尉文龍

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明確定位保生態(tài)創(chuàng)新機制促發(fā)展

尉文龍

（山西省林業(yè)廳，山西太原030002）

【摘要】國有林場改革對促進山西生態(tài)文明建設乃至經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。搞好國有林場改革，是一項利在當代、功在長遠的大事好事，必將在山西改革發(fā)展史上留下濃墨重彩的一筆。

【關鍵詞】山西； 國有林場； 改革

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視生態(tài)文明建設，提出“綠水青山就是金山銀山”“森林是水庫錢庫和糧庫”“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”等許多新理念。2015年黨中央、國務院密集出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等文件。這些相關政策的出臺，促進了生態(tài)文明建設步伐不斷加大，力度不斷增強，生態(tài)文明已成為全面建成小康社會的重要指標。

2015年2月8日，中共中央、國務院印發(fā)《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》，國有林場改革工作在全國全面推開，國有林場發(fā)展也將迎來新的契機。山西省認真貫徹落實中央文件和習近平總書記系列重要講話精神，省委、省政府主要領導多次聽取匯報并作出批示，省委全面深化改革領導小組第13次會議和省政府第97次常務會議專題研究了國有林場改革工作。

國有林場改革對促進山西生態(tài)文明建設，乃至經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。國有林場是生態(tài)修復和建設的重要力量，是維護全省生態(tài)安全最重要的基礎設施，在大規(guī)模造林綠化和森林資源經(jīng)營管理工作中取得了巨大成就，為國家生態(tài)安全、提升人民生態(tài)福祉、促進綠色發(fā)展、應對氣候變化發(fā)揮了十分重要的作用，在生態(tài)文明建設中的地位和作用無可替代。搞好山西國有林場改革，進一步明確國有林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，明確國有林區(qū)提供生態(tài)服務、維護生態(tài)安全的基本職能，可確保國有森林資源不破壞、國有資產(chǎn)不流失，為堅守生態(tài)紅線發(fā)揮骨干作用。國有林場改革關系國土安全、生態(tài)安全、人民福祉、公眾利益；搞好國有林場改革，是一項利在當代、功在長遠、興晉強晉的大事好事，必將在山西改革發(fā)展史上留下濃墨重彩的一筆。

1山西國有林場發(fā)展現(xiàn)狀

山西國有林場始建于1919年（民國8年），經(jīng)過多年建設，現(xiàn)有267個國有林場，實行省、市、縣三級管理，其中省直9個林局轄147個林場，市縣屬120個林場。從實踐看，管理層級越高，管理效果越好。全省國有林場主要分布在太行山、呂梁山主脊兩側(cè)的河流源頭、水庫周邊等生態(tài)區(qū)位十分重要的區(qū)域，擔負著維護全省國土生態(tài)安全的基礎保障作用，保護著全省最精華的森林資源。全省國有林場現(xiàn)有林地總面積267.27萬hm2，占全省林地面積的31.50%；其中有林地面積160.40萬hm2，占全省有林地面積的61.30%；活立木蓄積7 893萬m3，占全省活立木蓄積的71.30%。國有林場公益林面積達到243.19萬hm2，占經(jīng)營總面積的91%。

近年來，山西國有林場緊緊圍繞省廳“山上治本、身邊增綠、產(chǎn)業(yè)富民、林業(yè)增效”的總體思路，以“敬天為民”為基本理念，以求真求實求科學為總要求，規(guī)范管理、創(chuàng)新發(fā)展，管理能力得以提升，改革發(fā)展取得突破，資源保護再創(chuàng)佳績，生態(tài)建設成效顯著?！笆濉逼陂g，全省累計新建或改造管護站468個，場部危舊房改造168處；林區(qū)危舊房改造項目共改造15 770戶，全省已建成12 445戶，占總戶數(shù)的79%；天然林保護工程區(qū)國有林場職工基本實現(xiàn)了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險全覆蓋。

但同時，全省國有林場存在著功能定位不明確，內(nèi)部經(jīng)營機制不活，人員年齡結(jié)構(gòu)老化，專業(yè)技術人才短缺等問題，嚴重制約著國有林場的可持續(xù)發(fā)展。

