吳舜澤

環(huán)保“十三五”規(guī)劃的核心在于充分反映綠色發(fā)展的要求，處理好治標(biāo)與治本的關(guān)系，加快構(gòu)建綠色發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制

“十三五”既是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是負(fù)重前行的攻堅(jiān)期。《國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》目前已經(jīng)形成初稿，并經(jīng)2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議討論。與以往的規(guī)劃相比，環(huán)?！笆濉币?guī)劃從邊界到內(nèi)容都有了較大的變化和調(diào)整。

環(huán)保新背景

目前中國(guó)多階段、多領(lǐng)域、多類型的環(huán)境問題長(zhǎng)期累積疊加，主要污染物排放接近或超過承載能力的狀況短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)根本改變，環(huán)境質(zhì)量差、區(qū)域分化明顯、隱患多、風(fēng)險(xiǎn)高，與社會(huì)公眾需求和期待差距較大。環(huán)境問題已成為全面建成小康社會(huì)的瓶頸和短板。近年來中國(guó)污染治理力度前所未有，進(jìn)程加速推進(jìn)，總體處于環(huán)境質(zhì)量有所改善但問題交織的戰(zhàn)略相持期，表現(xiàn)為以下四大特征。

1.容量超載。中國(guó)污染物排放逼近或者超過承載，這是對(duì)中國(guó)資源環(huán)境國(guó)情的重大判斷。在長(zhǎng)期粗放的發(fā)展模式下，隨著快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，污染物排放增長(zhǎng)快、總量大。另外，近年來因生態(tài)空間壓縮破碎，氣象、自然等因素導(dǎo)致承載能力總體下降。分子增加、分母減少導(dǎo)致的容量超載國(guó)情短期內(nèi)不會(huì)根本扭轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的脆弱性、風(fēng)險(xiǎn)性相應(yīng)明顯加大。為應(yīng)對(duì)硬約束，必須過容量“緊日子”。

2. 質(zhì)量仍差。2015年，以PM2.5濃度50μg/m3（標(biāo)志著“優(yōu)質(zhì)”）為標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中僅76個(gè)城市年均值達(dá)標(biāo)。與發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比，中國(guó)環(huán)境質(zhì)量仍然很差，生態(tài)環(huán)境成為社會(huì)需求強(qiáng)烈的稀缺產(chǎn)品。為改變這種現(xiàn)狀，理論上要明確提供生態(tài)產(chǎn)品屬于發(fā)展內(nèi)涵，生態(tài)產(chǎn)品具有產(chǎn)權(quán)與價(jià)值；實(shí)踐上要主動(dòng)適應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高，社會(huì)公眾訴求明顯提升的“新常態(tài)”。環(huán)境質(zhì)量改善已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會(huì)難度最大，但必須采取綜合措施確保完成的任務(wù)。

3.穩(wěn)中趨好。主要污染物減排成效明顯，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。全國(guó)優(yōu)Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水質(zhì)改善力度非常大；酸雨面積恢復(fù)到20世紀(jì)90年代水平，空氣質(zhì)量改善初見成效。但環(huán)境改善的幅度與老百姓的需求仍有較大差距，甚至與感受存在反差。這有認(rèn)知方式、方法上的問題，也有環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位關(guān)注國(guó)家生態(tài)環(huán)境“大系統(tǒng)”與群眾關(guān)注身邊生活質(zhì)量“小問題”之間“錯(cuò)位”的問題。

4. 區(qū)域分異。中國(guó)區(qū)域間工業(yè)化進(jìn)程、資源能源消耗、環(huán)境稟賦、污染排放強(qiáng)度差異大，不同區(qū)域、流域和城市環(huán)境問題分化較大，質(zhì)量改善步伐不可能“齊步走”、同步達(dá)標(biāo)，全國(guó)960萬平方公里不能靠一個(gè)“方程式”來解決，全國(guó)統(tǒng)一性的總量控制方略要更加服從、服務(wù)于差異化環(huán)境問題的解決，必須制定、實(shí)施更加精細(xì)化的環(huán)境管理政策。

未來，中國(guó)面臨一系列艱巨挑戰(zhàn)，但適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需求的體制機(jī)制正在建立，全面深化改革、全面依法治國(guó)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等三大“紅利”逐步釋放。同時(shí)，污染物新增排放壓力高位舒緩，全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的合力逐步形成。我認(rèn)為，“十三五”期間，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，是充滿希望、大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是負(fù)重前行的關(guān)鍵期；既是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是攻堅(jiān)期。

環(huán)保新目標(biāo)

環(huán)保“十三五”規(guī)劃確定的總體目標(biāo)是：牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)同，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。

