□朱曉玲

試論民主提案對(duì)民主立法的影響

□朱曉玲

( 華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)摘要：我國(guó)《憲法》、《立法法》以及其他法律對(duì)民主提案的規(guī)定存在不合理之處，比如對(duì)全國(guó)人大代表的聯(lián)名提案進(jìn)入正式審議程序門檻高，提交的渠道過(guò)于狹窄，以及立法規(guī)劃制度削弱了提案主體的自由提案權(quán)等，使得提案民主在很大程度上受到限制，進(jìn)而影響了民主立法。民主立法應(yīng)當(dāng)?shù)⒎ㄒ?guī)劃，重視和落實(shí)人大代表聯(lián)名提案權(quán)，嘗試找尋保障提案民主以促進(jìn)立法民主的途徑。

民主提案；民主立法；立法規(guī)劃；代表聯(lián)名提案；影響

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須以完備的法律體系為前提和基礎(chǔ)。因此，立法活動(dòng)在法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中顯得尤為重要。民主立法是社會(huì)主義民主政治的基石，是社會(huì)主義法治建設(shè)的依托，也是人民群眾當(dāng)家做主、維護(hù)自身權(quán)益最重要和最有效的方式。而提案民主是民主立法的開(kāi)端，只有保障提案民主，才有可能使最具代表性、迫切性和需求性的法律議案進(jìn)入立法者的視野，使最終的法律內(nèi)容體現(xiàn)民主，順應(yīng)民意。然而，我國(guó)立法活動(dòng)存在著欠缺民主性的問(wèn)題。而提案程序是立法活動(dòng)的開(kāi)端，想要保障最終的法律內(nèi)容的民主性，就必須要增強(qiáng)提案的民主性。但是，目前的立法活動(dòng)中，人大代表聯(lián)名提案權(quán)受到限制，立法規(guī)劃制度削弱了提案主體的提案權(quán)，這都極大限制了提案民主，阻礙了民主立法進(jìn)程。因此，我們應(yīng)當(dāng)重視和落實(shí)人大代表的聯(lián)名提案權(quán)，淡化立法規(guī)劃制度，以實(shí)現(xiàn)民主提案來(lái)促進(jìn)民主立法。

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人民主體意識(shí)的不斷覺(jué)醒以及政治素養(yǎng)的不斷提升，人民對(duì)于民主立法的呼聲愈發(fā)高漲，我們無(wú)法忽視，也無(wú)法回避這個(gè)問(wèn)題。2014年10月召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)重點(diǎn)關(guān)注了這個(gè)問(wèn)題，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”，“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見(jiàn)制度，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。”《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”由此可見(jiàn)，民主立法已經(jīng)成為我國(guó)法治建設(shè)的重要課題。

從我國(guó)政治體制的高度而言，民主立法也是與之相契合的，是我國(guó)現(xiàn)行政治體制下立法活動(dòng)的必然選擇。民主立法是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民， 人民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生人大代表，作為人民政治活動(dòng)的代言人以及合法利益的維護(hù)者，人大代表組成全國(guó)人民代表大會(huì)，集體行使國(guó)家權(quán)力。人民可以通過(guò)多種渠道表達(dá)政治訴愿和利益訴求，但是，無(wú)論何種途徑，最終都需要將人民的意志轉(zhuǎn)化、上升為國(guó)家法律，以法律的穩(wěn)定性、強(qiáng)制性鞏固和保障人民的利益，這是最為合適的選擇。因此，立法必須遵循民主的原則，以民意作為立法的基礎(chǔ)，使得法律能夠真正成為人民意志和利益的強(qiáng)有力的保障者。

