徐振宇　王海燕

內(nèi)容摘要：巴西農(nóng)業(yè)支持政策的演進(jìn)，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，目前已初步形成以信貸支持和價(jià)格支持為主要內(nèi)容的比較完善的支持體系。本文探究了巴西農(nóng)業(yè)支持政策的演進(jìn)歷程及其背后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景與原因，并試圖理解其帶來(lái)的農(nóng)業(yè)激勵(lì)扭曲減少的程度和影響。中國(guó)與巴西同為發(fā)展中國(guó)家和農(nóng)業(yè)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程有諸多相似之處，巴西農(nóng)業(yè)支持政策的演進(jìn)對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：巴西 農(nóng)業(yè)支持政策 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

問(wèn)題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和改革開(kāi)放的不斷深入，根據(jù)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，我國(guó)的農(nóng)業(yè)支持政策也在不斷進(jìn)行調(diào)整，在很大程度上支撐了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。當(dāng)然，在這一進(jìn)程中，也逐漸暴露了一些亟待解決的問(wèn)題。我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)整體上實(shí)施支持政策，不過(guò)十多年的歷史，適當(dāng)借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)支持政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)（尤其是基于演進(jìn)歷程而探究的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)）是必要的。

國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)業(yè)支持政策的研究，大多集中于美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于同為發(fā)展中國(guó)家的巴西等拉丁美洲國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策的研究比較少見(jiàn)。與中國(guó)類似，巴西不僅是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，而且也是世界上非常重要的農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是人口大國(guó)，政策目標(biāo)都是設(shè)法促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，也都經(jīng)歷過(guò)進(jìn)口替代和片面強(qiáng)調(diào)工業(yè)發(fā)展的歷史階段與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變過(guò)程。更為重要的是，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)在巴西國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。從16世紀(jì)初殖民冒險(xiǎn)時(shí)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)作為巴西經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎的戰(zhàn)略地位就開(kāi)始顯現(xiàn)。實(shí)際上，直到20世紀(jì)30年代“咖啡王國(guó)崩潰”之前，巴西一直是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的單一經(jīng)濟(jì)體。從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，巴西的工業(yè)開(kāi)始發(fā)展，前后經(jīng)歷了工業(yè)大發(fā)展、經(jīng)濟(jì)停滯、經(jīng)濟(jì)奇跡到債務(wù)危機(jī)時(shí)期，“失去的十年”以及重整時(shí)代等階段，逐步成為一個(gè)重要的發(fā)展中國(guó)家。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，巴西經(jīng)濟(jì)更是高速增長(zhǎng)（柴瑜、李毅，2013）。但是，農(nóng)業(yè)的地位并沒(méi)有伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而下降，反而成為巴西國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最為重要的產(chǎn)業(yè)之一，也成為巴西最有全球競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)之一。相比其他產(chǎn)業(yè)而言，巴西農(nóng)業(yè)取得了絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家未能取得的重要成就。因此，重點(diǎn)考察巴西農(nóng)業(yè)支持政策的演進(jìn)歷程，探究農(nóng)業(yè)支持政策演進(jìn)的背景與原因，分析政策演進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)激勵(lì)扭曲程度的影響，并從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展而言非常重要。

巴西農(nóng)業(yè)支持政策的演進(jìn)歷程

巴西農(nóng)業(yè)支持政策的總體目標(biāo)，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高農(nóng)民收入。但是，在不同的時(shí)期，又具有不同的特點(diǎn)。烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議的達(dá)成是巴西農(nóng)業(yè)支持政策的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，從而巴西農(nóng)業(yè)支持政策大致可以為三個(gè)階段。第一階段（1965-1985年）是以農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼為主的階段，第二階段（1985-1995年）是價(jià)格支持成為巴西農(nóng)業(yè)支持支柱的階段。第三階段（1995年以后）是農(nóng)業(yè)市場(chǎng)更加開(kāi)放的階段—鑒于WTO的成立和農(nóng)業(yè)協(xié)議的簽訂，巴西農(nóng)業(yè)市場(chǎng)更加開(kāi)放，巴西用產(chǎn)品售空計(jì)劃（PEP）和期權(quán)合約補(bǔ)貼（option contracts）這兩個(gè)新的政策措施來(lái)逐步取代舊的價(jià)格支持政策，導(dǎo)致價(jià)格支持大大減少，逐步形成了一套比較完善的農(nóng)業(yè)支持體系（李飛、孫東升，2007）。

