◎文/任慶銀

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實(shí)施全面兩孩政策與地方政府職能調(diào)整

◎文/任慶銀

中共十八屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出“全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”。2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》的決定。這表明我國已經(jīng)進(jìn)入全面兩孩的新時(shí)代。在這一政策背景下，我國地方政府的行政職能將面臨一些新的挑戰(zhàn)，需要及時(shí)應(yīng)對，有所作為。

傳統(tǒng)職能要相應(yīng)轉(zhuǎn)變

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，我國地方政府的職能正在經(jīng)歷著由對經(jīng)濟(jì)直接微觀管理到間接宏觀調(diào)控，再到弱化經(jīng)濟(jì)職能，把建設(shè)、經(jīng)營和管理地方性基礎(chǔ)設(shè)施，向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為主要職能的轉(zhuǎn)變。因此，建設(shè)職能和社會職能成了目前地方政府主要的職能。在全面兩孩政策背景下，以上兩項(xiàng)職能還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，而其中的一些傳統(tǒng)職能子項(xiàng)目也需要轉(zhuǎn)變。

計(jì)劃生育管理是地方政府社會職能中的首要職能，是社會管理項(xiàng)目中的傳統(tǒng)子項(xiàng)目。嚴(yán)格控制生育指標(biāo)是地方政府重大而艱巨的任務(wù)，計(jì)劃生育“一票否決制”便是這一任務(wù)性質(zhì)的真實(shí)寫照。實(shí)施全面兩孩政策后，地方政府要把工作重心適時(shí)轉(zhuǎn)移到對符合生育條件的育齡夫婦做好相關(guān)的服務(wù)上來，甚至還要根據(jù)情勢做好必要的宣傳、動員和鼓勵工作。要進(jìn)一步改革和完善計(jì)劃生育服務(wù)管理，取消兩孩審批，實(shí)行生育登記服務(wù)制度，準(zhǔn)確掌握生育信息，重點(diǎn)加強(qiáng)優(yōu)生優(yōu)育、避孕節(jié)育和婦幼健康的咨詢指導(dǎo)，落實(shí)免費(fèi)的衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，在獨(dú)生子女政策和全面兩孩政策的交替和過渡時(shí)期，地方政府要特別關(guān)注和重視計(jì)劃生育特殊家庭的扶助保障問題，加大對這些家庭經(jīng)濟(jì)幫扶和精神撫慰的力度，廣泛開展社會關(guān)懷活動，切實(shí)解決這類家庭的一些實(shí)際困難。

全面兩孩政策實(shí)施以后，隨著人口數(shù)量的凈增長，實(shí)際參與地方政府職能的公民人數(shù)及其素質(zhì)都會有所提升，對地方公共行政和公共服務(wù)的要求會更高，監(jiān)督的力度會更大。同時(shí)，城鎮(zhèn)化引起人口流動的增加。地方政府的公共行政和公共服務(wù)應(yīng)適應(yīng)流動人口增加的形勢。一要保證流動人口的合法權(quán)益，二要促進(jìn)不同民族、不同文化人群的交融和共處，三要在遵守法律方面給予外來人口適度的靈活性，四要尊重流動人口的風(fēng)俗文化，照顧其特殊需要，五要聽取流動人口的意見，邀請其參與當(dāng)?shù)氐墓彩聞?wù)管理和社會治理。

順應(yīng)信息化形勢的發(fā)展，便民服務(wù)成為地方政府的頭等大事。全面兩孩政策背景下更是如此。如流動人口婚育證明實(shí)現(xiàn)電子化，流入地與戶籍地人口信息的互聯(lián)互通共享共用，都可以借助于信息化手段來實(shí)現(xiàn)。除此之外，信息化還為地方政府實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開提供了技術(shù)基礎(chǔ)，居民通過互聯(lián)網(wǎng)行使參與地方公共事務(wù)決策的民主權(quán)利，這有利于提高地方政府的辦事效率。

全面兩孩政策事關(guān)我國社會人的數(shù)量和質(zhì)量發(fā)展。在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，一個(gè)社會成員可能會參加多個(gè)社會團(tuán)體，這些社團(tuán)又分屬于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等多個(gè)領(lǐng)域，由此導(dǎo)致了第三部門的發(fā)展。第三部門的存在和發(fā)展，會對地方政府的職能產(chǎn)生很大的影響。

