文//鄭紅明

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抓住時(shí)機(jī) 試點(diǎn)休耕

文//鄭紅明

黨的十八屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，……探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”。2015年11月11日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出要推動(dòng)南方掛坡地退耕還林，推進(jìn)休耕及玉米與大豆輪作，促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。這是我國(guó)首次在國(guó)家層面提出輪作休耕制度。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性供大于求，庫(kù)存急劇增加，倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)加重。同時(shí)，地力嚴(yán)重透支，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。化解高庫(kù)存與恢復(fù)地力已成為當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)已經(jīng)對(duì)北部大草原實(shí)行輪牧，在近海實(shí)行休漁，然而我們的耕地卻沒有休息，還在用化肥充當(dāng)催化劑，是到了讓耕地歇歇的時(shí)候了。

當(dāng)前休耕時(shí)機(jī)較為有利

一是全社會(huì)基本形成了共識(shí)。以前由于我國(guó)人多地少，糧食單產(chǎn)較低，糧食供應(yīng)一直處于緊平衡中，因此格外強(qiáng)調(diào)精耕細(xì)作，棄耕拋荒被認(rèn)為會(huì)影響我國(guó)糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)定，不但要受到道德的遣責(zé)，還可能會(huì)受到政府的處罰，甚至可能會(huì)被收回土地承包權(quán)，是不允許的。隨著我國(guó)糧食單產(chǎn)和總量的提高，隨著糧食對(duì)外開放的擴(kuò)大，我國(guó)的糧食安全保障已經(jīng)上升到了更高的層次。以往藏糧于倉(cāng)、藏糧于民、以豐補(bǔ)歉的糧食安全理念開始受到挑戰(zhàn)。實(shí)行休耕，減少糧食供應(yīng)，在黨中央、政府、學(xué)術(shù)界和民間均已達(dá)成了共識(shí)。

二是國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)充足。休耕的前提是必須能保障國(guó)家糧食安全。幾千年來，我國(guó)沒有真正實(shí)行過休耕，主要原因是人多地少，糧食供應(yīng)偏緊。當(dāng)前國(guó)內(nèi)糧食連續(xù)豐收，特別是三大主糧品種庫(kù)存高企，供應(yīng)充足，這既是當(dāng)前實(shí)行休耕，從供給側(cè)減少糧食供應(yīng)，化解國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存高企的原因，也為實(shí)行休耕提供了物質(zhì)條件。

三是當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)利于實(shí)行休耕。當(dāng)前國(guó)際糧食供應(yīng)相對(duì)充裕，糧價(jià)較低，便于我們統(tǒng)一利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)來保障國(guó)內(nèi)糧食安全。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，2015年全球谷物總供應(yīng)量將達(dá)到29.31 億噸，已連續(xù)三年豐收，較2014年平均供給水平增加3.12%。2015年全球谷物庫(kù)存均值為4.88億噸，較2014年增長(zhǎng)5.17%。由于全球經(jīng)濟(jì)增速放緩、供應(yīng)相對(duì)寬松以及美元持續(xù)表現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)，糧食出口國(guó)競(jìng)爭(zhēng)激烈，不斷拉低出口價(jià)格。2015年，全球糧食價(jià)格連續(xù)第四年下跌，且創(chuàng)下7年最大跌幅。其中谷物價(jià)格指數(shù)下跌了15.4%，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差進(jìn)一步壓大。從休耕的角度進(jìn)行考慮，此時(shí)進(jìn)行休耕，若供需出現(xiàn)較大缺口，可通過進(jìn)口較低價(jià)格的國(guó)際糧食來保障國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)，避免國(guó)內(nèi)糧價(jià)大幅上漲。

四是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，有能力進(jìn)行適當(dāng)休耕。推行土地休耕，不是說讓農(nóng)民不種地就完事了，它需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作后盾。國(guó)家要給農(nóng)民一定的補(bǔ)償，把農(nóng)民的種地權(quán)暫時(shí)贖回來，才能推行下去。對(duì)我們這樣一個(gè)擁有18億畝耕地的大國(guó)來說，如按照一成的比例進(jìn)行休耕，每年需要的補(bǔ)貼動(dòng)輒幾百上千億元，沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)根本無力推動(dòng)。上世紀(jì)80年代和90年代，我國(guó)也經(jīng)歷了糧食大豐收，出現(xiàn)糧滿為患的現(xiàn)象。由于經(jīng)濟(jì)能力限制，只能提出調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，結(jié)果引起糧食生產(chǎn)大起大落。經(jīng)過三十多年的改革開放，我國(guó)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力已大大增強(qiáng)，目前已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，有能力拿出更多的資金用于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。糧食直補(bǔ)的實(shí)行，農(nóng)業(yè)稅的取消，無一不是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的體現(xiàn)。目前我們已經(jīng)有能力給推行休耕的農(nóng)戶適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，使糧食生產(chǎn)在適當(dāng)減少的同時(shí)，糧食生產(chǎn)能力又不下降，從而跳出糧食生產(chǎn)大起大落的怪圈，使糧食安全保障水平處于更高層次。