為應(yīng)對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、資源能源消耗、社會(huì)發(fā)展等新變化、新轉(zhuǎn)折，需要從四個(gè)方面準(zhǔn)確把握、深刻分析、辯證認(rèn)識(shí)未來生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

1.國(guó)際對(duì)比。中國(guó)在較低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問題，經(jīng)濟(jì)水平、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比具有本質(zhì)區(qū)別。中國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的“高煤”特征短期難以改變（煤占比長(zhǎng)期維持在2/3左右），劣質(zhì)煤、散燒煤影響大；而美國(guó)歷史同期僅為19%，歐洲為30%。中國(guó)提出實(shí)行PM2.5控制的2012年，人均GDP約5400美元；而美國(guó)實(shí)行PM2.5控制的1996年，人均GDP為28000美元左右。因此，要正視因資源環(huán)境稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不同而造成的環(huán)境改善歷程的差異。

2.全面小康。全面建成小康社會(huì)的核心要求是環(huán)境質(zhì)量改善。一方面，全面小康是底線型標(biāo)準(zhǔn)，非達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或全國(guó)總體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)應(yīng)在“兜底”、“補(bǔ)短板”。需要將問題控制在較低、社會(huì)能接受的水平，但實(shí)際上全國(guó)不少區(qū)域質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)高于此。另一方面，老百姓更關(guān)心的是環(huán)境改善結(jié)果而非過程。相對(duì)于大江大河，老百姓更關(guān)注身邊環(huán)境問題，如小河小溝的黑臭水體防治、灰霾控制、飲用水安全等。因此，要響應(yīng)群眾呼聲，將環(huán)境改善的視角和側(cè)重點(diǎn)做相應(yīng)調(diào)整，大小并重、增強(qiáng)針對(duì)性。

3.總體改善。相比于以往的定性表述，十八屆五中全會(huì)提出的要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標(biāo)，是指全國(guó)大尺度、大范圍、多要素環(huán)境質(zhì)量改善程度會(huì)有一個(gè)質(zhì)變。從穩(wěn)中趨好變?yōu)榭傮w性改善，需要未來五年做出艱巨努力。特別是老百姓對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的認(rèn)可度要明顯加大，需要建立信息公開和社會(huì)共治的環(huán)境治理新體系，并采取多重措施，實(shí)現(xiàn)重污染天氣“降頻削峰”，顯著降低灰霾對(duì)年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。

4.質(zhì)量核心。十八屆五中全會(huì)首次提出將PM2.5等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)納入約束性控制，這是一個(gè)重大信號(hào)。從過去十年單一的主要污染物排放總量約束，到“十三五”期間新增環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)約束，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)階段和治理要求發(fā)生戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。把環(huán)境質(zhì)量作為約束性指標(biāo)和環(huán)保工作的核心，既符合公眾需求，也符合環(huán)保發(fā)展規(guī)律。在國(guó)際對(duì)比不樂觀的情況下，要讓公眾認(rèn)同全面小康和總體改善。必須在久久為功的同時(shí)，把握階段性戰(zhàn)略重點(diǎn)，在“十三五”期間打好若干彰顯力度和成效的攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決大氣、水、土壤三大領(lǐng)域若干“刺兒頭”性質(zhì)的問題。

環(huán)保新變化

環(huán)?！笆濉币?guī)劃的核心在于，要充分反映綠色發(fā)展的要求，處理好治標(biāo)與治本的關(guān)系，全過程促進(jìn)綠色發(fā)展，厚植綠色發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建綠色發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制?；诖?，《規(guī)劃》著力強(qiáng)化環(huán)境宏觀政策調(diào)控，堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先，突出前端引導(dǎo)，將環(huán)境預(yù)防體系做成“硬措施”，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)從末端治理向前端延伸，加強(qiáng)前端能源、資源消耗協(xié)同控制，著力推動(dòng)構(gòu)建節(jié)約環(huán)保的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，以綠色消費(fèi)倒逼綠色生產(chǎn)革命，做大綠色發(fā)展的“環(huán)境紅利”，解決環(huán)保工作長(zhǎng)期以來被動(dòng)、滯后的問題。

此外，環(huán)保“十三五”規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)綠色富國(guó)、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色惠民；突出環(huán)境空間分級(jí)管控，把握底線要求，提出紅線要求，明確上限要求，積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；要求做好“發(fā)展必綠色”與“綠色即發(fā)展”兩個(gè)層面的設(shè)計(jì)部署，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式。