2山西國有林場改革方案起草過程

山西國有林場改革工作得到了省委、省政府的高度重視，各級各部門的大力支持。王儒林書記初到山西就提出，“山西之長在于煤，山西之短在于林，山西之少在于水，這是采煤沉陷區(qū)治理、涵養(yǎng)水源、改善生態(tài)環(huán)境的關鍵，推動綠色發(fā)展要堅持生態(tài)優(yōu)先、林業(yè)為重點。“中央6號文件印發(fā)后，王儒林書記批示“要高度重視，認真落實”，李小鵬省長多次作出批示和指示，兩次聽取省林業(yè)廳的專題匯報，并提出指導意見；2015年7月8-9日，李小鵬省長親率省編辦、發(fā)改、財政、交通、林業(yè)等部門的主要負責同志，赴長治、臨汾、太岳山林局進行國有林場改革專題調(diào)研；郭迎光副省長多次聽取林業(yè)廳匯報，并就許多具體工作進行了周密詳細的安排；2015年6月4日，郭迎光副省長帶隊赴國家林業(yè)局，就全省國有林場改革進展情況及下一步工作思路和需要國家林業(yè)局支持的事項進行了匯報。

山西國有林場方案先后多次征求了省編辦、發(fā)改、財政、人社、交通、水利、住建、民政、銀監(jiān)、國土、環(huán)保和省總工會等12部門，11個市、96個涉及國有林場縣，以及9個省直林局的意見，反復修改完善，六易其稿。經(jīng)省政府第97次常務會議和省委全面深化改革領導小組第13次會議審議并原則通過。2015 年12月16日，國家發(fā)展改革委和國家林業(yè)局（國家國有林場林區(qū)改革工作小組）復函，稱《山西省國有林場改革實施方案》（以下簡稱《方案》）指導思想明確、改革重點突出，符合中發(fā)〔2015〕6號文件精神，原則同意。并對該《方案》及改革工作提出了意見、建議。

2016年1月22日，省政府召開國有林場改革電視電話會議，對全省國有林場改革進行動員部署。1月23日，中共山西省委、山西省人民政府印發(fā)了《山西省國有林場改革實施方案》。《方案》明確改革的總體目標是生態(tài)功能顯著提升，生產(chǎn)生活條件明顯改善，體制機制創(chuàng)新取得實效。

3多措并舉，積極探索，穩(wěn)步推進國有林場改革工作

國有林場改革，是省委、省政府認真貫徹落實黨中央、國務院的戰(zhàn)略部署，站在全省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度作出的一項重大決策，是全省生態(tài)文明建設的一項重大舉措，是山西國有林業(yè)發(fā)展史上的一個里程碑?！斗桨浮饭卜譃?個部分，對改革提出了總體要求，明確了改革的主要任務和舉措，加強組織領導，保障改革順利推進?？梢院唵蔚貧w納為：一個明確，兩個落實，實現(xiàn)三三目標，搞好四項創(chuàng)新，解決好五個問題。

一個明確：即明確國有林場的功能就是保生態(tài)。國有林場保護著全省最精華的森林資源，承擔著保護和培育森林資源、維護國土生態(tài)安全、示范帶動全省林業(yè)生態(tài)建設的重要職責。主要功能定位于保護培育森林資源、提供生態(tài)公益服務和生態(tài)產(chǎn)品,按從事自然資源保護類公益服務的事業(yè)單位管理，在事業(yè)單位改革分類目錄中為公益一類事業(yè)單位。這個定位符合國家改革精神，符合山西國有林場實際。

兩個落實：即落實公益性事業(yè)單位的性質(zhì)和編制，落實財政對編制內(nèi)人員及相關經(jīng)費的保障。改革前，全省國有林場功能性質(zhì)落實不到位。絕大部分還是自收自支性質(zhì)，與所承擔的生態(tài)建設職責任務不相適應。全省僅有36個為全額財政保障林場，67個為差額預算林場，其余164個為自收自支林場（其中省直136個）經(jīng)費沒有保障，林場的生存與發(fā)展受到嚴重制約，部分職工生活貧困。2014年，全省國有林場年人均收入4.04萬元，其中市縣屬林場年人均收入僅為3.45萬元（部分林場不足1.0萬元），是山西省2013年城鎮(zhèn)在崗職工年人均工資收入4.64萬元的74%。基礎設施建設滯后，特別是市縣國有林場基礎設施欠賬多，部分林場場部年久失修，大部分管護站租用民房或上世紀建造的土坯房，職工工作生活條件比較艱苦，管護手段十分落后。

