現(xiàn)，大致可從三個層面推進：企業(yè)層面的混合、資本層面的混合和國有資本投資項目層面的混合。

4.3.1企業(yè)層面的混合

一是改制上市。即國有企業(yè)通過改制上市，實施股權(quán)多元化改革，引入公眾股東，形成混合所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。由于股份公司的股份可以分別由不同的主體持有，因而，從所有制的角度看，無疑它是一種典型的混合所有制。二是并購重組。國有企業(yè)通過并購重組，與民營企業(yè)實現(xiàn)有機融合，可以選擇與本企業(yè)在技術(shù)、市場、產(chǎn)品等領(lǐng)域能夠形成良好協(xié)同效應(yīng)的民營企業(yè)作為并購標(biāo)的；三是合資新設(shè)。國企與民營、外資等社會資本成立合資公司，搭建合作平臺，可實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。各方可以現(xiàn)金、股權(quán)、技術(shù)、實物資產(chǎn)等投資入股。四是戰(zhàn)略引資。為促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，增強核心競爭力和創(chuàng)新能力，國有企業(yè)可引入在資金、技術(shù)、管理、市場、人才等方面具有優(yōu)勢的戰(zhàn)略投資者，形成混合所有制結(jié)構(gòu)。對于處于充分競爭領(lǐng)域、且國有資本持股比例較高、經(jīng)營機制不夠靈活的企業(yè)，戰(zhàn)略引資尤為適用。

4.3.2資本層面的混合

資本層面的混合，主要指國企與社會資本共同出資設(shè)立股權(quán)投資基金，以基金管理公司作為平臺，組建專業(yè)管理團隊，募集資金，開展項目投資，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，比如申能誠毅創(chuàng)投基金。具體而言，國有企業(yè)可以在公司內(nèi)下設(shè)股權(quán)投資基金，也可以探索國有資本與創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、政府引導(dǎo)基金等機構(gòu)資本共同設(shè)立股權(quán)投資基金，投資公益性或特許經(jīng)營行業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新性和孵化期等高收益、高風(fēng)險業(yè)務(wù)在資本層面進行混合，淡化了實體經(jīng)營企業(yè)的所有制屬性，有利于消除國有企業(yè)與民營企業(yè)由于所有制不同而造成的對立，在生產(chǎn)經(jīng)營中消除“所有制鴻溝”，摘掉“所有制標(biāo)簽”，充分發(fā)揮不同所有制的優(yōu)勢，使企業(yè)作為獨立的市場競爭主體，平等參與市場競爭。

4.3.3國有資本投資項目的混合

主要適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目融資模式。項目層面的混合主要是指PPP模式，又稱之為“公共私營合作制”或“公私合作”。

PPP模式是政府通過招標(biāo)的形式，將項目以BOT、BOOT、BT、BTO、BOO或POT等方式與中標(biāo)方合作的一種模式。PPP模式涉及到資金的分擔(dān)、股權(quán)的變動和收益的分享，是一種特殊形式的政府與社會資本合作的模式。PPP模式本身不是股權(quán)的混合形式，但其涉及到多元股權(quán)主體在項目合作中資本的分擔(dān)和利益的分享，故可以理解為混合所有制的一種外延形式。

PPP模式主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、電網(wǎng)、新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施、油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)備、現(xiàn)代化煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地、重要戰(zhàn)略性物資儲備設(shè)施、城市公用事業(yè)、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)設(shè)施等項目的建設(shè)運營。

5　結(jié)語

混合所有制經(jīng)濟不單純是所有制意義上的，實際上還包含了市場開放、國企的市場化改革、公司治理結(jié)構(gòu)改革等多重含義?；旌纤兄频母臼钦槍δ壳皣蟾母镏写嬖诘膯栴}，自上而下進行頂層制度設(shè)計和制度變遷，具體體現(xiàn)在三個“化”：去行政化，公司治理要嚴格按照公司化進行運作，形成以資本為紐帶的督導(dǎo)體系；法治化，所有股東要按照簽訂的契約，實現(xiàn)契約主體的公平，不存在沒有法律依據(jù)的特殊股東；市場化，混合所有制經(jīng)濟其中一個很重要的導(dǎo)向，是要探索由掌控國有企業(yè)變成掌控國有資本，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，以及黨管干部和黨的工作在混合所有制企業(yè)中的作用發(fā)揮。