◎文/王思雨 郭素芳

“空心村”宅基地整治潛力評價
——以宋廟村為例

◎文/王思雨 郭素芳

近年來，隨著農(nóng)村勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，許多家庭舉家外遷，農(nóng)村地區(qū)空心化的程度越來越高?？招幕苯訉?dǎo)致大量農(nóng)村宅基地荒廢，造成土地資源的浪費。本文以安徽省濉溪縣百善鎮(zhèn)宋廟村為例，通過實地調(diào)研，運用相應(yīng)數(shù)理統(tǒng)計方法，對宋廟村宅基地整治潛力進(jìn)行了評估。結(jié)果表明，宋廟村宅基地閑置率較高，用地粗放現(xiàn)象比較嚴(yán)重，存在著較大的整治潛力。同時，文章進(jìn)一步分析了宋廟村宅基地整理的瓶頸，并提出了相應(yīng)的對策建議，這將為相關(guān)部門的決策提供一定的參考。

空心村；土地閑置；宅基地整治

一、引言

改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)壁壘的逐步消除和城鄉(xiāng)差距的日漸拉大，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作收入已經(jīng)無法滿足農(nóng)民的日常消費需求，農(nóng)村的勞動力開始大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，有些村子已經(jīng)出現(xiàn)舉家外遷的情況，進(jìn)城務(wù)工已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)民的主要收入來源。伴隨這些現(xiàn)象而來的是各地的農(nóng)村出現(xiàn)不同程度的空心化，并且隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一問題有加劇趨勢?？招幕瘞淼闹苯訂栴}是大量農(nóng)村宅基地荒廢，根據(jù)中科院測算，2013年全國宅基地總共約有1800萬公頃，而空置的約有760萬公頃，幾乎占到了四成。宅基地廢棄，帶來了諸多的危害：首先，作為一個人多地少、人口壓力大的國家，宅基地的荒廢會對我國糧食安全產(chǎn)生負(fù)面影響；其次，宅基地的廢棄會破壞村子的環(huán)境，降低村民的生活質(zhì)量；再次，由于無人管理，經(jīng)年累月，廢棄房屋隨時都有垮塌可能，給村民的人身安全帶來威脅；最后，因為廢棄的宅基地存在，增加了村莊基礎(chǔ)設(shè)施提供成本，在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

基于上述問題，理論界開始圍繞空心村宅基地的荒廢問題展開研究。目前已有不少成果，歸納起來包括以下幾個方面：

首先，在“空心村”概念的界定上，部分學(xué)者從地理學(xué)的角度作了如下定義：空心村是指農(nóng)村新建住宅集中在村莊外圍，內(nèi)部宅基地閑置，新舊住宅之間存在明顯的異構(gòu)特征的村落。張志勝（2009）根據(jù)多次農(nóng)村調(diào)查經(jīng)驗，從地理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)互動視角對“空心村”現(xiàn)象進(jìn)行概念化，即“空心村”指因大批文化素質(zhì)相對較高的青壯年勞動力進(jìn)城，致使村莊老齡化嚴(yán)重，并出現(xiàn)田地拋荒、宅基地閑置等現(xiàn)象的村落。

其次，關(guān)于農(nóng)村宅基地廢棄原因的分析上，趙慶雙（2010）認(rèn)為導(dǎo)致農(nóng)村宅基地廢棄主要有兩個方面的原因，一是因求學(xué)、進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商等導(dǎo)致的人去房空；二是戶主移居新房的同時保留舊房而導(dǎo)致的一戶多房。陳亞婷（2010）從政府管理的角度認(rèn)為，“空心村”問題的持續(xù)加劇，與政府政策制定的不完善、執(zhí)行力不足有直接關(guān)系，并提出有效治理宅基地的前提是完善政府職能。

