◎文/魏國學 謝玲紅

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新型城鎮(zhèn)化需要奏好三部曲

◎文/魏國學 謝玲紅

最近召開的中央城市工作會議明確指出，中國城市發(fā)展已經(jīng)進入新的發(fā)展時期。我國正處于從鄉(xiāng)村社會向城市社會轉型的關鍵期。常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的17.92%快速上升到2014年的54.77%，城鎮(zhèn)人口從1.7億人增至7.5億人。然而受戶籍制度等因素的限制，數(shù)以億計的流動人口既不能在城市實現(xiàn)永久性遷移，又無法徹底退出農(nóng)村的宅基地和承包地，流動人口和隨遷家屬長期飽受公共服務缺失之痛，老人兒童等弱勢留守人口的生存問題已成為尖銳的社會問題，農(nóng)地碎片化經(jīng)營和農(nóng)村“空心化”對農(nóng)村發(fā)展帶來了巨大考驗。

如果不能在城鎮(zhèn)化進程中有效解決進城人員的就業(yè)和公共服務問題，就無法實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，而妥善處理農(nóng)業(yè)轉移人口的土地則是城鎮(zhèn)化繞不開的關鍵問題。

總體看來，新型城鎮(zhèn)化需要奏好三部曲：首先是在中小城市創(chuàng)造大量穩(wěn)定的就業(yè)崗位，即就業(yè)；其次是由城市提供公共服務吸引流動人口落戶，即落戶；最后是建立已進城人員的土地退出機制，即離土。

提高中小城市的就業(yè)吸引力

充裕的就業(yè)崗位是城鎮(zhèn)化的核心動力，流動人口首先會理性考慮就業(yè)機遇和風險，然后才可能作出是否落戶城市的決策，大城市對流動人口的吸引力在短期內(nèi)不會降低。

多年的發(fā)展經(jīng)驗表明，城市收入相對較高和相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位是流動人口進城的根本原因，為此他們愿意忍受公共服務缺失和背井離鄉(xiāng)的難處。同時需要特別指出的是，勞動力市場具有典型的規(guī)模經(jīng)濟效應，城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)規(guī)模越大，流動人口越容易找到或者變換工作，城市勞動力市場的這一特性對于主要在制造業(yè)、建筑業(yè)和批發(fā)零售行業(yè)就業(yè)的流動人口而言特別重要。因此大城市對流動人口具有天然的吸引力，即使大城市的落戶條件日趨嚴格，也無法改變流動人口更愿意去大城市找工作的現(xiàn)狀。畢竟市轄區(qū)人口超過500萬的大城市是中國最具經(jīng)濟活力的城市，流動人口在這些城市的就業(yè)會更加穩(wěn)定。

中小城市惟有通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，才有可能吸引流動人口落戶并為“人的城鎮(zhèn)化”作出應有貢獻。中小城市的落戶限制雖然已經(jīng)放開，但從就業(yè)穩(wěn)定性的角度看，中小城市戶口的吸引力依然有限。我國的產(chǎn)業(yè)結構在經(jīng)濟新常態(tài)下正在發(fā)生巨大變化，絕大部分中小城市目前尚未完全具備發(fā)展資本技術密集型產(chǎn)業(yè)的條件，勞動密集型產(chǎn)業(yè)依然是其具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，同時也是吸引流動人口落戶的關鍵產(chǎn)業(yè)。近年來優(yōu)質公共服務有從基層向大城市集聚的趨勢，這明顯降低了中小城市的吸引力。除非中小城市具有一定規(guī)模且擁有比較穩(wěn)定的勞動力市場，否則理性的農(nóng)業(yè)轉移人口一般不會輕易落戶。