積極穩(wěn)妥試行休耕

推行土地休耕，從長(zhǎng)期來看，會(huì)增加土地肥力，提高糧食單產(chǎn)和質(zhì)量，對(duì)保障國(guó)家糧食安全、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)將發(fā)揮重要支撐作用，但短期會(huì)造成耕地?cái)?shù)量下降。如不慎重確定休耕規(guī)模、范圍與年限，將會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全造成不利影響。因此，一定要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，積極穩(wěn)妥審慎推行，而不能盲目照搬國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，以免水土不服，危及國(guó)內(nèi)糧食安全。

——合理確定休耕規(guī)模。雖然我國(guó)糧食產(chǎn)量和庫(kù)存量均創(chuàng)歷史新高，供應(yīng)壓力巨大，但只是結(jié)構(gòu)性過剩，總體上仍處于緊平衡狀態(tài)。因此不能像美國(guó)那樣實(shí)行大規(guī)模休耕。加上我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家，又沒有經(jīng)驗(yàn)，先期休耕應(yīng)以試點(diǎn)為主，不能一下子規(guī)模搞得過大。同時(shí)為應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的面積調(diào)減后因天氣等原因?qū)е聠萎a(chǎn)下降、國(guó)際糧價(jià)大幅上漲引起的進(jìn)出口逆轉(zhuǎn)等不可預(yù)料的情況，休耕規(guī)模也不能太大。當(dāng)前應(yīng)該以確保國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量不低于5.5億噸為標(biāo)準(zhǔn)制定休耕比例，即不超過全國(guó)耕地的10%較為妥當(dāng)。而試點(diǎn)初期規(guī)?？梢赃m當(dāng)?shù)鸵稽c(diǎn)，以全國(guó)耕地的3%～5%的比例較為適宜。

——科學(xué)劃定休耕范圍。由于我國(guó)耕地質(zhì)量下降是全國(guó)性的，因此，總體思路是爭(zhēng)取通過若干年或更長(zhǎng)的時(shí)間，將全國(guó)的所有耕地全部休整一次，并循環(huán)進(jìn)行休耕。為確保試點(diǎn)取得良好效果，初期休耕的重點(diǎn)范圍應(yīng)放在不適宜種糧的地區(qū)，如南方重金屬污染地區(qū)、北方水資源嚴(yán)重缺乏地區(qū)，以及糧食單產(chǎn)較低的地區(qū)和倉(cāng)容十分緊缺的主產(chǎn)區(qū)如鐮刀彎地區(qū)、南方掛坡地、北方漏斗區(qū)等。

——因地制宜確定休耕期限。區(qū)別不同情況，實(shí)行不同的休耕年限。一種是實(shí)行中長(zhǎng)期休耕的地區(qū)。對(duì)高污染地區(qū)、土地貧瘠地區(qū)、水資源缺乏區(qū)以及耕地退耕還林、還草、還湖的可實(shí)行較長(zhǎng)時(shí)期休耕。時(shí)間可以是10～15年，甚至更長(zhǎng)。另一種是短期休耕。就是將現(xiàn)有耕地按一定比例在一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行循環(huán)休耕，以此達(dá)到保護(hù)土地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高耕地使用效益的目的，如對(duì)主產(chǎn)區(qū)試行每隔3～5年休耕一次。

——合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。休耕的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能太高，也不能太低。太高國(guó)家財(cái)力難以承受，太低農(nóng)戶又不樂意?？傮w原則是要既有利于讓休耕的農(nóng)民樂意，也要讓種地的農(nóng)民有生產(chǎn)積極性?？筛鶕?jù)休耕土地所在地的土地相對(duì)生產(chǎn)效益和當(dāng)?shù)氐暮档刈饨饍r(jià)格，評(píng)估、確定一個(gè)年度土地租金補(bǔ)貼價(jià)格。也可參照國(guó)家西部大開發(fā)退耕還林、還草的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，每年每畝補(bǔ)貼糧食300斤。鑒于土地休耕大多數(shù)是糧食主產(chǎn)區(qū)，可按照目前的物價(jià)水平或最低收購(gòu)價(jià)格，折算成現(xiàn)金補(bǔ)貼給農(nóng)民。補(bǔ)貼發(fā)放程序可參照目標(biāo)價(jià)格、糧食直補(bǔ)辦法或退耕還林、還草等辦法執(zhí)行。

——加強(qiáng)休耕管理。為了讓土地休耕落到實(shí)處，真正起到休養(yǎng)耕地、保護(hù)生產(chǎn)能力、減少產(chǎn)出、化解庫(kù)存的目的，就必須建立管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)休耕制度的實(shí)施與管理。一方面要監(jiān)督農(nóng)民不得在已休耕的土地上，種植以收獲為目的的任何農(nóng)作物。督促農(nóng)民種植綠肥，通過翻耕達(dá)到增強(qiáng)地力的目的。不得建筑占用及其他任何占用已休耕土地，確保糧食生產(chǎn)能力。另一方面要對(duì)農(nóng)民休耕的土地登記造冊(cè)，建檔保管，嚴(yán)禁農(nóng)民將同一土地超期限休耕或者應(yīng)休耕的土地不休耕等。對(duì)違反休耕制度的農(nóng)戶要給予嚴(yán)厲的處罰，確保耕地輪流休耕，真正保護(hù)和提高耕地的長(zhǎng)遠(yuǎn)使用效益。

（作者單位：浙江省衢州市糧食收儲(chǔ)有限公司）