那么，立法的民主性如何體現(xiàn)或者說(shuō)如何保障呢？我們認(rèn)為，最能體現(xiàn)立法民主性的是程序民主?！懊裰髁⒎ㄖ饕噶⒎ǔ绦虻拿裰骰?，沒(méi)有民主的立法程序，立法內(nèi)容的科學(xué)性、合規(guī)律性也很難實(shí)現(xiàn)?！盵1]法律實(shí)體內(nèi)容的民主性很難把握，具有較大的不確定性，而立法的程序是看得見(jiàn)的，是確定的，因此我們必須依靠立法程序的民主來(lái)盡可能保障法律內(nèi)容的民主。而提案是啟動(dòng)立法活動(dòng)的第一道程序，某一需要規(guī)范的社會(huì)事項(xiàng)，或者需要解決的社會(huì)問(wèn)題，或者需要保障的人民利益，只有形成法律案被提出，才有機(jī)會(huì)進(jìn)入全國(guó)人大的視野并獲得審議、通過(guò)。這里所說(shuō)的提案，“特指立法提案，就是特定的機(jī)關(guān)、組織和人員，依照法定程序向享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)提出關(guān)于制定、修改和廢止某一法律的提議的專門活動(dòng)?！盵2]以往提到民主立法，我們總是會(huì)先考慮到擴(kuò)大公眾參與的渠道，比如舉行立法聽(tīng)證會(huì)，征詢專家意見(jiàn)，或者考慮到立法公開(kāi)，程序透明等等。但是，值得注意的是，無(wú)論是立法聽(tīng)證會(huì)、征詢專家意見(jiàn)還是立法公開(kāi)，這都是在法律案被提出以后，準(zhǔn)備開(kāi)始立法或者在立法過(guò)程中所采取的民主化措施。不可否認(rèn)，這些民主化措施確實(shí)能夠?qū)γ裰髁⒎ㄆ鸬椒e極作用，但是，如果作為啟動(dòng)立法程序的提案程序不具有民主性，提出的法律案不是人民意志和利益的真正體現(xiàn)，那么，該法律案在初始階段就失去了民主的基礎(chǔ)，無(wú)論之后的立法程序如何“民主”，都是空的，都無(wú)法掩蓋其喪失民主基礎(chǔ)的事實(shí)。在實(shí)施階段，也無(wú)法獲得人民的認(rèn)同和支持，這樣的法律是毫無(wú)意義的。

二、提案民主在立法實(shí)踐中的狀況分析

如前文所述，提案程序是立法活動(dòng)的開(kāi)端，如果提案程序的民主性都無(wú)法保證，那么法律內(nèi)容的民主性就更加無(wú)從談起了。在我國(guó)的立法實(shí)踐中，提案程序中確實(shí)存在著一些不合理的內(nèi)容，使得該法律內(nèi)容“先天”就存在民主性不足的缺陷。

(一)人大代表聯(lián)名提案權(quán)受到限制

如前文所述，民主提案是民主立法的起點(diǎn)，是民主立法的民意來(lái)源和代表性、廣泛性之所在。因此，民主提案對(duì)民主立法起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)憲法、《立法法》以及其他相關(guān)法律對(duì)提案程序作出了規(guī)定。比如，《立法法》第十四條：“全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法律案，由全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議審議。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法律案，由主席團(tuán)決定列入會(huì)議議程?！钡谑鍡l：“一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法律案，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程?！睆纳鲜龇l來(lái)看，我國(guó)民主提案的制度設(shè)計(jì)還是比較合理的，充分體現(xiàn)了提案主體的廣泛性和代表性。并且，在這些主體之中，“除了全國(guó)人大代表、全國(guó)人大各專門委員會(huì)以及國(guó)務(wù)院被賦予提案權(quán)，其他相關(guān)機(jī)構(gòu)也有提案權(quán)，這一點(diǎn)是跟其他國(guó)家不同的，極具中國(guó)特色。”[3]因此，我們認(rèn)為，就提案主體而言，這樣的制度設(shè)計(jì)與我國(guó)人民代表大會(huì)制度是比較契合的。

但是，法律文本所體現(xiàn)的提案主體的廣泛性和代表性，并不意味著在立法實(shí)踐中一定能夠產(chǎn)生理想的效果。雖然提案主體具有廣泛性和代表性，但是并不是每一個(gè)提案主體所提的法律案都能夠引起重視，也不是每個(gè)提案主體所提的法律案都能夠順利進(jìn)入全國(guó)人大會(huì)議議程獲得審議、通過(guò)的。多年的立法實(shí)踐證明，“一般只有相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)(比如國(guó)務(wù)院)的提案有機(jī)會(huì)被全國(guó)人大審議，也就是說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)際上壟斷了提案權(quán)。”[4]其他提案主體，尤其是非國(guó)家機(jī)關(guān)主體的提案權(quán)幾乎被虛置了。特別是全國(guó)人大代表的聯(lián)名提案權(quán)，依據(jù)我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，全國(guó)人大代表是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，他們的提案一般都是從人民中來(lái)的，最具代表性，體現(xiàn)了人民最現(xiàn)實(shí)、最緊迫的需要和訴求。因此，從理論上說(shuō)，全國(guó)人大代表的提案應(yīng)該是最具有價(jià)值的，最應(yīng)該受到重視的。但是，實(shí)際情況卻并不是這樣的?！案鶕?jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，最后能夠被全國(guó)人大審議和表決的法律案，沒(méi)有一部是真正由全國(guó)人大代表聯(lián)名提出的。”[5]