（一）農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼時(shí)期（1965-1985）的農(nóng)業(yè)支持政策演變

1.國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化。首先，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，各種弊端開(kāi)始顯現(xiàn)。1945-1961年，以巴西本國(guó)生產(chǎn)的工業(yè)制成品替代原來(lái)需要進(jìn)口的工業(yè)制成品的“內(nèi)向型發(fā)展模式”（張?jiān)拢?008）即進(jìn)口替代政策，在一定程度上促進(jìn)了巴西經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，工業(yè)成為巴西經(jīng)濟(jì)中增長(zhǎng)最快的行業(yè)—從1950年到1973年，工業(yè)的平均增長(zhǎng)率為9%。在“巴西經(jīng)濟(jì)奇跡”期間（1968—1973），國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年平均增長(zhǎng)率甚至高達(dá)10%（20世紀(jì)70年代后期平均增長(zhǎng)率也達(dá)到7%），工業(yè)平均增長(zhǎng)率為13%，而農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，這一時(shí)期的平均增長(zhǎng)率僅為5.4%（Anderson、Valdés，2008）。經(jīng)濟(jì)雖然持續(xù)快速增長(zhǎng)，比較完善的工業(yè)體系也得以建立，但國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)下的進(jìn)口替代模式逐漸導(dǎo)致國(guó)際收支赤字的增長(zhǎng)，以及通貨膨脹加劇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的弊端逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

其次，國(guó)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境開(kāi)始惡化，巴西經(jīng)濟(jì)開(kāi)始陷入“拉美陷阱”。1965-1973年，世界經(jīng)濟(jì)加速增長(zhǎng)，國(guó)際初級(jí)產(chǎn)品出口價(jià)格堅(jiān)挺，巴西初級(jí)產(chǎn)品出口占世界貿(mào)易總額的額10%，出口產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格上漲74.7%。但與此同時(shí)，各主要經(jīng)濟(jì)體的通貨膨脹開(kāi)始加劇，貨幣與匯率已顯露危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“中度衰退”（蘇振興、徐文淵，2007）。另外，由于20世紀(jì)70年代中后期世界范圍內(nèi)的能源危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍陷入由于不利的“供給沖擊”（尤其是原油價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴漲所導(dǎo)致的）而不斷惡化的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，巴西經(jīng)濟(jì)也未能獨(dú)善其身，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放緩，每年的出口創(chuàng)匯基本只用來(lái)還本付息，再加上全球利率激增，導(dǎo)致1987年債務(wù)危機(jī)的全面爆發(fā)，致使巴西經(jīng)濟(jì)全面下滑。

最后，政策決策者也開(kāi)始注重發(fā)展農(nóng)業(yè)。20世紀(jì)70年代初，巴西政府已注意到長(zhǎng)期忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的弊端。1975年以后，政府在制定新的經(jīng)濟(jì)調(diào)整政策時(shí)，強(qiáng)調(diào)“只有農(nóng)業(yè)發(fā)展了，巴西經(jīng)濟(jì)才能重新得到發(fā)展”，明確將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)置于國(guó)民經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位（蘇振興、徐文淵，2007）。

2.主要農(nóng)業(yè)支持政策的演進(jìn)。首先，政策工具以信貸支持為主，大幅度增加農(nóng)業(yè)投資和貸款。1965年第4829號(hào)法令確立了“巴西國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸體系”，向農(nóng)業(yè)提供低于市場(chǎng)利率的信貸資金，目的在于確保農(nóng)業(yè)能獲得較低利率的貸款。信貸分為種植信貸（主要用于購(gòu)買生產(chǎn)資料）、投資信貸（主要用于添置固定資產(chǎn)，對(duì)購(gòu)買土地則不予貸款）和銷售信貸（主要幫助生產(chǎn)者解決銷售資金周轉(zhuǎn)）這三種類型。巴西政府在為生產(chǎn)提供融資，鼓勵(lì)資本形成，加速新技術(shù)采納，加強(qiáng)中、小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在經(jīng)濟(jì)中的作用等方面發(fā)揮了積極作用（劉一砂，2012）。1965-1985年間，巴西政府用于農(nóng)業(yè)的政策資金累計(jì)達(dá)到約2191億美元，其中310億用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，其他用于基礎(chǔ)設(shè)施投資等方面。1978-1983年期間，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼約占巴西農(nóng)民收入的15%—20%。20世紀(jì)80年代之前，巴西農(nóng)業(yè)貸款資金85%來(lái)自政府，但20世紀(jì)80年代后期巴西爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，農(nóng)業(yè)貸款結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化，貸款主要來(lái)自商業(yè)銀行（徐成德，2009）。