府際關(guān)系要加強(qiáng)協(xié)調(diào)

府際關(guān)系問題是地方政府存在和發(fā)展中必須處理好的大問題，在全面兩孩的政策大背景下，這方面的關(guān)系尤其顯得重要。

從縱向關(guān)系方面來說，地方政府要協(xié)調(diào)好與中央政府的關(guān)系。中央已經(jīng)出臺全面兩孩政策，地方政府要相應(yīng)地及時(shí)制定配套的實(shí)施方案，出臺地方性法規(guī)，既要保證中央大政方針落地生根，同時(shí)還要保證政策執(zhí)行過程中不走樣，保持與中央政策的一致性。

從橫向的關(guān)系方面來說，同級地方政府與同級地方政府之間、不同級地方政府之間因人口問題而加強(qiáng)聯(lián)系較為普遍。這突出表現(xiàn)為流動人口的管理和人口信息資源的共享。流動人口在現(xiàn)住地生育的數(shù)量會大大增加，這些地方的政府和相關(guān)部門如何有效地開展工作，是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。因此，各級地方政府要改變傳統(tǒng)觀念，避免各自為政。在現(xiàn)代社會里，在全面兩孩政策背景下，地方政府之間的合作關(guān)系相比競爭關(guān)系顯得更重要。在一些正式和非正式的政府間聯(lián)系中，相鄰社區(qū)之間的“緊隨追蹤”策略，以及傳播一些富于創(chuàng)建性和有益于人口流動管理方面的信息，將成為地方政府之間聯(lián)系的重要渠道。

■ 密云千里 于懷/攝

內(nèi)外管理應(yīng)適時(shí)到位

地方政府的管理包括外部管理即公共管理和內(nèi)部管理兩大方面。

在外部管理方面，地方政府要強(qiáng)化公共服務(wù)的職能，多在為民、便民、利民上有所作為。隨著信息化發(fā)展，很多公共事務(wù)都可以在網(wǎng)上申辦，手續(xù)大大簡化。全面兩孩政策實(shí)施后，對于二胎指標(biāo)不需要審批，只需要做個(gè)登記即可，那么這個(gè)登記手續(xù)怎么去落實(shí)，大有文章可做。如果是從老百姓的切身利益出發(fā)，地方政府完全可以通過網(wǎng)絡(luò)辦公，將程序優(yōu)化，將手續(xù)簡化，這樣既方便了群眾，也提高了辦事效率。

全面兩孩，意味著我國家庭成員格局將發(fā)生變化，家務(wù)勞動將相應(yīng)增加。地方政府應(yīng)適時(shí)通過提供公共服務(wù)，協(xié)調(diào)第一、第二和第三部門的關(guān)系，探索推進(jìn)家務(wù)勞動社會化的模式和路子，促進(jìn)家務(wù)勞動社會化。

教育是地方政府外部管理的重要領(lǐng)域。全面兩孩政策實(shí)施后，人口數(shù)量增加了，人的素質(zhì)教育要相應(yīng)跟上。這就要求地方政府肩負(fù)起辦好教育的責(zé)任，從學(xué)前教育到義務(wù)教育，從基礎(chǔ)教育到職業(yè)教育，從公辦教育到民營教育都要管理好；從撥款到審計(jì)，再到教育部門人事任免和考核都要跟上。

更好地保護(hù)婦女兒童的合法權(quán)益也是地方政府面臨的一項(xiàng)新挑戰(zhàn)。其一，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，流動人口的增加，婦女兒童成為人口流動大勢中的“弱勢群體”，在全面兩孩政策下，這個(gè)問題將會更加突出。其二，人口政策的相對寬松，人口性別比將會縮小，這意味著女性人口將會相應(yīng)增長。隨之而來的問題是，在就業(yè)、受教育等方面女性地位的相應(yīng)下降。經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重的家庭可能會將好的機(jī)會向男性孩子傾斜，一些“理性”的女性家庭成員受高等教育的權(quán)利可能會無奈地讓渡給男性。為了提供均等的機(jī)會，解除人們的后顧之憂，大力發(fā)展生產(chǎn)力，加強(qiáng)職業(yè)教育，加強(qiáng)法制宣傳，提高人們的素質(zhì)，滿足人們的物質(zhì)文化需求就成了地方政府義不容辭的責(zé)任。