最后，在“空心村”治理問題上，不同學(xué)者也闡述了各自的觀點：劉桂珍（2013）認(rèn)為完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，著力推動宅基地流轉(zhuǎn)，是解決“空心村”問題的關(guān)鍵。趙慶雙（2010）認(rèn)為“空心村”治理應(yīng)堅持“因地制宜、規(guī)劃先行、群眾自愿”原則，對不同類型的“空心村”應(yīng)采取不同的治理模式，切忌盲目一刀切。許彥彬（2012）從人口學(xué)的視角下研究了“空心村”的治理問題，他認(rèn)為空心村治理前提應(yīng)該把“空心村”看作一個人口問題，并提出空心村治理應(yīng)該立足于提升空心村的人力資本。

二、基本情況分析

宋廟村位于安徽北部，處于豫皖交界處，行政上屬于淮北市百善鎮(zhèn)管轄，距離市中心直線距離約為50公里，距離百善鎮(zhèn)行政中心直線距離約為10公里，境內(nèi)有S06省道及X022縣道經(jīng)過，交通相對便利。村民傳統(tǒng)收入來源主要是小麥、玉米種植以及一些家庭副業(yè)，如養(yǎng)殖等，然而近些年，由于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外出務(wù)工漸漸成為村民的主要收入來源。

（一）宋廟村人口現(xiàn)狀調(diào)查

宋廟村下轄王樓莊、后許家、前許家、廟李莊、土營子、宋廟村、程莊、小陳莊、淵莊、土營十個自然村，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計調(diào)查，截至2015年12月，宋廟村現(xiàn)有總?cè)丝?808人，總戶數(shù)1684戶，其中有526人已搬入城鎮(zhèn)居住，有2676人常年外出務(wù)工，其余均在村內(nèi)居住，具體情況如表1所示：

通過上述統(tǒng)計可知村民外出務(wù)工率較高，總體達(dá)到了46.07%，部分村落甚至超過了50%，遠(yuǎn)高于同期全國26.7%的水平，結(jié)合筆者的調(diào)研來看，出現(xiàn)這種狀況主要有三個方面的原因：首先宋廟村人口眾多，人均耕地?fù)碛辛枯^低，加之近些年大宗農(nóng)產(chǎn)品價格偏低，土地耕種收入已經(jīng)難以維持村民的日常開支，迫使村民外出務(wù)工；其次由于機(jī)械化程度的提高，把農(nóng)民從土地里解放出來，使他們有條件把更多的時間用于外出務(wù)工；再者由于宋廟村距離長三角較近，交通較為便利，也促進(jìn)了村民的外出務(wù)工。從調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，村民的外遷率也逐年提高，截至2015年12月，宋廟村的總體外遷率達(dá)到了9.06%，外遷主要原因包括升學(xué)、做生意以及投奔親友等。

表1 宋廟村人口情況統(tǒng)計

（二）宋廟村宅基地利用現(xiàn)狀調(diào)查

農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀主要用人均居民點用地面積、農(nóng)宅空置率和農(nóng)宅廢棄率等指標(biāo)來衡量。根據(jù)第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，宋廟村所轄土地共711.87hm2，其中除耕地外的村莊建設(shè)用地共計為36.74hm2，而村內(nèi)宅基地面積共計為29.22hm2，可見村內(nèi)存在著大量的土地被閑置，并且現(xiàn)有的宅基地也由于各種原因被荒廢，具體情況如表2所示：

表2中的調(diào)查數(shù)據(jù)集中反映了宋廟村及下屬各自然村宅基地空置及廢棄的情況，數(shù)據(jù)表明宋廟村宅基地空置及廢棄率較高，總體達(dá)到了30.58%，因而存在很大的整治潛力。

三、宋廟村宅基地治理潛力評估

做好宅基地整治工作的前提是做好宅基地整治潛力的評估。目前，農(nóng)村宅基地綜合整治潛力計算方法主要有人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、農(nóng)村居民點內(nèi)部宅基地閑置率法等。雖然人均和戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法簡單易行，但只能得到理論上的宅基地整治面積潛力，并沒有考慮到其他譬如社會、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)等方面的因素影響；而農(nóng)村居民點內(nèi)部宅基地閑置率法考慮的因素則過于單一，對村內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整獲得的潛力及實現(xiàn)的難易程度未加考慮，因而本文將在上述方法的基礎(chǔ)上，揚長避短，從多角度出發(fā)，采用篩選法、多因素綜合法、整體調(diào)控法等相結(jié)合，對宋廟村的宅基地治理潛力進(jìn)行全面的評估。