其次，通過(guò)實(shí)施最低保證價(jià)格政策刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在20世紀(jì)70年代制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，巴西政府把農(nóng)業(yè)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)首位。1979年菲格雷多政府上臺(tái)后，頒布“農(nóng)業(yè)一籃子計(jì)劃”，對(duì)最低保證價(jià)格進(jìn)行修正，使其逐步符合農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。1975年以前，巴西農(nóng)產(chǎn)品出口以咖啡和可可為主。從1975年開(kāi)始，轉(zhuǎn)向谷物玉米、大米和小麥等谷物和大豆。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從1975年開(kāi)始，巴西政府正式對(duì)豆類和木薯等實(shí)行價(jià)格支持（朱英剛，2003）。實(shí)施這一政策的目的，旨在刺激農(nóng)民生產(chǎn)積極性。同時(shí)，政府還可根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求趨勢(shì)，適時(shí)調(diào)整不同產(chǎn)品的最低價(jià)格，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，促進(jìn)供求平衡（呂銀春，1983）。

最后，嚴(yán)格限制進(jìn)口，大力促進(jìn)出口。為爭(zhēng)取國(guó)際收支好轉(zhuǎn)，執(zhí)行進(jìn)口許可證制度、進(jìn)口配額制、提取高額進(jìn)口押金、提高進(jìn)口關(guān)稅和取消進(jìn)口補(bǔ)貼等限制進(jìn)口的措施，并執(zhí)行免出口稅和為客戶提供出口信貸等擴(kuò)大出口的措施。

3.執(zhí)行結(jié)果。以直接補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)信貸政策，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)，首先表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增速提高。1971-1981年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年均增長(zhǎng)率為5.6%，是自1930年以來(lái)五個(gè)十年中的最高增速。1977年糧食作物種植面積比1970年擴(kuò)大46.8%，在全國(guó)種植面積中所占比重由69.5%提高到78.5%；1982年與1975年比較，糧食作物產(chǎn)量提高了15.8%；基本糧食的國(guó)內(nèi)供應(yīng)能力增強(qiáng)，基本扭轉(zhuǎn)了糧食依賴進(jìn)口的局面（蘇振興、徐文淵，2007）。出口農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)多樣化，輕加工食品出口的增長(zhǎng)抵消了傳統(tǒng)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品出口的減少。

但是，以上政策在執(zhí)行過(guò)程中，大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更容易獲得資金，因此，巴西全國(guó)僅有20%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用了信貸資金。加上20世紀(jì)70年代后期陷入債務(wù)危機(jī)，信貸增長(zhǎng)并未伴隨著產(chǎn)量提高（劉一砂，2012），因此信貸支持政策最終是否推動(dòng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展仍是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。

（二）價(jià)格支持政策時(shí)期（1985—1995）的農(nóng)業(yè)支持政策演變

1.國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。第一，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生明顯逆轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了巴西歷史上著名的“失去的十年”。1985-1995年，巴西陷入債務(wù)危機(jī)，通貨膨脹嚴(yán)重日益嚴(yán)重—20世紀(jì)80年代初，年通貨膨脹率上升到200%，到20世紀(jì)90年代初年通貨膨脹率甚至超過(guò)了1000%（Anderson、Valdés，2008）。經(jīng)濟(jì)停滯不前，經(jīng)歷了持續(xù)幾年的低增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)，人均收入水平大幅下降，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)陷入動(dòng)蕩中。

第二，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)種種手段轉(zhuǎn)嫁本國(guó)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，致使巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境持續(xù)惡化。20世紀(jì)70年代中期至80年代初兩次世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)接連發(fā)生，發(fā)達(dá)國(guó)家的出口市場(chǎng)嚴(yán)重萎縮，不斷采取一系列措施轉(zhuǎn)嫁國(guó)內(nèi)危機(jī)—紛紛大幅減少進(jìn)口并高筑貿(mào)易壁壘；壓低國(guó)際市場(chǎng)初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格；實(shí)施緊縮型的貨幣政策從而導(dǎo)致高利率和高匯率（尤琴琴、金學(xué)明，2003）。包括巴西在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家首當(dāng)其沖，深受其害。