國有林場改革以“因養(yǎng)林而養(yǎng)人”為方向，落實編制，落實人員和基礎設施建設經(jīng)費，還要保障工程管理中的設施建設及必要的購買勞務的支出。《方案》要求，按照事權(quán)劃分、分級負責的原則，將國有林場事業(yè)編制內(nèi)人員相關經(jīng)費納入同級財政預算，改革后財政保障水平不低于改革前的水平。

實現(xiàn)三三目標：即“三減三增三加強”的改革目標?！叭郎p”就是精減林場、縮減編制、精減非林單位。到2016年底，林場機構(gòu)整合精簡到位，財政預算保障到位，全省國有林場由267個減少到220個以內(nèi)，國有林區(qū)非林單位減少30%，全省國有林場全部納入公益一類事業(yè)單位管理；到2020年底，全省國有林場總數(shù)減少到200個以內(nèi)，事業(yè)編制減少30%左右，領導職數(shù)顯著減少，國有林區(qū)非林單位總數(shù)減少到改革前的50%左右，基本完成國有林場改革任務?！叭觥本褪窃雒娣e、增蓄積、增覆蓋。使全省國有林場經(jīng)營面積增加到333.33萬hm2以上，有林地面積增加到200萬hm2以上,活立木蓄積增加到1.0億m3以上，對全省森林覆蓋率的貢獻率由11個百分點增加到20個百分點；國有林場范圍內(nèi)的宜林荒山全面綠化，森林結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，生態(tài)功能顯著提升。“三加強”就是加強森林保護與培育、加強資源管理、加強基層基礎建設。通過創(chuàng)新管理體制、多渠道加大對林場基礎設施建設投入，優(yōu)化國有林場布局，拓寬職工就業(yè)渠道，完善各項社會保障，場部、管護站點逐步實現(xiàn)“五通”（通水、通電、通路、通網(wǎng)絡、通電視），職工住房條件明顯改善。改革將確保森林資源不破壞、國有資產(chǎn)不流失、林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

搞好四項創(chuàng)新：一是科學劃定永久性生態(tài)公益林地，實施立法保護。山西國有林場的生態(tài)公益林主要分布在呂梁山、太行山和主要河流源頭，用30%的林地培育了60%的有林地，蓄積量占全省的70%，是全省的生態(tài)基礎。為了進一步優(yōu)化全省生態(tài)、生產(chǎn)和生活“三大空間”，通過這次改革擬將現(xiàn)有的國有森林資源及其插花、毗鄰，以及生態(tài)區(qū)位比較重要且集中連片的集體所有的生態(tài)公益林，通過贖買和托管使國有林場經(jīng)營面積達到333.33萬hm2。通過精準提質(zhì)增效，使有林地及特種灌木林地面積達到300 萬hm2左右，為全省提供20%左右的森林覆蓋率，作為山西的生態(tài)底線。按照黨的十八屆四中全會精神，貫徹依法治國的理念，劃定永久性生態(tài)公益林地，予以立法保護，這在全國是首創(chuàng)，是山西國有林場改革最大的特點。以國有森林資源為主體，將生態(tài)區(qū)位特別重要或生態(tài)狀況特別脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務功能為主要目的的生態(tài)公益林地，劃定為永久性生態(tài)公益林地，一經(jīng)劃定，將嚴格保護。除非有重大特殊需要，經(jīng)嚴格審查審批外，不能改變其用途。因特殊需要占用的，審批權(quán)限在省人民政府，并嚴格實行等量置換、限期恢復森林植被，使永久性生態(tài)公益林地面積保持長期不變。

