文/王翰靈

加快制定國家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法

文/王翰靈

加快制定國家海洋戰(zhàn)略，落實黨的十八大提出的海洋強國戰(zhàn)略，不僅是維護海權(quán)的問題，而且是涉及國家長遠發(fā)展穩(wěn)定大局的大問題。海洋基本法是維護國家法律權(quán)益、促進海洋經(jīng)濟發(fā)展、構(gòu)建海洋法律體系的基本遵循，主要內(nèi)容應當包括有關(guān)海洋問題的大政方針、發(fā)展戰(zhàn)略、海洋決策體制、海上執(zhí)法體制、處理和解決海洋爭端的原則和方法等。我國國家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法是并行不悖、相輔相成的，應當一并推進國家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法的制定工作，共同推動、維護我國海洋事業(yè)發(fā)展和海洋權(quán)益及安全利益。

黨的十八大提出海洋強國戰(zhàn)略后，制定國家海洋戰(zhàn)略和海洋基本法就被提上國家的議事日程。習近平總書記提出共建21世紀海上絲綢之路，黨的第十八屆四中全會提出制定完善海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，進一步促進了這項工作。2016年3月5日，李克強總理在政府工作報告中明確提出，加強海洋戰(zhàn)略頂層設計，制定海洋基本法。由此，這一任務顯得更加重要、更加緊迫。

加快制定國家海洋戰(zhàn)略推動海洋強國戰(zhàn)略實施

當前，我國改革開放的步伐已經(jīng)由沿海、沿江、沿邊邁進了面向海洋的新階段。經(jīng)略海洋是全面建成小康社會，實現(xiàn)強國富民中國夢的重要內(nèi)容。沒有強大的海上力量和海權(quán)的振興，就談不上中華民族的復興。然而，我國東海、南海大量島礁仍被外國侵占，與周邊國家的海洋爭端被域外國家利用，成為遏制我國發(fā)展的主要棋子。歷史上我國曾有多次收復被占島礁、發(fā)展海上力量的機遇，但都沒有抓住。造成這種狀況的一個重要原因，是我國長期重陸輕海，沒有長遠而穩(wěn)定的海洋戰(zhàn)略。

長期以來，在國家海洋戰(zhàn)略方面，我國只有部門和局部戰(zhàn)略，缺乏頂層設計，造成部門之間、局部與全局之間的利益沖突。各涉海部門從其工作職責和部門利益的角度來看待相關(guān)海洋問題，有關(guān)部門的局部海洋戰(zhàn)略之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒有形成完整的國家海洋戰(zhàn)略。由于全國海洋力量缺乏整合，再加上缺乏國家海洋戰(zhàn)略的統(tǒng)一指導，各有關(guān)方面的硬實力和軟實力都沒有形成強大的國家海上綜合實力。在這種情況下，加緊制定國家海洋戰(zhàn)略，落實黨的十八大提出的海洋強國戰(zhàn)略，就不僅是維護海權(quán)的問題，而且是涉及國家長遠發(fā)展穩(wěn)定大局的大問題。

國家海洋戰(zhàn)略涉及多方面、多層次的重要問題，大體可概括為海洋安全和發(fā)展。光談海洋發(fā)展戰(zhàn)略，不談海洋安全戰(zhàn)略，就不是完整的國家海洋戰(zhàn)略。完備的國家海洋戰(zhàn)略，是穩(wěn)定海疆、維護國家海洋權(quán)益的戰(zhàn)略，是實現(xiàn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展、國家領(lǐng)土完整的統(tǒng)一戰(zhàn)略，是發(fā)展海洋經(jīng)濟、科技以及拓展國家經(jīng)濟新增長極和國際公域、海外利益的發(fā)展戰(zhàn)略，是中國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明交融的海洋文化戰(zhàn)略，是科學治海、依法治海的現(xiàn)代海洋管理戰(zhàn)略，是促進國際海洋和平、合作與共同發(fā)展的戰(zhàn)略，對于指導處理海洋爭端及其他具體海洋問題、更好地促進21世紀海上絲綢之路建設，具有十分重要的意義。

加快制定海洋基本法建設海洋強國

海洋基本法是維護國家法律權(quán)益、促進海洋經(jīng)濟發(fā)展、構(gòu)建海洋法律體系的基本遵循，主要內(nèi)容應當包括有關(guān)海洋問題的大政方針、發(fā)展戰(zhàn)略、海洋決策體制、海上執(zhí)法體制、處理和解決海洋爭端的原則和方法等。具體地說，主要規(guī)范海洋的定位，海洋資源的權(quán)屬，海洋發(fā)展、安全與國家長遠發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系，海洋空間的法律地位，海洋生態(tài)保護，海洋維權(quán)基本政策，我國對維護國際海上通道安全和國家管轄外海域包括國際海底區(qū)域、公海及極地的權(quán)利和義務，海上武裝力量活動，全球海洋管理等。