除了教育，還要求地方政府改革和規(guī)范醫(yī)療、衛(wèi)生、文化和體育等方面的職能及其部門；強(qiáng)化對人口孕育、出生、流動和治安等管理職能，提高生殖健康、婦幼保健和托幼等公共服務(wù)水平。醫(yī)療衛(wèi)生方面，衛(wèi)生保健工作應(yīng)優(yōu)先于醫(yī)療工作，防病重于治病，強(qiáng)身利于健體。相應(yīng)地，公共衛(wèi)生方面的基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供要跟上。

研究表明，新生兒童在智力和體質(zhì)方面沒有多少差別，后天出現(xiàn)差異是環(huán)境造成的。這就要求地方政府盡力打破城鄉(xiāng)二元化格局，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，推動公共服務(wù)均等化，給新生代的無差異化成長奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。全面兩孩政策實(shí)施后，單從對土地的管理方面看，對于農(nóng)村來說，在保證18億畝紅線不被越過的前提下，地方政府要著力盤活存量耕地，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營、現(xiàn)代化生產(chǎn)；對于城市來說，地方政府首先要滿足城鎮(zhèn)化過程中對住房的剛性需求，在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場運(yùn)作和城市建設(shè)規(guī)劃的監(jiān)管，避免“建設(shè)性浪費(fèi)”現(xiàn)象的發(fā)生，搞好增收節(jié)支，保護(hù)自然資源。

盡管地方政府的外部管理是地方政府管理的主干部分，但地方政府的內(nèi)部管理也同樣不可忽視。地方政府的內(nèi)部管理是作為一級行政組織對自己系統(tǒng)的管理，包括對自身的組織要素（機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等）、各類物質(zhì)要素和運(yùn)轉(zhuǎn)方式等方面的管理。在全面兩孩政策背景下，落實(shí)地方政府的內(nèi)部管理，需要做的工作也是多方面的。

據(jù)調(diào)查，全面兩孩政策落地后，真正有較大的生育意愿和生育空間的應(yīng)該是城鎮(zhèn)人口。而這部分人又大都是體制內(nèi)的“單位人”，即主要從事公共行政，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的人員。他們是服務(wù)于各類組織機(jī)構(gòu)中的編制人員，是地方政府實(shí)施公共管理的重要組織主體，是地方政府內(nèi)部管理的重要方面。為此，地方政府不僅要向職工提供必要的優(yōu)生優(yōu)育知識，更要制定有利于在職育齡婦女、在職母親的配套政策和激勵措施，實(shí)行人性化管理。如產(chǎn)假的適當(dāng)延長，提供家庭和工作之間的平衡保障等。

財(cái)政預(yù)算要做好調(diào)整

地方政府的財(cái)政職能是國家依法賦予地方政府的一項(xiàng)基本職能。要求地方政府健全和規(guī)范其稅務(wù)和財(cái)政職能及其部門，保證財(cái)政收支的平衡，同時(shí)要做好財(cái)政監(jiān)督工作。全面兩孩政策落地前后，地方公共財(cái)政要向醫(yī)療、教育方面足量投入。醫(yī)院的床位，醫(yī)護(hù)人員的數(shù)量，幼兒園、中小學(xué)的硬件配套設(shè)施，保育員、教師的數(shù)量等夠不夠用，都要摸底調(diào)查，不夠的要加大財(cái)政投入。

地方公共財(cái)政要向婚育保健方面有預(yù)見性投入?，F(xiàn)代社會，慢性病多發(fā)頻發(fā)。亞健康就是疾病的潛伏階段。慢性病的治療也不是一日之功。而慢性病最好的應(yīng)對之策莫過于預(yù)防。在保健方面1元錢的投入，可以節(jié)省8.59元的醫(yī)療費(fèi)，同時(shí)節(jié)省100元的急救費(fèi)。政府的錢要用在對人類健康具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的保健領(lǐng)域。在這方面，如何科學(xué)地決策和預(yù)算，是地方政府面臨的一項(xiàng)新挑戰(zhàn)。

★本文系山東省法學(xué)會社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)研究項(xiàng)目（編號：SLS（2015）F5）的階段性成果。

（作者單位：齊魯工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）

■ 編輯：云霞