二是實施“全流域治理、全林分經(jīng)營”治理模式，保障治理的系統(tǒng)性。“全流域治理、全林分經(jīng)營”治理模式是在國有林場經(jīng)營范圍內(nèi)，以流域（溝系、水系）為治理單元，整合工程項目、資金，優(yōu)化工程空間布局，實行系統(tǒng)治理，走出一條富有特色的生態(tài)建設提檔升級、提質(zhì)增效、內(nèi)涵發(fā)展的新路徑，是“山水林田湖綜合治理”理念的具體體現(xiàn)，是工程建設的基本方向。全流域治理模式不是簡單地把任務放在一起，而是要把最新的成果、最好的技術、最優(yōu)的管理整合進來，形成一個示范園區(qū)，逐步推開擴大，由點上的治理發(fā)展到面上的治理，將治理的流域打造成為資源保護示范區(qū)、森林經(jīng)營集約區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿^(qū)、森林文化展示區(qū)、旅游觀光休閑區(qū)、科學技術試驗區(qū)。

三是實施“精細化管理、資產(chǎn)化管護”的資源管理模式，實現(xiàn)森林資源質(zhì)量精準提升。國有林場改革后，如何調(diào)動管護人員的積極性、精準提升森林質(zhì)量成為必須解決的問題。立足山西林業(yè)實際，積極推進“精細化管理、資產(chǎn)化管護”的資源管理模式。“精細化管理”，就是推動傳統(tǒng)森林管護責任制向新型的森林管護經(jīng)營責任制的轉(zhuǎn)變，將國有林場的森林管理的基本單元細化到每個管護責任區(qū)、每個經(jīng)營細班。在嚴格保護、科學培育、合理利用的原則指導下，做到資源底數(shù)清、培育目標清、資源動態(tài)變化清、林下資源利用種類規(guī)模清、管護設施建設和維護情況清，精準施策、精準發(fā)力。“資產(chǎn)化管護”，就是將一個管護經(jīng)營責任區(qū)內(nèi)的森林資源保護、培育、利用和設施建管任務，明確給管護人員，并依據(jù)各項工程投資量進行貨幣化計量和考核。讓管護人員在做好管護工作的同時，做好森林資源培育、管護設施建設維護、新造林地管護等工作，并適度開發(fā)利用林下資源，發(fā)展林下經(jīng)濟，實現(xiàn)資源保護、培育、利用相結(jié)合，使管護人員利益與林地生產(chǎn)力提升結(jié)合，做到“保護有酬、植綠有償、損失受罰、開發(fā)有利”，使森林資源質(zhì)量得到精準提升，管護人員收入得到穩(wěn)步提升，進而推動林區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

四是樹立近自然經(jīng)營、多目標培育的營造林理念，構(gòu)建健康穩(wěn)定的森林系統(tǒng)。國有林場在強化森林資源管護，加大造林綠化力度的同時，必須著力優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，構(gòu)建健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)。以“增綠量、增覆蓋、增景觀、增蓄積、增效益”為目標，以提升質(zhì)量、效益為著力點，牢固樹立“安全性、穩(wěn)定性、多效性、景觀性”的營造林理念。適地適樹、鄉(xiāng)土樹種為先，大力營造混交林，全面提升營造林質(zhì)量。以近自然、低擾動、斑塊狀改造為主要方式，通過灌木林改造形成喬灌混交林、喬木林和灌木經(jīng)濟林，提高森林覆蓋率。以科技為引領，以穴盤苗木造林為突破口，著力解決困難立地條件下闊葉樹造林難的問題以及苗木結(jié)構(gòu)性問題，為造林綠化提供苗木保障。構(gòu)建完善的森林生態(tài)系統(tǒng)，要立足當前，著眼未來，以提高森林質(zhì)量、促進森林生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展、促進森林資源總量持續(xù)增長、保障國家木材戰(zhàn)略安全為目的，多目標經(jīng)營，因地制宜、精準施策、注重成效，積極開展森林撫育和低質(zhì)低效林改造工作。通過森林撫育和低質(zhì)低效林改造，調(diào)整樹種組成，調(diào)整林分密度，提高森林的生長量，增加森林碳匯，增強林木抵抗自然災害的能力，降低林業(yè)有害生物和森林火災的發(fā)生率。