（一）指標(biāo)體系的建立

建立指標(biāo)體系是評價治理潛力的核心。在對宋廟村實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文決定從可擴(kuò)展空間潛力、土地利用效率、基礎(chǔ)設(shè)施情況、經(jīng)濟(jì)狀況、社會狀況這五個方面，綜合對宋廟村的整治潛力進(jìn)行評價，具體評價指標(biāo)如下表所示：

表中可擴(kuò)展空間潛力指對目前村莊內(nèi)部閑置和低效利用空間的整治可直接獲取的宅基地面積；土地利用效率因素指通過對村內(nèi)空間結(jié)構(gòu)及布局進(jìn)行調(diào)整所能節(jié)約出來的面積；基礎(chǔ)設(shè)施狀況直接影響村民的生活質(zhì)量，基礎(chǔ)設(shè)施越完備，村民生活水平越高，村莊整治潛力就越小，因而是負(fù)指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)因素是從整治資金需求的大小和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)承擔(dān)能力來衡量整治活動的可實施性；社會因素是對整治所受的社會阻力的估計，包括政府和群眾對整治所持的態(tài)度。上述各個影響因素的評價指標(biāo)因子如表中所示，不再一一列舉。

表2 宋廟村各自然村宅基地空置、廢棄情況統(tǒng)計

表3 宋廟村居民點整治潛力評價指標(biāo)體系框架

（二）綜合潛力計算方法

綜合潛力的計算分為三個步驟：首先通過專家打分法確定各單項指標(biāo)因子的權(quán)重值；其次計算參評單元的單項評價指標(biāo)因子值，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化消除因子量綱，使其具有可比性；最后使用加權(quán)求和的多因素綜合評價法對參評單元進(jìn)行綜合評價。

為了使農(nóng)村宅基地評價體系更加科學(xué)精確，我們對不同因素層及評價因子層按其對宅基地整治影響的程度分別賦予不同的權(quán)重，這些權(quán)重的具體數(shù)值由專家打分法來確定，具體數(shù)值如下表所示：

為了測定上述評價指標(biāo)因子，我們設(shè)計了調(diào)查問卷，分別就年人均純收入、房屋建造年代、對宅基地整治的支持度以及對基礎(chǔ)設(shè)施的滿意程度等問題進(jìn)行了問卷調(diào)查，并對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化消除量綱處理，處理結(jié)果如表4所示。

表4 宋廟村居民整治潛力評價指標(biāo)體系及權(quán)重設(shè)置

表5 宋廟村居民整治潛力評價因子標(biāo)準(zhǔn)化值

使用加權(quán)求和的多因素綜合評價法對參評單元進(jìn)行綜合評價，通過上述分析綜合潛力值的計算公式可以歸納如下：

式中，A為宋廟村規(guī)劃建設(shè)用地面積；Bij為第i層因素層里第j項指標(biāo)因子標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值；Wij為第i層第j項指標(biāo)因子在該層里的權(quán)重；n為影響因素層中因素的個數(shù)；m為第i個影響因素中指標(biāo)因子的個數(shù)。

通過實地調(diào)研我們得知，截至2015年底宋廟村實際規(guī)劃建設(shè)面積為36.74hm2，進(jìn)而通過上述評價方法，計算出宋廟村綜合整治潛力為13.88hm2，結(jié)果說明從社會、經(jīng)濟(jì)、文化、土地利用效率等方面綜合考慮，宋廟村存在著較大的整治潛力，通過宅基地的整治將在改善村民生活質(zhì)量的同時，節(jié)省出大量耕地。