我們認(rèn)為，導(dǎo)致全國(guó)人大代表聯(lián)名提案權(quán)無(wú)法貫徹落實(shí)的原因是多方面的。《立法法》第十五條規(guī)定，只要三十個(gè)代表或以上聯(lián)名，就有權(quán)向全國(guó)人大提出法律案。但是，在賦予全國(guó)人大代表該項(xiàng)提案權(quán)的同時(shí)，又對(duì)其權(quán)利的行使進(jìn)行了諸多限制，使得全國(guó)人大代表聯(lián)名提案舉步維艱。

其一，對(duì)于人大代表而言，提案的內(nèi)容和形式要求過(guò)高?！读⒎ǚā肺迨臈l規(guī)定：“提出法律案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說(shuō)明，并提供必要的參閱資料?！碧岢龇砂傅耐瑫r(shí)應(yīng)當(dāng)提出法律草案，這樣的要求對(duì)于人大代表而言有些過(guò)于苛刻。我國(guó)人大代表是兼職的，他們?cè)诼男写砺氊?zé)的時(shí)候并不脫離自己的生產(chǎn)和工作，這就意味著他們不可能有足夠的時(shí)間和精力投入其中，且大多數(shù)人大代表都不具備專業(yè)的法律知識(shí)，因此，人大代表提出的法律案往往因?yàn)檫_(dá)不到法定的要求而無(wú)法進(jìn)入正式的審議程序。

其二，人大代表的提案進(jìn)入正式審議程序的門檻高于國(guó)務(wù)院等機(jī)關(guān)提案。根據(jù)《立法法》第十四、十五條的規(guī)定，全國(guó)人大代表聯(lián)名提出的法律案由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程。與此不同的是，對(duì)于國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)的提案，則由主席團(tuán)決定列入會(huì)議議程?！皼Q定是否列入”意味著全國(guó)人大代表的提案必須受到主席團(tuán)或者有關(guān)的專門委員會(huì)的實(shí)質(zhì)審查，這是一種實(shí)質(zhì)意義上的進(jìn)入審議程序的阻礙。而“決定列入”則表明國(guó)家機(jī)關(guān)的提案無(wú)需受到任何審查即可直接進(jìn)入審議程序，主席團(tuán)的“決定”只是走走過(guò)場(chǎng)，因?yàn)閷?shí)際上主席團(tuán)不可能“不列入”。這種程序上的差別待遇造成了實(shí)體上的不平等結(jié)果，大大減少了全國(guó)人大代表的聯(lián)名提案進(jìn)入審議程序的機(jī)會(huì)。而《全國(guó)人民代表大會(huì)代表議案處理辦法》又進(jìn)一步為全國(guó)人大代表行使聯(lián)名提案權(quán)設(shè)置了障礙。依照該《辦法》第十三、十四條規(guī)定，全國(guó)人大代表聯(lián)名提案必須經(jīng)過(guò)大會(huì)秘書(shū)處——主席團(tuán)——專門委員會(huì)的處理，才能夠決定是否能夠被列入會(huì)議議程，即使被列入會(huì)議議程，也需要經(jīng)過(guò)各代表團(tuán)的審議，才能夠由主席團(tuán)決定是否提交大會(huì)表決。這一道道的關(guān)卡，一層層的阻礙，注定了多數(shù)全國(guó)人大代表聯(lián)名提案是無(wú)法進(jìn)入審議程序的。

