文/陳杭平

新時期下“繁簡分流”的分析與展望

文/陳杭平

近兩年來，最高法重新強調(diào)行政訴訟繁簡分流，可以視作對國民經(jīng)濟下行、實行立案登記制、行政訴訟法修改帶來的行政案件增長的制度回應(yīng)。文章對目前我國行政案件數(shù)量做了介紹，講述了繁簡分流的重要性，并對繁簡分流中存在的問題進行了分析。

近兩年來最高法院重新強調(diào)“繁簡分流”，可以視作是對國民

經(jīng)濟下行、實行立案登記制、行政訴訟法修改等所帶來的全國法院收案量高速增長的一種制度回應(yīng)。例如，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年上半年全國法院新收各類案件1002.9萬件，同比上升18.94%，而在2015 年全國各級法院共登記立案1323.6 萬余件。將這種無聲的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的場景，便是法院審判力量、審判資源供給與需求之間的矛盾日益加劇，造成各類案件、尤其是民商事案件在進入法院后形成嚴重的“擁堵”。2016年3月，筆者參與了在全國三省市法院展開的一項有關(guān)立案登記制的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)收案量的急劇攀升已在相當(dāng)程度上重新塑造了民事審判實踐，或者說產(chǎn)生了一種與以往的共通認知頗為不同的新“非正式制度”：

首先，因立案登記制所強調(diào)的“有案必立，有訴必理”以及帶來的種種限制收案的“土政策”的實質(zhì)瓦解，法院與當(dāng)事人均主動或被動地冷落、閑置了訴前調(diào)解、立案調(diào)解等多元化糾紛解決機制。不少地方法院出現(xiàn)立案大廳內(nèi)設(shè)的“人民調(diào)解室”門可羅雀、立案庭設(shè)立的調(diào)解組形同虛設(shè)、委托調(diào)解案件量萎縮、調(diào)解員主要作為陪審員參與審理等現(xiàn)象。概而言之，立案庭（訴訟服務(wù)中心）功能相對簡化為訴訟材料收取、受理、移轉(zhuǎn)及訴訟服務(wù)、涉訴信訪接待等，而訴調(diào)對接功能有所削弱。

其次，在“人少案多”問題較為嚴重的基層法院，由于審判庭人均在辦案件一般多達數(shù)百起，立案庭難以順暢地向?qū)徟型ヒ扑托率瞻讣?，更無法像過去那樣“事先”指定開庭日期（即“排期”），以及向當(dāng)事人一并送達訴訟文書、開庭傳票。即使成功向?qū)徟型シ职?，后者則需要自行“排期”并負責(zé)向當(dāng)事人送達，進一步增加非審判核心業(yè)務(wù)的負擔(dān)，稀釋本就不足的審判資源。而受審判員、書記員人手不足，法庭數(shù)量有限等因素的制約，通常指定的開庭日期已在三個月甚至半年以后，由此造成簡易程序的適用比例大幅下降，而理論上只適用于較為疑難、復(fù)雜、重大案件的普通程序反倒成了常規(guī)程序。與此同時，從媒體的相關(guān)報道可知，審判人員“白加黑”、“5+2”現(xiàn)象也日趨普遍。作為情理之中的反應(yīng)，有些審判人員對立案登記制產(chǎn)生抵觸情緒，并通過法院內(nèi)正式或非正式的溝通協(xié)調(diào)機制對立案庭施加壓力。其結(jié)果便是立案登記制在度過最初的“蜜月期”后出現(xiàn)某種程度的“倒退”。

立案登記制對于解決人民群眾告狀難、立案難，保障當(dāng)事人訴權(quán)具有不言而喻的意義。在全面推進依法治國的宏觀背景下，以行政訴訟為代表，立案登記制更被寄予疏通司法審判渠道，發(fā)現(xiàn)、糾正地方政府及其職能部門違法行政，違背法律法規(guī)及中央方針政策的使命。因此，立案登記制作為通過司法規(guī)訓(xùn)權(quán)力或“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”、化解糾紛并形成規(guī)則或秩序的抓手之一，應(yīng)始終堅持不能動搖。在此前提下，要想有效消解蜂擁而至的案件所形成的沖擊，不致法院先被沖垮，恐怕只能訴諸繁簡分流的制度框架，通過簡便高效的簡易、小額、速裁、督促等程序并充分利用多元化糾紛解決機制，化解據(jù)稱占總量80%左右的簡單案件。