第三，政策更加重視農(nóng)業(yè)，并采取措施鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)。盡管國(guó)內(nèi)外環(huán)境持續(xù)惡化，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際價(jià)格不斷下跌，巴西農(nóng)業(yè)產(chǎn)量仍在增加。這對(duì)降低巴西國(guó)內(nèi)食品的實(shí)際價(jià)格，緩和通貨膨脹，增加貿(mào)易補(bǔ)償，提高農(nóng)業(yè)就業(yè)率，扭轉(zhuǎn)人口從鄉(xiāng)村向城市流動(dòng)等方面都發(fā)揮了重要作用（梁素珍，1993）。決策者越來(lái)越意識(shí)到農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中起到的穩(wěn)定作用，調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.主要農(nóng)業(yè)支持政策的演進(jìn)。首先，直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向價(jià)格支持，價(jià)格支持成為支柱。由于巴西通貨膨脹加劇以及政府債務(wù)危機(jī)等困難導(dǎo)致農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼難以順利實(shí)施。從1985年開(kāi)始，巴西政府對(duì)農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼逐漸減少，從1985年到1995年，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼由142億美元減少到60億美元。這一時(shí)期，價(jià)格支持政策逐漸成為巴西農(nóng)業(yè)支持政策的支柱（李飛、孫東升，2007）。主要手段就是最低保證價(jià)格政策（MPP），其目的是確保農(nóng)民具有穩(wěn)定收入。其基本點(diǎn)：一是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的產(chǎn)品實(shí)行保價(jià)政策；二是由政府收購(gòu)剩余農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品基本收購(gòu)的形式有兩種：一是聯(lián)邦政府直接購(gòu)買（AGF），當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于規(guī)定最低價(jià)格時(shí)政府買入，這是最簡(jiǎn)單的農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)方式；二是營(yíng)銷貸款（EGF），這是一種與政府簽訂的以產(chǎn)品作抵押的貸款合同，在合同期限內(nèi)，如果市場(chǎng)價(jià)格低于最低保證價(jià)格，借貸者可按最低保證價(jià)格將產(chǎn)品出售給政府，若市場(chǎng)價(jià)格有利可圖，就可以轉(zhuǎn)售其他人（張紅宇、陳良彪，2004）。該政策一直持續(xù)到1994年WTO成立與農(nóng)業(yè)協(xié)議的簽署。

其次，全面放松了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷的管制，私人資本大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷領(lǐng)域。這包括大幅度減少用于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)的公共資金。從1988年到1991年，用于咖啡的市場(chǎng)營(yíng)銷的公共資金減少了75%，用于酒精和糖類市場(chǎng)營(yíng)銷的公共資金減少了91%，用于可可和小麥的市場(chǎng)營(yíng)銷資金的減少超過(guò)95%（Anderson、Valdés，2008）。

最后，進(jìn)口替代政策徹底終止。這是巴西貿(mào)易政策的重大變化。在經(jīng)歷了從20世紀(jì)50年代中期到1989年的快速工業(yè)化后，繼續(xù)從農(nóng)業(yè)提取收入以支持工業(yè)化和城市的政策已接近崩潰，巴西無(wú)法再單靠工業(yè)化作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的引擎（W Baer，2013）。

3.政策執(zhí)行結(jié)果。在這一階段，農(nóng)村貸款量的急劇下降對(duì)巴西農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并未產(chǎn)生很大的負(fù)面影響，巴西谷物產(chǎn)量由5980萬(wàn)噸增長(zhǎng)到8000萬(wàn)噸。貸款的逐步停止與農(nóng)業(yè)高收入和高生產(chǎn)力相伴隨，非常重要的原因有二：一是早期的農(nóng)業(yè)科研投資開(kāi)始產(chǎn)生效果，二是20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，為減少農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)而成功實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品最低保證價(jià)格政策（梁素珍，1993）。