當前，制定海洋基本法，十分必要、十分緊迫。

一是實施海洋強國戰(zhàn)略的重要途徑。黨的十八大提出海洋強國戰(zhàn)略，但沒有明確實現(xiàn)路徑，這需要通過立法將這一戰(zhàn)略法律化并加以推行。制定海洋基本法，明確各有關(guān)部門及其負責人的職責權(quán)限，確立處理和解決國際海洋爭端的原則和辦法，在一定程度上是戰(zhàn)略預置，有助于避免各部門之間的職能交叉和利益沖突，鞏固和改善我國與有關(guān)國家的關(guān)系，減少或避免建設海洋強國進程中的戰(zhàn)略風險，為下位法的制定修改提供依據(jù)，提高全民海洋意識，動員全國人民共同建設海洋強國。

二是彌補我國憲法法律規(guī)定不足的必然要求。我國憲法規(guī)定，建設富強、民主、文明的社會主義國家，但沒有關(guān)于海洋的明文規(guī)定。改革開放以來，我國制定了近20項海洋專門立法，由于缺乏憲法依據(jù)，一些基本制度得不到法律的確認，比如，海上執(zhí)法體制、海洋資源環(huán)境開發(fā)與保護、海洋經(jīng)濟發(fā)展與國家安全的關(guān)系等，專項海洋立法無法進行規(guī)范。實踐中，有關(guān)立法相互沖突，涉海部門各自為政，執(zhí)法效果不彰。制定海洋基本法，有助于貫徹落實憲法確立的強國戰(zhàn)略目標，補齊依法治海這塊全面推進依法治國的短板，在很大程度上彌補上述制度缺陷。

三是全面履行《聯(lián)合國海洋法公約》及其他國際法權(quán)利義務的重要渠道。我國是《聯(lián)合國海洋法公約》等有關(guān)海洋的國際公約締約國。這些公約賦予我國諸多國際法權(quán)利和義務，但需轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，通過國內(nèi)機制執(zhí)行。比如，我國有權(quán)開發(fā)利用國際海底區(qū)域資源，但有關(guān)國際法律制度要求開發(fā)國要有相應的國內(nèi)立法。制定海洋基本法，有助于我國充分行使有關(guān)國際法規(guī)定的權(quán)利和義務。

四是應對海洋爭端、維護國家海洋權(quán)益的有力舉措。當前，我國面臨復雜嚴峻的領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭端，亟需從立法層面確立相應的法律制度，特別是明確處理和解決海洋爭端的原則和方法。日本和越南都在同我海洋爭端加劇時頒布海洋基本法，針對我國的意圖十分明顯。制定海洋基本法，有助于以法律對法律、以行動對行動，增強政策透明度，維護國家領(lǐng)土主權(quán)及海洋權(quán)益，也有助于樹立我國良好的法治形象、營造和平發(fā)展的周邊環(huán)境。

五是促進21世紀海上絲綢之路建設的重要舉措。目前，中央有關(guān)部門和有關(guān)省市正在熱火朝天地投入到海上絲綢之路的規(guī)劃和建設中。如果沒有完備的海洋法律制度，海上絲綢之路建設就可能遭遇法律制度陷阱和瓶頸。海洋基本法調(diào)整和規(guī)范海洋管理體制、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋經(jīng)貿(mào)及國際海洋合作等重要問題，是海上絲綢之路建設的堅實制度保障。制定海洋基本法，有助于為21世紀海上絲綢之路建設快速健康發(fā)展保駕護航。

制定海洋基本法的想法提出已近30年，有關(guān)方面也做過努力和嘗試，但由于種種原因至今未果。近年來，我國同周邊國家的海洋爭端加劇，對極地事務的參與加深，海上力量快速發(fā)展，重組國家海洋局，成立海警局，改進海上執(zhí)法體制，設立國家海洋委員會，國民海洋意識有所提高。這些因素表明，制定海洋基本法正面臨前所未有的機遇和條件，已經(jīng)不能再拖了。

國家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法相輔相成、相互促進

國家海洋戰(zhàn)略是保障國家海洋安全、指導國家海洋事業(yè)發(fā)展的總體方略，是國家戰(zhàn)略在海洋事務方面的具體體現(xiàn)；海洋基本法是調(diào)整海洋問題的基本制度，是國家處理海洋事務的基本遵循。許多海洋事業(yè)發(fā)達的國家，比如美國、加拿大、澳大利亞、日本等都有健全的海洋戰(zhàn)略、政策和法律，有關(guān)配套制度措施比較齊全，值得學習借鑒。我國國家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法是并行不悖、相輔相成的，應當一并推進國家海洋戰(zhàn)略與海洋基本法的制定工作，共同推動、維護我國海洋事業(yè)發(fā)展和海洋權(quán)益及安全利益。

（作者系中國社會科學院海洋法與海洋事務研究中心主任）