為此，最高法院在新近下發(fā)的指導(dǎo)文件中明確提出，對于民商事案件要實現(xiàn)簡案快審、繁案精審，對于刑事案件要構(gòu)建多層次訴訟制度體系，對于行政案件要完善繁簡分流機制。剛剛發(fā)布的《民事訴訟文書樣式》的一個主要目標也是根據(jù)案件不同類型、不同審級要求實行裁判文書繁簡分流，提高審判效率，對于簡易程序、小額程序等審理的民商事案件可適用要素式、令狀式和表格式裁判文書樣式。在此時代背景下，最高法院出臺專門有關(guān)繁簡分流的規(guī)范性文件，可謂必要且及時。總而言之，繁簡分流制度建設(shè)已經(jīng)并且將繼續(xù)成為保障法院有序、高效運轉(zhuǎn)，在此基礎(chǔ)上提升司法公信力的支撐之一。而這種新的歷史使命，也對繁簡分流的制度架構(gòu)及具體內(nèi)容提出新的要求。下文以法院負荷最重、造成的困擾最大的民事訴訟為例，圍繞“程序”與“組織”兩個方面略加展開。

首先，目前有關(guān)繁簡分流的程序構(gòu)建思路大致可以歸納為“裁剪”和“嫁接”兩點。一方面，在民訴法規(guī)定的普通程序與簡易程序前提下進一步裁剪程序設(shè)置，以實現(xiàn)節(jié)省訴訟時間和成本，提高訴訟效率的目標。例如，對法院送達（如推行電子送達、新媒體推送公告）、庭審方式（如圍繞訴訟請求或爭議要素展開庭審、集中排期快速審理、采用遠程視頻方式開庭、以錄音錄像替代法庭筆錄）、裁判文書（如使用令狀式、要素式、表格式等格式化裁判文書）等各個環(huán)節(jié)的簡化，均屬于此。另一方面，在民訴法所規(guī)定的程序框架基礎(chǔ)上添加若干可以簡便、快捷處理案件的通道或機制，從而實現(xiàn)簡單案件從常規(guī)流程中不斷分流出來快速處理。例如，在立案前、立案中、庭審前（庭前會議）等環(huán)節(jié)“嫁接”調(diào)解前置程序、速裁機制、委派或委托調(diào)解等多元糾紛解決機制。將這種制度邏輯再向民事二審、行政訴訟及刑事訴訟擴展，大體上就能勾勒出當(dāng)下全國各地法院繁簡分流程序制度的基本格局。

其次，通過法院內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與法院內(nèi)外的訴調(diào)對接，利用司法輔助人員從事送達、保全、聯(lián)絡(luò)等程序保障性事務(wù)及化解大多數(shù)簡單、輕微、瑣碎案件，并充分利用社會資源（如人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、職業(yè)律師）解決無需進行裁判的糾紛。例如，在法院內(nèi)組成速裁團隊、專業(yè)審判組織，對于系列案件、群體性案件、關(guān)聯(lián)案件、類型化案件等進行統(tǒng)一集中處理，提高司法效率。根據(jù)法院審級、案件數(shù)量、難易程度等因素，以法官為中心組建由不同比例法官、法官助理、書記員組成的審判團隊。從民事審判實踐來看，買賣、承攬合同關(guān)系產(chǎn)生的貨款糾紛，租賃和居間合同中涉及費用追索的糾紛，債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確的民間借貸糾紛、金融借款合同糾紛，小額勞動爭議糾紛、工傷賠償糾紛、交通事故賠償糾紛，采暖費、物業(yè)費糾紛，相鄰關(guān)系糾紛，所有權(quán)確認糾紛，股東知情權(quán)糾紛，不涉及夫妻共同財產(chǎn)分割和共同債務(wù)承擔(dān)的離婚糾紛、原判不準離婚的上訴案件等類型案件可以交由專門的審判組織或團隊負責(zé)，進行集中、批量處理，也較為適合采用多元糾紛解決機制予以化解。

不過，從域外的視角來看，我國繁簡分流制度仍存在程序間差異不大、審判主體權(quán)限邊界不明、法院承擔(dān)的責(zé)任過重等不足。以英國為例，為了緩解訴訟效率低下造成的司法危機，1999年民事司法改革進行了一系列重大調(diào)整，其中值得我國在建構(gòu)繁簡分流制度時予以重視的包括以下幾點：