解決好五個關鍵問題：一是明晰林場產(chǎn)權(quán)，加快糾紛調(diào)處。《方案》要求，各級政府應當做好林地、林木權(quán)屬爭議調(diào)處工作，切實做到權(quán)屬清晰、職權(quán)明確、監(jiān)管有效。

二是經(jīng)費納入同級財政保障。省財政統(tǒng)籌中央補助資金，按照"全額算賬、收支分開、差額補足、總額不減"的原則對省屬國有林場經(jīng)費予以保障。市縣要按照事權(quán)劃分、分級負責的原則，將國有林場事業(yè)編制內(nèi)人員相關經(jīng)費納入同級財政預算。具備條件的支農(nóng)惠農(nóng)政策適用于國有林場。將國有林場扶貧工作納入各級政府扶貧工作計劃，加大扶持力度。加大對林場基本公共服務的政策支持力度，促進林場與周邊地區(qū)基本公共服務均等化。省級財政安排資金，統(tǒng)籌解決國有林場改革成本問題。中央財政安排的國有林場改革補助資金由省級統(tǒng)籌安排，主要用于補繳國有林場拖欠的職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險費用、國有林場分離場辦學校和醫(yī)院等社會職能費用、先行自主推進改革的獎勵補助、購買公益林等與改革相關的支出。

三是基礎設施納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃。加強基層基礎建設，縣級以上人民政府將國有林場的房屋、道路、供電、通訊、廣播電視、飲水安全以及管護站點用房、森林防火設施、有害生物防治等基礎設施建設納入同級政府建設規(guī)劃，“十三五”期間實現(xiàn)全覆蓋。通過創(chuàng)新管理體制，多渠道加大對林場基礎設施建設投入，優(yōu)化國有林場布局，場部、管護站點逐步實現(xiàn)“五通”（通水、通電、通路、通網(wǎng)絡、通電視），職工生產(chǎn)生活條件明顯改善。積極推進國有林場生態(tài)移民，將位于生態(tài)環(huán)境極為脆弱、不宜人居的場部逐步搬遷到小城鎮(zhèn)，提高與城鎮(zhèn)發(fā)展的融合度。落實國有林場職工住房公積金和住房補貼政策。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，按照行政隸屬關系，經(jīng)地方政府批準，依據(jù)保障性安居工程建設的標準和要求，允許國有林場利用自有土地建設保障性安居工程，并依法依規(guī)辦理土地供應和登記手續(xù)。

四是妥善安置現(xiàn)有在編職工及長期聘用人員。制定優(yōu)惠政策，引進國有林場發(fā)展急需的管理和技術人才，建立公開公平、競爭擇優(yōu)的用人機制。加強國有林場領導班子建設，加大林場職工培訓力度，建立健全國有林場人才交流機制，提高國有林場人員綜合素質(zhì)和業(yè)務能力。適當放寬艱苦地區(qū)國有林場專業(yè)技術職務評聘條件，適當提高各類林業(yè)專業(yè)技術和技能崗位職稱比例。確實解決市、縣國有林場職工年齡結(jié)構(gòu)老化問題，有計劃面向社會按專業(yè)需求公開招聘補充人員。將按照“以人為本、先開渠后放水、確保穩(wěn)定”的原則，妥善安置富余職工，不將一名職工推向社會。堅持“依法依規(guī)、公平公正”的原則，兼顧各方利益，盡最大努力化解用人風險。要在法律和政策的范圍內(nèi)，盡量讓長期為林業(yè)、林場服務的人員享受改革的成果，努力做到管理不亂、收入不減、待遇不降。

五是完善社會保障體系。按照改革后國有林場相應類別及標準，實現(xiàn)職工“五險一金”全覆蓋。以前年度欠繳的各項保險給予補繳，所需資金由中央財政安排的國有林場改革補助資金中解決，不足部分按現(xiàn)行渠道解決。將符合低保條件的林場職工及其家庭成員納入當?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ戏秶?，切實做到應保盡保。

（作者為山西省林業(yè)廳副巡視員、國有林管理局局長）

【中圖分類號】F307.2

【文獻標識碼】C

【文章編號】1005-4707（2016）03-004-04

doi:10.3969/j.issn.1005-4707.2016.06.001