其三，全國(guó)人大代表提交聯(lián)名提案的渠道過(guò)于狹窄。根據(jù)《立法法》第十六條規(guī)定，全國(guó)人大代表只能向全國(guó)人大提交聯(lián)名提案，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以先向常務(wù)委員會(huì)提出，經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議依照有關(guān)程序?qū)徸h后，決定提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議。這意味著全國(guó)人大代表只能在每年的大會(huì)期間提交聯(lián)名提案，即使在閉會(huì)期間提交給人大常委會(huì)，也必須經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)的審議，然后等待下一次的會(huì)議才有機(jī)會(huì)進(jìn)入審議程序。而國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)則有權(quán)直接向常務(wù)委員會(huì)提出法律案，由常務(wù)委員會(huì)按照法定程序進(jìn)行審議，獲得通過(guò)以后即可付諸實(shí)踐。這就意味著相對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)提案而言，全國(guó)人大代表聯(lián)名提案進(jìn)入審議程序并獲得通過(guò)的幾率小得多。

(二)立法規(guī)劃削弱了提案主體的提案權(quán)

我們認(rèn)為，造成提案民主無(wú)法落實(shí)的因素，除了全國(guó)人大代表聯(lián)名提案受到限制以外，立法規(guī)劃制度也阻礙了提案民主性?！拔覀兯f(shuō)的立法規(guī)劃，是指有關(guān)機(jī)關(guān)依照法定程序和法定原則，采用某些技術(shù)措施，在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)立法工作作出部署和安排。”[6]我國(guó)《立法法》五十二條：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排?！?/p>

立法規(guī)劃制度對(duì)提案民主性的不利影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，立法規(guī)劃由全國(guó)人大常委會(huì)編制，將人大代表的聯(lián)名提案和代表團(tuán)的提案排除在外。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，與國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)不同，全國(guó)人大代表和代表團(tuán)是無(wú)權(quán)直接向常委會(huì)提出法律案的，而立法規(guī)劃又是由常委會(huì)編制的，常委會(huì)在編制立法規(guī)劃的時(shí)候，人大代表和代表團(tuán)的提案能夠進(jìn)入常委會(huì)視野范圍內(nèi)的是很少的。

其二，立法規(guī)劃的規(guī)定過(guò)于細(xì)致，阻礙了各提案主體行使提案權(quán)。立法規(guī)劃的期限為5年，與一屆人大及其常委會(huì)的任期相契合，每一屆人大從任期開(kāi)始就對(duì)其任期內(nèi)的立法做出規(guī)劃，立什么樣的法，什么時(shí)候立法，由誰(shuí)起草法律案等等都做出了詳細(xì)的規(guī)定。這就意味著，提案主體的提案范圍已經(jīng)被圈定了，自己無(wú)權(quán)決定提什么樣的法律案，只能按照規(guī)劃執(zhí)行?！傲⒎ǖ奶岚赋绦?qū)嶋H上已經(jīng)被立法規(guī)劃這一制度替代。在每次人大會(huì)議召開(kāi)之前，其實(shí)對(duì)法律案的提案都有所安排，包括哪些方面應(yīng)該提出法律案，提出什么樣的法律案，基本都已經(jīng)有方向了，有的甚至已經(jīng)具備了草案。所以，人大代表以及其他提案主體的提案權(quán)很大程度上被剝奪了?！盵7]。

其三，立法規(guī)劃的實(shí)施很容易造成立法部門化。國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)相對(duì)于人大代表等非國(guó)家機(jī)關(guān)而言，無(wú)論在人力、物力還是財(cái)力上都占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，因此，他們提出的法律案往往更加容易被列入立法規(guī)劃。在目前的立法實(shí)踐中, “立法規(guī)劃中部署的法律案基本上都是由行政機(jī)關(guān)提出的，很多情況下有的領(lǐng)導(dǎo)的一句話就能成為法律案的‘引子’，這樣很容易使得立法淪為部門利益的犧牲品。”[8]人大代表作為人民利益和意志的代表者和維護(hù)者，其聯(lián)名提案權(quán)受到嚴(yán)重限制而無(wú)法落實(shí)，使得人民表達(dá)其需要和訴求的渠道受阻，無(wú)法在立法中充分實(shí)現(xiàn)利益訴求；立法規(guī)劃則更進(jìn)一步削弱了提案主體(包括各機(jī)關(guān)主體)的提案權(quán)，使得立法活動(dòng)成為一種僵化的類似于依葫蘆畫(huà)瓢的活動(dòng)。這就相當(dāng)于將民主立法的入口給堵住了，民意無(wú)法進(jìn)入立法活動(dòng)，民主立法只能在虛化的民主中止步不前。