第一，要求當(dāng)事人在向法院起訴前一律進行“訴前和解”（Pre-Action Protocol）。該機制旨在促進雙方當(dāng)事人通過合作揭示案件的主要爭點、信息，以此提高和解率。即使訴訟不能避免，也為法院進行有效的案件管理提供基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)這一立法目標，如果一方當(dāng)事人不予配合或合作，待案件進入訴訟后，法院有權(quán)通過命令其支付對方訴訟費用、加付對方利息或減免應(yīng)得利息等進行懲罰。

第二，在大多數(shù)案件中要求原告填寫“案件具陳書”（Particulars of Claim），與起訴狀一起或者先后向被告送達。所謂“案件具陳書”即對案件事實展開陳述，通常圍繞每個主要事實爭點分段進行，并具名確認陳述的真實性。例如，在一起普通人身損害賠償訴訟中，原告先逐段描述其受傷的過程（合法進入被告的家里，被破裂的地板絆倒并導(dǎo)致左腿受傷），其次陳述被告構(gòu)成過失或違反法定義務(wù)（未維護地板狀況、將原告置于危險處境、未進行充分的安全警示、未在其家里為原告提供合理的安保），然后陳述其所遭受的損失，最后提出具體的訴訟請求。被告在答辯狀中逐一予以承認或否認，換言之通過雙方書面的攻擊防御，即在請求與事實層面形成爭議焦點，并明確應(yīng)予證明的對象和范圍。

第三，當(dāng)被告提交答辯后，法院向雙方當(dāng)事人發(fā)放調(diào)查問卷，并以此為參考進行案件分流。英國原則上以案件訴請標的額為標準，分為小額訴訟程序、“快速通道”（Fast Track）程序以及“復(fù)合通道”（Multi Track）程序三種類型。其中，小額訴訟程序適用于1萬英鎊以下的案件（但人身侵權(quán)案件、承租人起訴房東修復(fù)房子或賠償因失修造成損失案件須在1千英鎊以下），以靈活機動、非程式化為主要特征。法官有權(quán)進行職權(quán)探知和程序主導(dǎo)，非經(jīng)其允許不得引入專家證人，在必要時其可以采用書面審理而不進行口頭辯論及證人詢問。小額訴訟程序的勝訴當(dāng)事人不能要求對方為其支付律師費，故當(dāng)事人往往不聘請律師代理。裁判結(jié)果一般不闡述理由。除非獲得審判法官的許可，否則當(dāng)事人不得針對小額訴訟裁判提起上訴?！翱焖偻ǖ馈背绦蜻m用于1萬至2萬5千英鎊的案件，僅進行有限制的證據(jù)披露及檢查、較短期的庭前準備（30周以內(nèi)），僅允許提交書面的專家證言，庭審不得長于一天（5小時）?！皬?fù)合通道”程序中法官同樣進行案件管理，比如為案件管理會議、庭前審查（pre-trial reviews）等設(shè)定日程，旨在盡早識別、確定案件爭議焦點并促進訴訟和解。

以英國為對照樣本，可以從總體上重新審視我國繁簡分流制度建構(gòu)。毋庸置疑，繁簡分流屬于“供給端”改革，以達到司法資源供給與需求的大致均衡。這既包括在總體上降低法院為提供司法這一公共品（public goods）而負擔(dān)的成本，也包括在法院內(nèi)部通過設(shè)置不同的程序通道，合理配置司法資源，將法官有限的時間精力投入真正疑難、復(fù)雜、重大的案件處理當(dāng)中。

