本刊記者　徐　剛　李春艷

記者調(diào)查

組級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)該咋監(jiān)管？
——廣東四會(huì)多家經(jīng)濟(jì)社公章被村委會(huì)收回事件追蹤

本刊記者徐剛李春艷

今年5月，《南方農(nóng)村報(bào)》的一則報(bào)道引起了社會(huì)廣泛關(guān)注：去年，廣東省四會(huì)市農(nóng)業(yè)局下發(fā)了一個(gè)文件，要求村委會(huì)把經(jīng)濟(jì)合作社（簡(jiǎn)稱經(jīng)濟(jì)社）的公章統(tǒng)一收回，以后經(jīng)濟(jì)社要蓋章，須先經(jīng)過(guò)村委會(huì)的批準(zhǔn)同意。在石狗鎮(zhèn)石狗村圩尾經(jīng)濟(jì)社，此舉招致部分村民不滿，認(rèn)為由村委會(huì)保管經(jīng)濟(jì)社的公章，村小組就沒有完整的自治權(quán)。而且，村委會(huì)管理組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的印章沒有任何法律依據(jù)，也沒有任何道理。

為弄清事件的前因后果，記者日前趕赴廣東四會(huì)市石狗鎮(zhèn)石狗村，就事件的始末原委進(jìn)行了調(diào)查采訪。

收回有因：組級(jí)資產(chǎn)監(jiān)管空白，上訪量逐年增加

在石狗鎮(zhèn)石狗村的村委會(huì)辦公室里，記者見到了石狗經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社社長(zhǎng)張桂泉。據(jù)張桂泉介紹，村里之所以收回轄下37個(gè)經(jīng)濟(jì)社的公章，完全是按照市農(nóng)業(yè)局文件精神執(zhí)行的。

對(duì)于張桂泉口中的這個(gè)文件，四會(huì)市農(nóng)業(yè)局方面表示，去年5月，確實(shí)下發(fā)過(guò)一份名為《關(guān)于規(guī)范我市村集體經(jīng)濟(jì)組織銀行存款賬戶及有關(guān)事項(xiàng)管理的通知》（四農(nóng)字［2015］138號(hào)）的文件。文件要求：“銀行存款印鑒實(shí)行出納和村報(bào)賬員（會(huì)計(jì)員）分開保管制度，嚴(yán)禁一人保管支付款項(xiàng)所需的全部印章。村經(jīng)濟(jì)合作社（村小組）的印章由村委會(huì)安排專人保管，含村經(jīng)濟(jì)合作社組織證明書、代碼證、開戶銀行許可證、公章、印鑒等資料?！?/p>

四會(huì)緣何下發(fā)這樣一個(gè)文件，作出這樣的規(guī)定？該市農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)陳世東告訴記者，近些年由于組級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)管處于真空地帶，一些貪腐現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，由此引發(fā)的群眾上訪案件也逐漸增多，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。市農(nóng)業(yè)局此舉完全是從進(jìn)一步規(guī)范當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的貨幣資金監(jiān)管、確保集體資金安全完整、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的大局出發(fā)。

據(jù)肇慶市農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)組織科科長(zhǎng)吳松介紹，圩尾經(jīng)濟(jì)社早前就因監(jiān)管漏洞，出現(xiàn)過(guò)經(jīng)濟(jì)社干部在2006—2014年期間利用管理村集體資金的便利，用個(gè)人賬戶存取集體資金，涉嫌挪用村集體資金的現(xiàn)象。2015年12月，圩尾經(jīng)濟(jì)社20多戶村民代表向石狗鎮(zhèn)政府反映現(xiàn)任村干部存在“未經(jīng)村民集體表決同意，私自使用村集體資金”的情況，要求鎮(zhèn)政府介入調(diào)查并封存集體銀行賬戶。