提高中小城市的勞動力吸納能力既是解決大城市“城市病”問題的關鍵，也是優(yōu)化城市布局的重點。根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，北上廣深等特大城市正在著力調整人口結構并嚴格控制人口規(guī)模。但是如果大城市周邊的中小城市無法發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，那么大城市的規(guī)模將很難得到真正控制。因為在當前的產(chǎn)業(yè)格局下，無論農(nóng)村人口還是三四線城市人口都是直接去一二線城市尋找就業(yè)機會，就業(yè)崗位匱乏的中小城市即使擁有了優(yōu)質的公共服務，也無法吸引流動人口落戶。因此，中小城市能否成功發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，是提高城鎮(zhèn)化水平和優(yōu)化城市布局的關鍵。

以保障房供給改革促進落戶

在滿足穩(wěn)定就業(yè)的基本條件后，配套公共服務便成為流動人口落戶城市的重大挑戰(zhàn)。鄭州、南京和石家莊等省會城市在前些年就進行相對徹底的戶籍制度改革，在較短的時間內(nèi)為大量流動人口辦理了落戶手續(xù)，但迫于人口爆炸式涌入給教育、社保、交通和治安等領域帶來了巨大財政負擔和管理壓力，上述城市不得不叫停落戶政策或者沒有落實配套措施。河北、江蘇和重慶等13個?。▍^(qū)、市）已先后取消了二元城鄉(xiāng)戶口劃分，但這些省份無法很好地解決原來非農(nóng)戶口居民和農(nóng)業(yè)戶口居民的公共服務平等問題。

保障性住房是流動人口落戶的關鍵保障。地方政府在保障房供給方面普遍面臨著財政壓力和土地不足問題，但以城中村和城郊村為代表的“非正式”保障房長期為流動人口提供了兜底的住房公共服務。對現(xiàn)有的2.53億流動人口以及未來幾年即將落戶城鎮(zhèn)的1億流動人口而言，進城后的住房和隨遷子女教育問題一直都居于首要地位。居住支出在流動人口消費總支出的比重超過了50%，過高的房價和房租顯然不利于流動人口永久遷移到城市。而保障房則需要地方政府通過銀行貸款和土地出讓金等渠道籌集建設資金，甚至爭議性地動用住房公積金收益，地方政府同時又因為劃撥保障房建設用地失去了大量土地出讓金收入，而且還需要直接增加建房和維護支出，因此保障房建設給地方財政帶來了不小的壓力。與此同時，城市郊區(qū)集體建設用地之上的小產(chǎn)權房長期為大量流動人口提供了“非正式保障房”，形成了規(guī)模龐大的中國特色的城中村和城郊村，但土地問題又給城中村的發(fā)展帶來了極大的不確定性。

考慮到數(shù)以千萬計的流動人口長期租住在各大城市的城中村，城中村改造自然而然可以成為保障房供給改革的突破口，也可以作為破解城市小產(chǎn)權房治理困局的著力點。城中村改造可以同時達到城鎮(zhèn)化的雙重政策目標——為規(guī)模龐大的流動人口提供可支付的保障性住房、徹底化解地方政府和原住居民在土地利益方面的沖突。為了達到上述目標，建議地方政府只征收一小部分土地用于籌集基礎設施建設資金，政府拍賣掉征收的土地籌集資金，通過改善基礎設施提升土地商業(yè)價值，再賦予村民剩余土地的開發(fā)權，然后向村民發(fā)放國有土地產(chǎn)權證，同時規(guī)定村集體可以拍賣極小比例的土地獲得改造啟動資金，其他土地只能建設出租房，且在規(guī)定年限內(nèi)不能入市交易。多方共贏的城中村改造能夠解決流動人口的保障房難題，這將大大減小地方政府的公共服務供給壓力，有穩(wěn)定就業(yè)的流動人口將有條件進一步考慮落戶問題。