對于前者，除了利用多元糾紛解決機制、調(diào)解協(xié)議司法確認程序等有效利用社會資源化解糾紛——這一部分中國顯然世界領(lǐng)先——之外，還應(yīng)貫徹當(dāng)事人自負其責(zé)的制度原理和邏輯。在寬泛的意義上，當(dāng)下中國糾紛解決以法院為主、以社會組織為輔，當(dāng)事人所承擔(dān)的責(zé)任不成比例的輕微；相比之下，西方國家三者的序次剛好顛倒過來。如果不打破這種基本序次，我國就很難擺脫“人少案多”下法官“白加黑”、“5+2”的艱難處境。要求當(dāng)事人自負其責(zé)，比如可以規(guī)定對特定標的數(shù)額（小額訴訟標準）以下的案件進行強制訴前和解，目的在于推動雙方充分交換證據(jù)及整理爭點，如達成和解協(xié)議通過司法確認或法院立案后出具調(diào)解書的方式結(jié)案；如不能達成和解協(xié)議，雙方提交相關(guān)書面材料，法院僅就有爭議的部分作出認定，快速結(jié)案。對于小額、類型化等案件，法院提供格式訴狀樣式，要求原告逐一陳述案情，被告則對之逐項作出承認或否認的答辯，雙方均須在書狀上簽名確保真實性。由此縮小法院的審理范圍，并對違反的當(dāng)事人以妨礙民事訴訟為由進行制裁，承擔(dān)對方因此加重的訴訟成本。另外，向當(dāng)事人及其律師發(fā)放調(diào)查令、送達“外包”并由當(dāng)事人承擔(dān)費用等都值得考慮。總而言之，繁簡分流應(yīng)當(dāng)走出現(xiàn)有狹窄的格局，于更大范圍內(nèi)在法院、社會及當(dāng)事人之間重新分配權(quán)能與責(zé)任。

對于后者，相比于英國的小額訴訟程序、“快速通道”程序，從結(jié)案效率來看無疑我國的小額程序、簡易程序更為便捷高效，從中可挖的潛力較為有限。真正需要認真對待的是在不損害當(dāng)事人程序保障的前提下，如何提高小額程序、簡易程序的利用率。目前小額程序在多個地方法院“遇冷”，與此同時，簡易程序的使用率也因上述原因而明顯降低。這與繁簡分流的訴求形成了鮮明甚至略帶諷刺意味的反差。這種現(xiàn)象顯然表明小額程序、簡易程序的設(shè)定存在嚴重缺陷，影響了法院及當(dāng)事人使用的積極性。

我國的小額程序、簡易程序相當(dāng)于在普通程序的基礎(chǔ)上進行不同幅度的“打折”，導(dǎo)致它們只是普通程序的“低配版”，而非自成體系的不同程序“通道”。殊不知，要想實現(xiàn)繁簡分流的目的，小額程序、簡易程序就應(yīng)當(dāng)與普通程序區(qū)隔開來，根據(jù)繁與簡相適應(yīng)、成本與收益成比例的原則，按照彼此獨立的邏輯重新構(gòu)造。其一，一旦法院按照法定標準確定適用某種程序或進入某種通道，除非當(dāng)事人有充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，否則不應(yīng)向其他程序轉(zhuǎn)換。只有這樣才能防止當(dāng)事人通過拖延、無理由異議等逃避適用簡便的程序，避免繁簡分流制度失靈。其二，小額程序、簡易程序不應(yīng)定位成由法院負責(zé)在更短審限內(nèi)結(jié)案的方式，而應(yīng)是法院發(fā)揮更強的案件管理和訴訟指揮功能，命令當(dāng)事人更及時、簡便地履行訴訟義務(wù)和行使訴訟權(quán)利，并同樣要求其對程序展開及案件結(jié)果負責(zé)的獨立通道。“繁”與“簡”的根本區(qū)別不在于審限的長短，在“承辦人”制下也不在于審判組織的構(gòu)成，而是當(dāng)事人所應(yīng)負擔(dān)的責(zé)任比重以及程序保障程度的相對降低。在此意義上，源自法院經(jīng)費保障與訴訟收費掛鉤的上世紀八九十年代的審限制度理應(yīng)有所放寬。當(dāng)時作為考核、鞭策法官“多辦案，多收費”的指揮棒，如今已成為繁簡分流制度有效運轉(zhuǎn)的障礙。比如，簡易及小額程序的審限延長至6個月，并在雙方當(dāng)事人同意的前提下予以延長；普通程序的審限則延長至12個月，同樣可以經(jīng)當(dāng)事人申請、同意予以延長。在相對寬松的審理期限內(nèi)，法院主導(dǎo)并協(xié)同當(dāng)事人制定案件日程表，要求其按期完成，否則承擔(dān)罰款、負擔(dān)對方訴訟成本、敗訴等一系列不利后果，進一步貫徹當(dāng)事人自負其責(zé)的邏輯。

（作者系清華大學(xué)法學(xué)院副教授）