三、提升提案民主性的建議

如前文所述，我國(guó)立法活動(dòng)中民主提案的實(shí)踐狀況并不樂(lè)觀，提案的民主性無(wú)從體現(xiàn)，提案主體的自主權(quán)被剝奪，導(dǎo)致民主立法進(jìn)程被嚴(yán)重阻礙。針對(duì)這些問(wèn)題，我們將提出一些建議。

(一)完善人大代表聯(lián)名提案制度

其一，適當(dāng)降低對(duì)人大代表聯(lián)名提案在內(nèi)容和形式上的要求?！读⒎ǚā芬蟾魈岚钢黧w提出法律案的同時(shí)必須提出法律草案文本及其說(shuō)明，這樣的規(guī)定對(duì)于人大代表而言過(guò)于苛刻。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各提案主體自身能力和條件的不同而作區(qū)別對(duì)待，不能一概而論。人大代表由于自身在時(shí)間、精力以及專業(yè)知識(shí)上存在不足，基本上是無(wú)法達(dá)到《立法法》的相關(guān)要求的，不能要求他們像機(jī)關(guān)主體一樣提出詳細(xì)而規(guī)范的法律草案，這是不現(xiàn)實(shí)的。并且，人大代表作為溝通人民和國(guó)家的橋梁，在立法中的主要職責(zé)應(yīng)該是深入民眾，體察民情，反映民聲，匯集民意，他們主要應(yīng)該是起到紐帶的作用，他們要負(fù)責(zé)將人民的需要和訴求展現(xiàn)在全國(guó)人大會(huì)議上，只要切實(shí)做到這一點(diǎn)，他們?cè)诹⒎ㄖ械穆氊?zé)就完成了泰半。至于人大代表提案的內(nèi)容，并不能強(qiáng)制要求他們一定要提出詳細(xì)的法律草案，有能力有條件的，鼓勵(lì)他們提出草案，但是實(shí)在達(dá)不到要求的，只要能按照提案的要求將立法的原因、立法的必要性和可行性講清楚，并且提供解決問(wèn)題的思路或者建議即可。沒(méi)有了提案的內(nèi)容和形式上的嚴(yán)格要求，也可以在很大程度上激發(fā)人大代表提案的積極性和主動(dòng)性，不會(huì)再對(duì)提案望而卻步。

其二，適當(dāng)簡(jiǎn)化人大代表聯(lián)名提案的處理程序，降低人大代表聯(lián)名提案進(jìn)入審議程序的門檻。相對(duì)于國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)而言，人大代表聯(lián)名提案進(jìn)入人大會(huì)議審議的程序過(guò)于繁瑣和冗長(zhǎng)，要經(jīng)過(guò)大會(huì)秘書(shū)處——主席團(tuán)——專門委員會(huì)的層層處理，才有機(jī)會(huì)進(jìn)入審議程序，而國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)的提案則可直接進(jìn)入審議程序。這樣的差別待遇使得人大代表的聯(lián)名提案往往在一開(kāi)始就折戟沉沙，這會(huì)大大打擊人大代表的提案熱情，也不利于廣大人民群眾意志和要求的傳達(dá)。因此，我們認(rèn)為，有必要適當(dāng)簡(jiǎn)化人大代表聯(lián)名提案的處理程序，不必經(jīng)過(guò)大會(huì)秘書(shū)處和各專門委員會(huì)的處理，直接由主席團(tuán)進(jìn)行審議，涉及專業(yè)性較強(qiáng)的提案，可以就有關(guān)專業(yè)問(wèn)題詢問(wèn)各專門委員會(huì)，然后決定是否將其列入審議程序。否則，將會(huì)有很大一部分民意在立法伊始就被擋在門外，這是很不合理的。