實(shí)踐證明，農(nóng)產(chǎn)品最低保證價(jià)格政策是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的有效政策。但這種政策也存在著隱患。政府每年必須撥出相當(dāng)大筆資金用于實(shí)施最低保證價(jià)格政策，使本來(lái)已很困難的財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化。另外，在20世紀(jì)80年代期間，最低保證價(jià)格政策下的政府庫(kù)存達(dá)到了意想不到的頂峰，從而促使政府快速行動(dòng)來(lái)改革這一政策。

（三）逐步完善的農(nóng)業(yè)支持政策時(shí)期（1995至今）的農(nóng)業(yè)支持政策演變

1.國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。首先，巴西經(jīng)濟(jì)不斷恢復(fù)并步入正軌。從1994年開(kāi)始，巴西經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整階段，政府試圖穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，抑制嚴(yán)重的通貨膨脹，進(jìn)行了一系列以市場(chǎng)化和自由化為基本導(dǎo)向的改革（楊萬(wàn)明，2006）。較為突出的是“雷亞爾計(jì)劃”和1999年實(shí)施的出口導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略，以及改革工業(yè)、農(nóng)業(yè)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)私有化，進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，引進(jìn)外資和技術(shù)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低關(guān)稅（柴瑜、李毅，2013）。以上改革措施使巴西經(jīng)濟(jì)逐步實(shí)現(xiàn)了宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，為農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)提供了一個(gè)有利環(huán)境。

其次，世界經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，貿(mào)易自由化進(jìn)程加快。全球經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序亟待建立和推進(jìn)，國(guó)際貿(mào)易條件有所改善（張安永，2000）。1995年以后，鑒于WTO的成立以及1994年烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議的簽訂，貿(mào)易自由化迅速發(fā)展，要求巴西農(nóng)業(yè)市場(chǎng)更加開(kāi)放。

最后，不斷開(kāi)放的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整有利于提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。隨著貿(mào)易自由化的不斷深化，巴西政府對(duì)包括最低保證價(jià)格政策、農(nóng)業(yè)信貸政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持政策進(jìn)行了全方位的改革。在這一階段，政策目標(biāo)具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是保持巴西農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，主要針對(duì)大農(nóng)場(chǎng)，減少價(jià)格支持，使之在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力不斷提高；二是確保農(nóng)民收入不低于城市居民，維持社會(huì)穩(wěn)定，主要針對(duì)小農(nóng)戶而采取家庭農(nóng)業(yè)支持計(jì)劃，防止農(nóng)村人口向大城市過(guò)快流動(dòng)以造成社會(huì)問(wèn)題（李飛、孫東升，2007）。

2.主要農(nóng)業(yè)支持政策的演進(jìn)。第一，提供多樣化的信貸支持是這一階段巴西農(nóng)業(yè)支持政策的基本特征。這種以金融信貸為核心的政策取向還表現(xiàn)在當(dāng)政府決定補(bǔ)貼一個(gè)產(chǎn)業(yè)時(shí)，首選是金融信貸而非價(jià)格支持手段（馬欣、田治宏，2015）。2000年以來(lái)，巴西信貸增長(zhǎng)極為顯著，2009年比2000年農(nóng)業(yè)信貸增長(zhǎng)了152.8%。其突出特點(diǎn)是針對(duì)本國(guó)生產(chǎn)者實(shí)際情況，依據(jù)多種標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放農(nóng)業(yè)信貸。從20世紀(jì)60年代中期以來(lái)，巴西政府經(jīng)歷了從單純的資金提供者到政策制定者和推動(dòng)者的角色轉(zhuǎn)變，同時(shí)還注重因勢(shì)利導(dǎo)適時(shí)引入私營(yíng)企業(yè)，使其逐漸成為提供信貸資金的重要來(lái)源。為此陸續(xù)建立了“農(nóng)業(yè)信貸票據(jù)”（1994年）、新的農(nóng)牧業(yè)融資機(jī)制（2004年）和“農(nóng)牧業(yè)商業(yè)票據(jù)”（2005年）等。目前，巴西貸款90%來(lái)自商業(yè)銀行，10%來(lái)自政府（徐成德，2009）。