四、制約宋廟村宅基地整治的瓶頸

（一）農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)不健全，土地流轉(zhuǎn)渠道不暢

雖然《中華人民共和國土地管理法》對農(nóng)村宅基地歸屬有明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡?，在有關(guān)農(nóng)村宅基地管理方面的法律法規(guī)很少，除《中華人民共和國土地管理法》的第二十六條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”外，全國竟然沒有一個專門關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的規(guī)范性文件。對于宅基地的閑置、廢棄行為，由于沒有相關(guān)法律條文來限制、規(guī)范，因而也無法對相關(guān)農(nóng)戶進(jìn)行處理和懲罰。此外，國家對農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、分配制度、用地性質(zhì)、流轉(zhuǎn)等方面也缺少相關(guān)的制度規(guī)定和政策指導(dǎo)，致使農(nóng)民難以對閑置宅基地進(jìn)行有效地流轉(zhuǎn)，也在一定程度上加劇了“空心村”現(xiàn)象。

（二）治理成本高，資金問題難以解決

農(nóng)村宅基地整治是一個耗時耗力的工程，在整治過程中，不僅需要拆除不合理的建筑、回收修復(fù)荒地，同時還涉及對相關(guān)村民進(jìn)行補(bǔ)償和安置等問題，這些都需要大量的資金支持，然而修復(fù)回收的土地又很難在短期內(nèi)產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)效益，因而整治的資金只能通過地方政府和農(nóng)戶共同分擔(dān)；對于經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，地方政府和農(nóng)戶有一定的資金支持整治行動，而對于落后地區(qū)，靠地方政府與村民自籌資金完成整治可謂是杯水車薪。以宋廟村為例，其所在的淮北市為勞務(wù)輸出型城市，經(jīng)濟(jì)上一直處于全國同類城市的下游；而宋廟村2015人均可支配收入僅為10886元，靠農(nóng)戶自己承擔(dān)整治費用也不現(xiàn)實。

（三）農(nóng)民思想觀念落后，土地保護(hù)意識不足

我國《土地管理法》中明確說道：“農(nóng)村宅基地歸集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，任何個人和單位不得私自轉(zhuǎn)讓和買賣。”但是通過實際的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)，由于宣傳不到位，加上村民文化水平較低等因素，導(dǎo)致村民法制觀念薄弱，大部分農(nóng)民意識里沒有宅基地屬于集體所有這一概念，相反，他們把土地看作自己的私人財產(chǎn)，隨意占用承包地建造房屋，造成耕地的浪費。其中還有一些村民，由于迷信思想的影響，認(rèn)為老房子是“祖宗留下的，拆除是對祖宗的不敬”，影響“風(fēng)水”，因而他們在建新房的同時卻不拆除舊房。經(jīng)調(diào)查走訪我們發(fā)現(xiàn)在廢棄率較高的自然村宋廟村，就有50處左右的房屋被廢棄，而他們原有的主人多為已故老人。

五、宅基地廢棄問題的治理舉措

農(nóng)村宅基地治理是一個長期過程，應(yīng)根據(jù)各地的不同情況，有針對性地加以解決。經(jīng)過上述分析，對于宋廟村宅基地的整治問題，本文認(rèn)為應(yīng)從以下三個方面著手：

（一）推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的渠道建設(shè)，促進(jìn)閑置宅基地有效流轉(zhuǎn)

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)越來越多因人口遷移而被廢棄的宅基地。從宋廟村的統(tǒng)計情況來看，全村有大約9%的人口已經(jīng)搬遷，直接造成四萬多平方米宅基地的廢棄，如何使這些廢棄的土地得到快速有效的利用，我認(rèn)為進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)是一條可行之道。而流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是要建立起一個自下而上、多功能、全覆蓋的宅基地流轉(zhuǎn)體系，在這個體系之下，我們可以通過建立宅基地流轉(zhuǎn)中介組織的方式，使買家與賣家的信息溝通渠道更加流暢便捷，從而降低宅基地流轉(zhuǎn)的難度；這就要求政府建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，通過鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民自發(fā)組織成立諸如宅基地信用社、合作社等形式的組織，開展宅基地供需登記、價值評估、法律咨詢、租約談判、合同簽訂等功能服務(wù)，從而促進(jìn)農(nóng)村宅基地有效流動，發(fā)揮出廢棄宅基地價值。