其三，拓寬人大代表聯(lián)名提案的渠道，賦予人大代表聯(lián)名向人大常委會(huì)提案的權(quán)力。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，人大代表不具有向常委會(huì)聯(lián)名提案的權(quán)力，使得人大代表在人大閉會(huì)期間只能先行向常委會(huì)提出法律案，但是無(wú)法直接得到審議，只能等待下一次人大會(huì)議。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予人大代表聯(lián)名向常委會(huì)提案的權(quán)力，人大閉會(huì)期間由常委會(huì)審議人大代表提出的法律案。這樣的做法還是比較合適的，“一般情況下，常委會(huì)是有權(quán)審議人大代表的提案的。因?yàn)樗麄兊奶岚傅膬?nèi)容往往在人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)，并不會(huì)越權(quán)?！盵9]人大閉會(huì)期間由常委會(huì)審議人大代表的議案，也具有現(xiàn)實(shí)可行性。相對(duì)于人大而言，人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月開(kāi)一次例會(huì)，每年至少開(kāi)6次會(huì)議，有比較充足的時(shí)間審議人大代表提案，并且，常委會(huì)委員人數(shù)少，又是專職的，有些委員具備法律專業(yè)知識(shí)，有條件和能力審議人大代表的提案。這樣，也可以使一些較為緊急和急迫的提案能夠得到及時(shí)的審議，切實(shí)保障廣大人民群眾的利益。

(二)淡化立法規(guī)劃制度對(duì)民主提案的影響

其一，全國(guó)人大常委會(huì)在編制立法規(guī)劃時(shí)，必須擴(kuò)大提案的來(lái)源和渠道。出于國(guó)家法制統(tǒng)一和穩(wěn)定的需要，由全國(guó)人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃，統(tǒng)籌安排立法工作是比較合理的。但是，全國(guó)人大常委會(huì)在編制立法計(jì)劃時(shí)不能過(guò)于依賴主觀意識(shí)，不能拍腦袋做決定，必須廣泛征集立法建議，尤其是人大代表的建議，因?yàn)槿舜蟠硎侨嗣襁x舉產(chǎn)生的，與人民群眾保持著密切聯(lián)系，最了解人民群眾的需求。此外，還可以向社會(huì)公開(kāi)征求立法建議，使得立法活動(dòng)在編制立法規(guī)劃時(shí)就盡可能多的吸收民意，傳遞民聲。然后在整合各方意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，立足于我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情勢(shì)，制定初步的立法規(guī)劃。立法規(guī)劃初步制定以后，再向全社會(huì)公開(kāi)，由各方進(jìn)行討論和評(píng)價(jià)，然后根據(jù)各方的意見(jiàn)反饋對(duì)初步的規(guī)劃進(jìn)行修改，最后形成正式的立法規(guī)劃。這樣，可以最大限度地將立法規(guī)劃的編制程序透明化，將民意滲透到立法規(guī)劃之中。

其二，立法規(guī)劃不宜過(guò)于細(xì)致，應(yīng)當(dāng)粗糙一些，為提案主體提供自主提案的空間。當(dāng)前的立法規(guī)劃過(guò)于精細(xì)，立什么法，什么時(shí)候立法，由誰(shuí)立法，都有明確的時(shí)間表和嚴(yán)格的進(jìn)程安排，立法活動(dòng)按部就班即可。在這樣的規(guī)劃下，提案主體由立法動(dòng)議者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃執(zhí)行者，他們的提案自主性被剝奪了，立法規(guī)劃中的本應(yīng)有的民意也無(wú)從體現(xiàn)。我們認(rèn)為，立法規(guī)劃只應(yīng)當(dāng)具有指導(dǎo)性作用，而不宜具備指令性作用。立法規(guī)劃可以為立法工作做粗略的設(shè)想，制定初步的戰(zhàn)略，在大方向上把握立法工作的全局即可，而不能事無(wú)巨細(xì)地干涉具體的立法工作，為立法工作設(shè)定過(guò)多的限制，具體立什么法，應(yīng)當(dāng)由提案主體根據(jù)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和人民的要求自主決定。并且，我國(guó)社會(huì)發(fā)展迅速，日新月異，新事物、新情況層出不窮，社會(huì)下一步會(huì)發(fā)展到什么程度，會(huì)出現(xiàn)什么需求，需要立什么樣的法，這并不是立法規(guī)劃的制定者所能夠預(yù)見(jiàn)的。我們必須為提案主體留下足夠的自由，讓他們順勢(shì)而為。