第二，新的價(jià)格支持政策。一方面出于財(cái)政壓力，另一方面考慮到WTO規(guī)則，巴西政府提出了兩個(gè)新政策措施逐步取代舊的價(jià)格支持政策，即產(chǎn)品售空計(jì)劃（PEP）和期權(quán)合約補(bǔ)貼（option contracts）。目前，舊的價(jià)格支持計(jì)劃僅限于稻米、玉米、小麥、木薯和豆類等主要作物。所謂產(chǎn)品售空計(jì)劃（PEP）是指政府通過(guò)向加工企業(yè)或批發(fā)商支付“差價(jià)”補(bǔ)貼的方式來(lái)支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格?！安顑r(jià)”是指市場(chǎng)價(jià)格與政府制定的參考價(jià)格之間的差額。相當(dāng)于政府提供產(chǎn)地與消費(fèi)地之間的運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼。當(dāng)中西部的農(nóng)民把產(chǎn)品提供給南部的加工企業(yè)或批發(fā)商時(shí)，政府將兩地之間的價(jià)差（主要是運(yùn)費(fèi)）補(bǔ)貼給后者，鼓勵(lì)他們到內(nèi)陸地區(qū)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，從而為內(nèi)陸地區(qū)提供價(jià)格支持。所謂的期權(quán)合約補(bǔ)貼（option contracts）是價(jià)格保證制度的一種。先確定一個(gè)一定時(shí)期的期權(quán)價(jià)格，要事先買保險(xiǎn)。如果買了保險(xiǎn)，當(dāng)?shù)狡趯?shí)際市場(chǎng)價(jià)格高于期權(quán)價(jià)格時(shí)，由農(nóng)民自己出售；實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格低于期權(quán)價(jià)格，由政府把市場(chǎng)價(jià)格與期權(quán)價(jià)格之間的差額直接補(bǔ)給農(nóng)民，仍由農(nóng)民自己銷售。這樣的政策有兩大作用：一是一定程度上穩(wěn)定農(nóng)民收入；二是可以減少政府直接以保護(hù)價(jià)格收購(gòu)而形成的儲(chǔ)備。

第三，家庭農(nóng)業(yè)支持計(jì)劃。該計(jì)劃于1997年開(kāi)始實(shí)施，1999年開(kāi)始推廣。政策重點(diǎn)傾向于家庭農(nóng)場(chǎng)和低收入農(nóng)戶。農(nóng)用地不足 50公頃的小型農(nóng)場(chǎng)（占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的 62%）雖然只占有7%的農(nóng)用地面積，卻是巴西國(guó)內(nèi)食品的主要供應(yīng)者。不過(guò)，這些小型農(nóng)場(chǎng)不如大型農(nóng)場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，因此政策更傾向于向小規(guī)模生產(chǎn)者提供金融支持。家庭農(nóng)業(yè)支持計(jì)劃有三條主線：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是農(nóng)業(yè)信貸，給小規(guī)模農(nóng)戶提供比商業(yè)貸款利率（17%）更低的低利率（2%或6%）的貸款，分期付款的話還可以免除30%的本金。三是免費(fèi)對(duì)農(nóng)民和技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。

第四，其他主要支持政策。一是解決農(nóng)民的債務(wù)危機(jī)。自1995年以來(lái)，巴西政府一直采用的一項(xiàng)重要措施是通過(guò)立法形式允許到期不能還貸的農(nóng)民可繼續(xù)與放款者協(xié)商而延期還貸。二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。分為備耕、種植、管理和銷售等4個(gè)階段進(jìn)行保險(xiǎn)，并與農(nóng)業(yè)信貸發(fā)放同步進(jìn)行。保險(xiǎn)范圍以生產(chǎn)成本為上限，政府和農(nóng)民各自負(fù)擔(dān)50%的保險(xiǎn)金，從而促進(jìn)農(nóng)民通過(guò)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)（朱英剛，2003）。三是稅收優(yōu)惠，在1994年到1997年期間，工業(yè)產(chǎn)品的平均關(guān)稅從100%下降到31%，與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)關(guān)稅進(jìn)一步大幅削減，水稻、小麥、食用豆類降至10%，玉米、棉花和大豆降至8%。因此，改革力度很大（Anderson、Valdés，2008）。

3.執(zhí)行結(jié)果。第一，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)模式發(fā)生根本變革。在這個(gè)階段，巴西的農(nóng)業(yè)發(fā)展日益依賴生產(chǎn)率的提高。從1990年到2004年，種植面積以年均1.8%的速度增長(zhǎng)，但產(chǎn)出卻以年均4.9%的速度增長(zhǎng)。對(duì)家禽和農(nóng)作物生產(chǎn)研究的投資都產(chǎn)生了很好的結(jié)果。