在“十三五”生態(tài)環(huán)境治理制度改革方面，環(huán)?！笆濉币?guī)劃提出以環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、離任審計(jì)、損害責(zé)任追究等方法落實(shí)地方黨委政府環(huán)境責(zé)任。以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償?shù)却胧┞鋵?shí)企業(yè)主體責(zé)任。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)體系，強(qiáng)化綠色金融等市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制。健全環(huán)境信息公開制度，保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，形成政府、企業(yè)、公眾多元共治的治理體系。

環(huán)?！笆濉币?guī)劃還力圖通過改革，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，落實(shí)生態(tài)環(huán)保“黨政同責(zé)”；實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度；建立全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)；建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制；實(shí)施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)的排放計(jì)劃等。

環(huán)保“十三五”規(guī)劃首次試圖以大氣、水、土壤為重點(diǎn)，通過深化環(huán)境質(zhì)量管理將環(huán)保三“十條”（大氣十條、水十條、土十條）逐步落實(shí)，實(shí)施環(huán)境質(zhì)量改善的清單式管理，實(shí)施差異化、分區(qū)域、分流域、分階段落實(shí)。

環(huán)?！笆濉币?guī)劃強(qiáng)調(diào)任務(wù)要“硬”要“實(shí)”。除工程外，指標(biāo)也強(qiáng)調(diào)“五可”（可監(jiān)測(cè)、可分解、可統(tǒng)計(jì)、可評(píng)估、可考核）；質(zhì)量改善要求清單式落地，各地區(qū)都可以對(duì)號(hào)入座；任務(wù)分省市、分年份。生態(tài)保護(hù)以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)等為平臺(tái)，統(tǒng)籌考慮生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、國(guó)土綠化、生態(tài)治理與山水林田湖生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，擴(kuò)大生態(tài)空間，增加生態(tài)流量，提高承載能力，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能。

環(huán)保新舉措

“十三五”期間，我們要瞄準(zhǔn)問題，突出重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變方式，將頂層設(shè)計(jì)和改革藍(lán)圖具體化為“施工圖”，把以環(huán)境質(zhì)量為核心的“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃落實(shí)好。

1. 以三大行動(dòng)計(jì)劃為核心，做深做細(xì)做實(shí)環(huán)境質(zhì)量管理。穩(wěn)步推進(jìn)全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)行國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)的事權(quán)財(cái)權(quán)重大調(diào)整，積極推動(dòng)“環(huán)保督政”巡視，實(shí)施生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)等舉措。這些制度改革使全面環(huán)境質(zhì)量管理具有前所未有的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。切實(shí)把大氣、土壤與水的三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃變成一個(gè)操作性強(qiáng)的“施工圖”。“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃將空氣質(zhì)量改善的目標(biāo)和要求分解到338個(gè)城市，水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)分解到1900個(gè)控制單元，各地方都能對(duì)號(hào)入座、認(rèn)領(lǐng)任務(wù)要求，實(shí)施績(jī)效考核和責(zé)任追究，并輔以信息公開，讓老百姓實(shí)質(zhì)性參與環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程。

2. 加大環(huán)境治理力度，提高治污成效。十八屆五中全會(huì)倡導(dǎo)綠色富國(guó)、綠色惠民，要求在實(shí)現(xiàn)綠色化底線要求的同時(shí)，推動(dòng)形成“綠色即發(fā)展”的內(nèi)生機(jī)制。做好嚴(yán)守空間紅線、總量紅線、準(zhǔn)入紅線“三條鐵線”的環(huán)境宏觀調(diào)整，增量生態(tài)化改造和綠色新增長(zhǎng)點(diǎn)培育并重，資源能源消耗控制與治污減排同步，在治標(biāo)的同時(shí)加大治本力度。同時(shí)，環(huán)境治理要“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”。

3. 重構(gòu)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度和機(jī)制。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。其中兩條制度鏈條很重要，其一是督政體系。中國(guó)長(zhǎng)期存在保護(hù)弱、發(fā)展強(qiáng)的問題，存在從事發(fā)展和從事環(huán)保不是一撥人的現(xiàn)象。這種負(fù)向激勵(lì)制度不利于加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板。要發(fā)揮機(jī)制體制優(yōu)勢(shì)，抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，實(shí)行發(fā)展與保護(hù)“一崗雙責(zé)”，倒逼地方黨委政府積極主動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合協(xié)調(diào)。其二是督企體系。綜合實(shí)施環(huán)境司法、排污許可、信息公開、損害賠償追責(zé)等制度，落實(shí)企事業(yè)單位的主體責(zé)任，將所有固定污染源納入監(jiān)管范圍，實(shí)施行業(yè)化、系統(tǒng)性、精細(xì)化的全過程管理。

（作者為環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)）