通過流轉搭建土地退出通道

隨著流動人口在城市找到穩(wěn)定工作并逐步獲得了保障性住房和教育等公共服務，進城流動人口留在農(nóng)村的宅基地和耕地緊接著成為需要重點處理的問題。在城鎮(zhèn)化的早期階段，宅基地和耕地首先需要為流動人口提供穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入，然后在時機成熟的條件下，才最終有可能讓農(nóng)村流動人口有償徹底放棄土地以推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，而土地流轉則是農(nóng)村土地為流動人口提供財產(chǎn)性收入的關鍵渠道，同時也是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的必由之路。

城市充裕穩(wěn)定的就業(yè)崗位和保障性住房等關鍵性公共服務是農(nóng)村土地流轉的重要前提。如果無法解決流動人口的就業(yè)和公共服務問題，流動人口不可能輕易放棄農(nóng)村的承包地和宅基地，這會成為純農(nóng)區(qū)農(nóng)地流轉和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的掣肘。在中央政府嚴格的耕地保護制度之下，許多地方在純農(nóng)區(qū)極力推動宅基地復墾和農(nóng)民集中居住，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤，通過農(nóng)地整理和開荒造田等方式達到耕地占補平衡的目標，這些重大改革措施會對城鄉(xiāng)格局產(chǎn)生重大影響，但無論現(xiàn)在還是將來，純農(nóng)區(qū)土地流轉的成敗直接取決于城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務政策。

農(nóng)區(qū)土地流轉是新進城農(nóng)民獲取穩(wěn)定財產(chǎn)性收入的重要途徑。隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步推進和農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的深入，土地流轉才可能推動進城流動人口有償退出農(nóng)村的土地。當前農(nóng)村土地流轉需要遵循兩大原則：其一，在耕地流轉的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，地方政府大包大攬引進公司與農(nóng)戶合作的模式在各地較為流行，但企業(yè)由于經(jīng)營不力而跑路的現(xiàn)象也時有發(fā)生，因此耕地流轉模式還需要鞏固家庭經(jīng)營主體地位，并以農(nóng)民合作社等農(nóng)民自發(fā)成立的組織為主要流轉載體。純農(nóng)區(qū)地方政府還需要加大農(nóng)業(yè)機械和農(nóng)業(yè)技術方面的支持力度。其二，出于對農(nóng)村土地升值的預期，一部分資本持有者謀劃以土地流轉的方式獲取農(nóng)民的宅基地和承包地，有些耕地甚至被違規(guī)用作建設用地，資本的投機行為必須嚴格禁止，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉和農(nóng)地農(nóng)用的大原則必須堅持，因為從城鎮(zhèn)化發(fā)展的長遠大計看，農(nóng)村宅基地的面積或會越來越少，外部資本對宅基地的投資只會帶來社會不穩(wěn)定和資源浪費。

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化是一項涵蓋就業(yè)崗位、公共服務和農(nóng)村土地的系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)化的各個階段對應著不同的工作重點，同時這些環(huán)節(jié)又環(huán)環(huán)相扣。整體來看，新型城鎮(zhèn)化首先需要通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)提高中小城市的就業(yè)吸引力，然后以城中村改造為抓手推動保障性住房等公共服務改革，以上兩大關鍵步驟是流動人口在城市落戶并安居樂業(yè)的基本條件，最后可以通過逐步規(guī)范農(nóng)村土地流轉機制使進城流動人口退出農(nóng)村土地，并徹底實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村的現(xiàn)代化。

參考文獻

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（作者單位：魏國學，國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院社會所；謝玲紅，中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所）

■ 編輯：藺麗莉

紅海灘風景區(qū)位于遼寧省盤錦市大洼縣趙圈河鄉(xiāng)境內(nèi)，整體坐落于120萬余畝的葦海濕地內(nèi)。織就紅海灘的是一棵棵纖柔的堿蓬草，每年4月長出地面，初為嫩紅，漸次轉深，9月由紅變紫。它不要人撒種，無需人耕耘，一簇簇，一蓬蓬，在鹽堿鹵漬里，年復一年地生生死死，死死生生；于光陰荏苒中，釀造出一片片火紅的生命色澤?！?花肥雨潤 王興家/攝