其三，“確定專門的法律案起草機(jī)構(gòu)，減輕或防止部門利益?！盵10]國(guó)家機(jī)關(guān)具備雄厚的人力、物力和財(cái)力，他們的提案往往容易被列入立法規(guī)劃當(dāng)中，而且草案也由他們自己起草。這樣就形成了國(guó)家機(jī)關(guān)自己起草法案，自己執(zhí)行法律的不合理現(xiàn)象，那么立法的利益部門化不可避免。因此，在條件成熟的情況下，我們可以建立專門的機(jī)構(gòu)起草法律案，因?yàn)橄鄬?duì)于提案的國(guó)家機(jī)關(guān)而言，專門機(jī)構(gòu)是比較中立的存在，利益傾向沒(méi)有那么明顯。因此，由專門的機(jī)構(gòu)起草法案，可以有效減輕或防止部門利益紛爭(zhēng)。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于民主立法，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是立法實(shí)踐，往往都重視法律案的審議過(guò)程，比如舉行聽(tīng)證會(huì)，征詢專家意見(jiàn)，立法公開(kāi)等等，試圖通過(guò)提高法律案審議過(guò)程的民主性來(lái)保障最終法律內(nèi)容的民主性。提案程序似乎總是被遺忘，實(shí)際上，提案程序是立法程序的開(kāi)端，對(duì)立法活動(dòng)起著至關(guān)重要的作用，提案是否民主直接關(guān)系到法律內(nèi)容能否體現(xiàn)民主。

但是，在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制和法律框架下，立法實(shí)踐中提案民主的實(shí)施情況不容樂(lè)觀。主要表現(xiàn)為人大代表聯(lián)名提案權(quán)受到諸多限制，立法規(guī)劃制度的存在剝奪了提案主體的提案自由，使得民主立法的進(jìn)程被阻礙，法律的民主性從立法伊始就被扼殺在搖籃之中。因此，想要推進(jìn)民主立法的進(jìn)程，首先必須要保障提案民主。其一，我們應(yīng)當(dāng)重視和落實(shí)人大代表的聯(lián)名提案權(quán)，通過(guò)放寬對(duì)人大代表的提案的內(nèi)容和形式上的要求，簡(jiǎn)化對(duì)人大代表提案的處理程序來(lái)降低人大代表提案進(jìn)入人大會(huì)議審議程序的門檻，拓寬人大代表提交提案的渠道；其二，要淡化立法規(guī)劃制度，給提案主體足夠的提案自由，使得提案的來(lái)源更加廣泛，更具有代表性。以此提升提案的民主性，進(jìn)而增強(qiáng)立法的民主性，使得立法在開(kāi)始之初就具備強(qiáng)大的民意基礎(chǔ)，能夠真正代表廣大人民群眾的意志和利益，為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

[1]劉松山.立法規(guī)劃之淡化與反思[J].政治與法律,2014(12).

[2]曹康泰.中華人民共和國(guó)立法法釋義[M].北京：中國(guó)法制出版社,2000.

[3][4]周旺生.論全國(guó)人大的立法運(yùn)作制度[J].法治論叢,2003(3).

[5][7]吳芳.我國(guó)立法提案程序中的利益表達(dá)機(jī)制研究[J].理論導(dǎo)刊,2009(4).

[6]周旺生.關(guān)于立法規(guī)劃的幾個(gè)理論問(wèn)題[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),1993(3).

[8][10]劉惠榮, 柏楊.立法規(guī)劃的基本要求:科學(xué)性與民主性[J].學(xué)習(xí)與探索,2004(6).

[9]吳文泰.關(guān)于代表議案問(wèn)題的思考[J].中國(guó)法學(xué),1993(1).

On the Affect of Democratic Proposals on Democratic Legislation

Zhu Xiaoling

(Shanghai ECUPL, Shanghai, 200042)

In China constitution law, the legislative law and other laws, the rules of the democratic proposal are unreasonable, such as a joint proposal to the National People's Congress and legislative planning system, making the proposal of democracy restricted to a great extent. It will affect the democratic legislation. Downplaying the legislation plan, attaching great importance to the National People's Congress on behalf of the joint proposal as the breakthrough point, we will try to find security bill democratic legislation so as to promote democratic legislation.

democratic legislation; democratic proposals; the legislation plan; the joint proposal on behalf of the National People's Congress; affect

2015—11—08

朱曉玲(1990—)，女，浙江海寧人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院，碩士研究生。

DF12

A

1008—8350(2016)01—0048—05