第二，農(nóng)業(yè)部門(mén)出現(xiàn)前所未有的出口導(dǎo)向的增長(zhǎng)。在2000年到2004年農(nóng)產(chǎn)品出口年均增長(zhǎng)率為5.3%，而工業(yè)部門(mén)的增長(zhǎng)率僅為1.7%。出口出現(xiàn)兩個(gè)重要變化：一是巴西大宗商品的市場(chǎng)份額增加了—巴西在酒精、糖類、咖啡、橙汁、大豆復(fù)合物、煙草和家禽的出口方面位居全球第一，在豬肉出口方面位居全球第三（Anderson、Valdés，2008），而出口增長(zhǎng)主要源于農(nóng)業(yè)中廣泛應(yīng)用的技術(shù)進(jìn)步；二是輕加工產(chǎn)品出口增加導(dǎo)致出口日益多樣化。

總之，巴西逐步建立起以信貸支持和價(jià)格支持為主的一套完善的農(nóng)業(yè)支持政策體系。隨著巴西農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的迅速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)支持水平大體上也呈不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但從農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)來(lái)看，總體上巴西對(duì)農(nóng)業(yè)的支持水平仍然較低。對(duì)市場(chǎng)基本不造成扭曲的 “綠箱”支持占巴西農(nóng)業(yè)支持總量一半以上；“黃箱”中非特定產(chǎn)品（有一定扭曲）支持占30%左右，而對(duì)市場(chǎng)扭曲程度最大的特定產(chǎn)品支持所占比重很小。這明顯體現(xiàn)出巴西農(nóng)業(yè)支持的政策取向，是盡可能保證市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，減少農(nóng)業(yè)支持對(duì)市場(chǎng)的扭曲程度。進(jìn)一步而言，巴西農(nóng)業(yè)支持政策的重要特點(diǎn)是，以針對(duì)農(nóng)業(yè)整體或保障農(nóng)戶收入為主，如金融信貸和保險(xiǎn)計(jì)劃。這類措施并不與特定產(chǎn)品的產(chǎn)量和價(jià)格掛鉤，屬于非特定產(chǎn)品支持，對(duì)市場(chǎng)扭曲程度相對(duì)較小（馬欣、田志宏，2015）。

主要結(jié)論及對(duì)中國(guó)的啟示

（一）主要結(jié)論

面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變遷，面對(duì)國(guó)內(nèi)政治力量的博弈，巴西農(nóng)業(yè)支持政策的改革并非一帆風(fēng)順。但是，自20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，巴西農(nóng)業(yè)價(jià)格扭曲不斷減少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，將所有農(nóng)產(chǎn)品作為一個(gè)整體，從20世紀(jì)60年代中期到90年代中期的30年間，巴西農(nóng)業(yè)的NRA（名義援助率）平均為-19%，而從20世紀(jì)90年代開(kāi)始至今，這一數(shù)字平均為2%。而且，在平均值附近的離散率在過(guò)去十年內(nèi)也減少了，表明農(nóng)業(yè)部門(mén)中的激勵(lì)扭曲導(dǎo)致的福利損失減少了（Anderson、Valdés，2008）。農(nóng)業(yè)支持政策的不斷改革與完善，使巴西農(nóng)業(yè)有了更加有利的增長(zhǎng)環(huán)境。在2004年，酒精、糖類、咖啡和橙汁生產(chǎn)，巴西排名全球第一；大豆、大豆副產(chǎn)品、牛肉和煙草的生產(chǎn)，巴西排名全球第二；家禽、豬肉、水果和玉米生產(chǎn)，巴西排名全球第三（Anderson、Valdés，2008）。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上，中國(guó)與巴西有著相似的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，巴西在農(nóng)業(yè)支持政策方面的某些重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以供我國(guó)決策者當(dāng)前所借鑒。