之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，幾位村民紛紛反映，以前，組里的事基本都是幾個(gè)干部說(shuō)了算，涉及收支的具體事項(xiàng)，組員們大多不清楚?！半m說(shuō)社長(zhǎng)是我們選上來(lái)的，我們也希望他們能帶領(lǐng)大家發(fā)家致富，但是有的干部上來(lái)后就完全成了他的天下了，他選配自己的親戚朋友當(dāng)村組代表，以后就是一個(gè)利益小圈子，我們就算想發(fā)表意見也沒用了?！庇写迕駸o(wú)奈地說(shuō)。

石狗村組級(jí)集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀并非個(gè)案，相關(guān)專家指出，全國(guó)類似的情況并非少數(shù)。對(duì)于四會(huì)此舉引起的爭(zhēng)議，陳世東說(shuō)，強(qiáng)化對(duì)組級(jí)集體資產(chǎn)的監(jiān)管很有必要，現(xiàn)在最關(guān)鍵的是要進(jìn)一步完善民主程序，加大宣傳力度，讓群眾理解并自愿配合支持這項(xiàng)工作。

據(jù)了解，對(duì)村委會(huì)代管經(jīng)濟(jì)社公章持反對(duì)意見的村民，很重要的一個(gè)原因是怕“村委會(huì)會(huì)亂用經(jīng)濟(jì)社公章”。對(duì)此，張桂泉澄清說(shuō)，公章由經(jīng)聯(lián)社統(tǒng)一保管后，“經(jīng)濟(jì)社有大額的開支、大宗資源發(fā)包要上報(bào)給經(jīng)聯(lián)社，經(jīng)聯(lián)社要先走一些審核程序，沒有問(wèn)題再予蓋章，”他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)說(shuō)，“我們只是代為保管并監(jiān)督其使用，在重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中期望能提供一些指導(dǎo)審核服務(wù)，能幫著把把關(guān)?！?/p>

采訪中，張桂泉還告訴記者，石狗村37個(gè)經(jīng)濟(jì)社將公章交給經(jīng)聯(lián)社統(tǒng)一保管，“都是自愿的，并不存在強(qiáng)行收回。”目前，經(jīng)聯(lián)社（村委會(huì)）安排村會(huì)計(jì)員陳成球做公章保管員，并按要求建立了公章使用登記制度，備有使用登記本。日常嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，只要是符合規(guī)定的，都在登記后正常使用。

“把公章交給村里統(tǒng)一保管是好事，我們也相信村委會(huì)，這樣一來(lái)，能消除成員對(duì)我們的許多誤解，工作起來(lái)壓力也小多了！”新圍塘經(jīng)濟(jì)社社長(zhǎng)巫發(fā)良說(shuō)，接到文件通知后，他就自愿將公章交給了村里。他還表示，從上交公章至今，沒有出現(xiàn)過(guò)經(jīng)聯(lián)社不讓經(jīng)濟(jì)社用章的情況，也并沒有妨礙經(jīng)濟(jì)社正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

根本原因：集體經(jīng)濟(jì)組織與行政組織職責(zé)有待進(jìn)一步厘清

對(duì)于四會(huì)的做法，吳松認(rèn)為“并非沒有依據(jù)”。

吳松所說(shuō)的依據(jù)，其中一個(gè)是《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》（廣東人民政府令第189號(hào)），其中第四條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村中國(guó)共產(chǎn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，依法享有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，接受各級(jí)人民政府、村民委員會(huì)的監(jiān)督；第五條：各級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)，并依法維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。另外一個(gè)是廣東省財(cái)政廳、廣東省監(jiān)察廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作的通知》（粵財(cái)農(nóng)管［2014］4號(hào)），其中對(duì)規(guī)范票據(jù)和資金管理有明確要求：在銀行預(yù)留的印鑒要由會(huì)計(jì)代理服務(wù)機(jī)構(gòu)和集體經(jīng)濟(jì)組織分別保管。村經(jīng)濟(jì)合作社的公章是銀行開戶印鑒之一，必須要規(guī)范管理。