（二）引導(dǎo)村民集中居住，減少宅基地的違規(guī)占用

對較小的或居住分散的村落進(jìn)行合并集中，把居民密度調(diào)節(jié)到合理的水平，也能有效提高土地利用效率。但在合并過程中，需要我們根據(jù)各個地區(qū)空心村的村莊建設(shè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民俗文化、生活習(xí)慣等各個方面綜合考慮，因地制宜，制定科學(xué)合理的集中方案。目前宅基地的集中整治主要有四種不同的模式：

“填實插建”模式：根據(jù)制定的村莊建設(shè)規(guī)劃，對村莊內(nèi)閑置和廢棄的宅基地進(jìn)行重新翻建整修，重新利用，將散亂的村莊布局逐漸進(jìn)行整合。

“部分搬遷”模式：把舊的村莊較為合理的部分當(dāng)作主體，重新規(guī)劃村莊的發(fā)展區(qū)域，將原有的散落于所劃定區(qū)域之外的農(nóng)戶進(jìn)行搬遷。

“整體搬遷”模式：即將村莊整體搬遷，在未開發(fā)的土地上建設(shè)新村，騰出原來的宅基地復(fù)耕，通過整體拆遷的辦法，進(jìn)行集中建設(shè)、統(tǒng)一安排。

“遷村并點”模式：即把居住分散、人口較少、占地面積較大、交通不便、生產(chǎn)條件差、經(jīng)濟(jì)落后的小自然村，合并到集體經(jīng)濟(jì)條件發(fā)展較好的大自然村中，或者直接由同一區(qū)域的若干個小自然村在條件較好的地方聯(lián)合組建一個中心村。

表6列出了上述四種整治模式的優(yōu)缺點對照。

宋廟村具有以下特點：村莊交通相對便利、規(guī)劃較為合理，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后、宅基地閑置廢棄率較高并且經(jīng)過綜合評價整治潛力較高。因而我認(rèn)為宋廟村應(yīng)該采用“填實插建”與“部分搬遷”相結(jié)合的模式進(jìn)行宅基地整治。

表6 “空心村”宅基地整治模式對照表

（三）加大宣傳力度，破除落后思想，充分發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)價值

在整治初期，各級政府及相關(guān)部門要有意識有組織的通過廣播、電視、報紙、宣傳欄等對村民進(jìn)行科學(xué)教育，不僅要讓村民懂得法律法規(guī)，還要了解土地的重要價值，要讓村民在參與空心村改造的過程中看到實實在在的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而提高村民們參與的積極性。例如在宋廟村的淵莊，由于村內(nèi)空心化較為嚴(yán)重，村內(nèi)存在大量的廢棄土地，因而村民自發(fā)組織起來，利用廢棄的房屋建起了養(yǎng)殖場，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，提高了村民的收入水平。這也帶動了一些其他的村落，積極開發(fā)利用荒廢的宅基地?？梢?，發(fā)揮廢棄宅基地的經(jīng)濟(jì)價值，也能有效解決宅基地荒廢問題。

[1]祁全明.我國農(nóng)村閑置宅基地的現(xiàn)狀、原因及其治理措施[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015，（08）.

[2]陳亞婷，張超，楊建宇.中國東南沿海農(nóng)村居民點整治潛力評價方法[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2010，（26）.

[3]張志勝.土地流轉(zhuǎn)視域下的空心村治理[J].新視野，2009，（02）.

責(zé)任編輯：張麗恒

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1006－1255－（2016）07－0019-06

本文系天津社會科學(xué)規(guī)劃項目《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角的農(nóng)村生產(chǎn)要素整合研究》（TJYY15-034）階段性成果。

王思雨（1992—），天津師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。郵編：300387郭素芳（1965—），天津師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。郵編：300387