（二）巴西農(nóng)業(yè)支持政策演進(jìn)對(duì)中國(guó)的啟示

第一，應(yīng)更加重視對(duì)中小農(nóng)戶的生產(chǎn)能力和收入水平的支持。巴西通過(guò)制定一系列的特殊政策和針對(duì)性政策加強(qiáng)對(duì)處于劣勢(shì)的中小農(nóng)戶的保護(hù)和支持，使其能夠獲得足夠的資金和政策支持，且比大農(nóng)場(chǎng)主更加優(yōu)惠。我國(guó)有大量家庭收入低且耕地面積小的家庭農(nóng)戶，可以借鑒巴西經(jīng)驗(yàn)，加快研究按照農(nóng)戶家庭收入和家庭耕地面積等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行分類的有針對(duì)性地補(bǔ)貼。

第二，應(yīng)該更加重視市場(chǎng)的力量，盡可能減少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的扭曲。前文已經(jīng)指出，在過(guò)去的十多年間，巴西農(nóng)業(yè)支持的政策取向，是盡可能保證市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，減少農(nóng)業(yè)支持對(duì)市場(chǎng)的扭曲程度。這不僅是WTO的要求，也是巴西吸取以往教訓(xùn)的結(jié)果。正如前文所指出的，在20世紀(jì)80年代期間，巴西實(shí)施的最低保證價(jià)格政策曾經(jīng)導(dǎo)致政府的農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存達(dá)到了意想不到的頂峰。這種情形與我國(guó)當(dāng)前的情形比較類似。2015/16市場(chǎng)年度，中國(guó)玉米的期末庫(kù)存預(yù)計(jì)將高達(dá)9061萬(wàn)噸—實(shí)際上自2011/12市場(chǎng)年度以來(lái)，中國(guó)的玉米庫(kù)存逐年增加，有時(shí)候，一年增加的玉米庫(kù)存近千萬(wàn)噸。小麥2015/16市場(chǎng)年度，期末庫(kù)存預(yù)計(jì)將高達(dá)8957萬(wàn)噸。稻谷2015/16市場(chǎng)年度的期末庫(kù)存預(yù)計(jì)達(dá)到4560萬(wàn)噸。玉米、小麥、稻谷的庫(kù)存加起來(lái)約為2.3億噸，高居世界之首（胡軍華，2015）。在這些庫(kù)存中，基本都是政府庫(kù)存。這很大程度上源于我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)強(qiáng)調(diào)通過(guò)價(jià)格支持刺激農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食生產(chǎn)，進(jìn)而影響到產(chǎn)品產(chǎn)量，屬于特定產(chǎn)品支持，對(duì)市場(chǎng)扭曲程度最大。本文認(rèn)為，今后中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策，應(yīng)該借鑒巴西經(jīng)驗(yàn)，以保障農(nóng)戶收入為主，尤其是重視金融信貸和保險(xiǎn)計(jì)劃。我國(guó)當(dāng)前高度重視對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，在一定程度上忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的信貸支持。而在巴西，農(nóng)業(yè)支持政策的首選是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)提供低利率的信貸服務(wù)。加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)者的金融支持而非價(jià)格支持，不僅利于提高農(nóng)民再生產(chǎn)積極性，增加農(nóng)民收入，更重要的是能使市場(chǎng)更富有效率，減少對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的扭曲。巴西的以上經(jīng)驗(yàn)可以供我國(guó)優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策借鑒。另外，應(yīng)該加快改革價(jià)格形成機(jī)制，比如盡早研究借鑒在棉花和大豆等品種上實(shí)施的目標(biāo)價(jià)格制度的可行性，以及借鑒巴西的產(chǎn)品售空計(jì)劃（PEP）和期權(quán)合約補(bǔ)貼（option contracts）的可行性。以上諸多措施不與特定產(chǎn)品的產(chǎn)量和價(jià)格掛鉤，屬于非特定產(chǎn)品支持，對(duì)市場(chǎng)扭曲程度相對(duì)較?。R欣、田志宏，2015）。

第三，加快與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。今后，應(yīng)該繼續(xù)建立健全升級(jí)各類倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備，并鼓勵(lì)私人投資參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅有利于降低農(nóng)村生產(chǎn)成本，也為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展提供了條件。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持上，中國(guó)與巴西相比仍有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｒ虼?，中?guó)有必要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入力度。

第四，強(qiáng)化相關(guān)新技術(shù)的應(yīng)用。巴西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)主要來(lái)自于生產(chǎn)率的提高。中國(guó)在注重傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民采用新技術(shù)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。政府應(yīng)給予采用新技術(shù)的農(nóng)戶一定的優(yōu)惠支持，從而加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

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