廣東省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)村集體資產(chǎn)管理處的吳定科長(zhǎng)進(jìn)一步指出，四會(huì)這么做之所以被認(rèn)為侵犯了組級(jí)成員自治權(quán)，乃是因?yàn)橛行┤藢?dāng)前農(nóng)村行政組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的概念混淆所致?！伴L(zhǎng)期以來(lái)，很多地區(qū)混淆了村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的定位和管理職責(zé)功能，以村委會(huì)代替集體經(jīng)濟(jì)組織社委會(huì)（理事會(huì)），再加之中央層面上沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法出臺(tái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被邊沿化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)都被加上‘村集體’，以村代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能普遍存在，由于長(zhǎng)期代行已形成固有觀念，甚至從事農(nóng)經(jīng)工作的同行也被潛移默化。實(shí)際上，村（居）民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者是不同性質(zhì)的基層組織，一個(gè)是自治組織，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)其職責(zé)定位理解不清，必然引起不同的理解和爭(zhēng)議。”

四會(huì)此舉引起的爭(zhēng)議，也進(jìn)一步折射出我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理中的一個(gè)薄弱地帶：組級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)怎么監(jiān)管？

記者通過(guò)多方采訪發(fā)現(xiàn)，目前，多數(shù)地方村一級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)委托代理，但是組一級(jí)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，基本上還是實(shí)行自主管理，監(jiān)管手段比較缺乏，民主管理幾乎無(wú)從談起。特別是隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是城郊村、城中村，近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地價(jià)值逐步攀升，組級(jí)集體資產(chǎn)總量大幅增加，與此相伴的即是村組干部貪腐現(xiàn)象開始出現(xiàn)，從而引發(fā)群眾大量上訪。

組級(jí)集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理日益引起四會(huì)的重視。據(jù)肇慶市農(nóng)業(yè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，四會(huì)市早在2006年就按當(dāng)時(shí)省委、省政府的工作部署全面實(shí)行了農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理，目前四會(huì)市的1401個(gè)經(jīng)聯(lián)社（村委會(huì)級(jí)）會(huì)計(jì)賬全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心代理核算，8264個(gè)經(jīng)濟(jì)社（村民小組級(jí)）委托經(jīng)聯(lián)社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行代理核算，占全市總數(shù)的41.3%。

四會(huì)市農(nóng)業(yè)局農(nóng)財(cái)辦主任盧建明說(shuō)，該市的端州區(qū)、鼎湖區(qū)早在上世紀(jì)90年代就建立了相似的村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部制約機(jī)制，加強(qiáng)公章保管，群眾也比較支持，收效也比較好。一些地方在推進(jìn)工作過(guò)程中采取的方式方法值得借鑒。

在四會(huì)市東城街道的沙頭社區(qū)，“組賬村代管”的模式已經(jīng)實(shí)行了三四年，并深為社員認(rèn)同和支持。作為這一管理模式的踐行者，黨支部書記吳秋良親歷了社員態(tài)度轉(zhuǎn)變的全過(guò)程。

“我到經(jīng)濟(jì)社挨個(gè)做工作，跟大家講這么搞的好處，并組織開會(huì)表決，25個(gè)經(jīng)濟(jì)社中，23個(gè)社的社員都簽名同意把公章和賬交給經(jīng)聯(lián)社代管，只有2個(gè)經(jīng)濟(jì)社社員起初不理解?！眳乔锪蓟貞浾f(shuō)。讓他欣慰的是，“組賬村代管”的推行，確實(shí)解決了集體資源發(fā)包、租金收取管理等方面的一些混亂問(wèn)題，讓其他2個(gè)經(jīng)濟(jì)社看到了實(shí)實(shí)在在的好處，不到一年時(shí)間，就自愿把公章和賬交給了經(jīng)聯(lián)社管理。

四會(huì)的做法在全國(guó)并非孤例。之所以出現(xiàn)爭(zhēng)議，有關(guān)人士認(rèn)為，當(dāng)前，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律缺失，相關(guān)的監(jiān)管措施不明確，各地基本是摸著石頭過(guò)河，根據(jù)實(shí)際出臺(tái)了一些地方性法規(guī)政策，但要保證權(quán)威性，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。