項(xiàng)　皓　張　晨

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院　江蘇蘇州 215123)

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緬甸包容性政治的建構(gòu)：協(xié)和民主的適用性

項(xiàng)皓張晨

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院江蘇蘇州 215123)

[關(guān)鍵詞]緬甸；協(xié)和民主；多民族國(guó)家；包容性制度；橫跨性忠誠(chéng)

[摘要]緬甸是一個(gè)多民族國(guó)家，當(dāng)下正處在政治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，因而如何建構(gòu)一套維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和政治穩(wěn)定的制度，保障民主生根發(fā)芽，同時(shí)維護(hù)不同民族群體的利益是其面臨的一大挑戰(zhàn)。本文試圖評(píng)估協(xié)和民主作為解決緬甸民族分裂問(wèn)題方案的適用性。盡管協(xié)和民主在操作層面有一定局限，但其倡導(dǎo)的大聯(lián)盟、精英和解以及提升民族間的交叉認(rèn)同都能夠促使多元分裂的異質(zhì)性緬甸社會(huì)得到穩(wěn)定。緬甸作為中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略中的重要成員，其國(guó)內(nèi)政局的動(dòng)蕩和政治轉(zhuǎn)型的進(jìn)程值得我們持續(xù)地關(guān)注。

Abstract：As a multi-ethnic state, Myanmar/Burma is now undergoing a critical point of political transition. Therefore it is a great challenge for Myanmar to build a set of institutional arrangements in order to safeguard the nation’s stability and democracy. This paper regards the consociational democracy as an efficient solution to ethnic conflicts, the advocacy of grand coalition and overarching loyalty may promote the understanding between different ethnics. Myanmar is an essential member of China’s “One Belt and One Road” strategy, thus its domestic ethnic conflicts and political transition worth our much attention.

自2011年文官政府掌權(quán)后，緬甸結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)49年的軍政府統(tǒng)治，重新與世界聯(lián)系起來(lái)，但政治發(fā)展進(jìn)程卻飽受民族紛爭(zhēng)的影響。截至2015年上半年，緬甸和平監(jiān)察站的調(diào)查報(bào)告顯示，緬甸政府軍和民族武裝組織僅在2015年1月到6月底就交火了231次。與緬甸政府軍關(guān)系最緊張的是德昂民族解放軍、克欽獨(dú)立軍和果敢同盟軍[1]。頻繁的戰(zhàn)事嚴(yán)重影響到緬甸的政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程。長(zhǎng)期以來(lái)，研究第三波民主化和民族問(wèn)題的學(xué)者都關(guān)注到民族問(wèn)題和民主發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)，本文希望通過(guò)梳理民族與民主之間的邏輯和緬甸憲法中規(guī)定的制度設(shè)計(jì)來(lái)探討在利普哈特(Arend Lijphart)協(xié)和民主條件下，緬甸的“民族—國(guó)家”和民主化是否能形成互補(bǔ)的邏輯，從而解決緬甸嚴(yán)峻的民族沖突問(wèn)題。緬甸民主政治的建構(gòu)涉及政府武裝和少數(shù)民族地方武裝的?；?，和平的關(guān)鍵在于建立一套具有包容性和妥協(xié)性、權(quán)力分享的政治制度，讓民主得到社會(huì)各團(tuán)體的理解和信任。

一多民族社會(huì)與協(xié)和民主的邏輯

對(duì)于多民族社會(huì)而言，建立和鞏固民主制度是困難的，政治學(xué)家一般認(rèn)為社會(huì)同質(zhì)和政治共識(shí)是民主政治得以建立的前提，也是民主建設(shè)的重要推動(dòng)力。多元民族社會(huì)中多樣化的文化、宗教和地域等差異，往往會(huì)給民主政權(quán)帶來(lái)不安定因素。

20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，世界范圍內(nèi)族群沖突和族群暴力的急劇增加又佐證了這樣一種認(rèn)識(shí)。于是，研究分裂社會(huì)和憲政制度設(shè)計(jì)的大多數(shù)學(xué)者都傾向于認(rèn)為嚴(yán)重的民族分裂對(duì)民主而言是毀滅性的打擊，在這種社會(huì)里建立和穩(wěn)固民主政府要比在同質(zhì)的社會(huì)中困難很多。反過(guò)來(lái)，學(xué)者們也認(rèn)為在民主尚未建立的國(guó)度中，民族和其他類型的社會(huì)分裂要更加嚴(yán)重。第三個(gè)得到廣泛認(rèn)同的結(jié)論是，在分裂社會(huì)中建立一個(gè)成功的民主政府需要兩大要素，即權(quán)力分享(power sharing)和群體自治(group autonomy)*參見A. Lijphart，“Constitutional design for divided societies”，Journal of Democracy，Vol.15，No.2,2004,pp.96-109.權(quán)力分享是指政府的一種制度模式，即保證各少數(shù)民族在參與政策制定時(shí)都有自己的代表和發(fā)言權(quán)；群體自治是指保證少數(shù)核心族群至少有本地區(qū)的區(qū)域自治權(quán)力(group regional autonomy )，見Lars-Erik Cederman, Simon Hug, Andreas Schadel & Julian Wucherpfennig，“Territorial Autonomy in the Shadow of Conflict: Too Little, Too Late?”，American Political Science Review，Vol.109，No.2,2015,pp.354-370.?；诖?，為了安撫各民族的利益紛爭(zhēng)，憲政設(shè)計(jì)者嘗試通過(guò)一些途徑減少?zèng)_突，其中較有影響力的有三種模式：第一種是聚合機(jī)制*參見Donald Horowitz，Ethnic Groups in Conflict，Berkeley: University of California Press，1985，以及霍諾維茨之后的著作和文章。，第二種是協(xié)和機(jī)制*參見A. Lijphart，“Consociational Democracy”，World Politics，Vol.21，No.2，1969，pp.207-225，以及利普哈特1969年之后的著作和文章。，第三種是隔離機(jī)制*參見Chapman, Thomas & Philip G. Roeder，“Partition as a Solution to Wars of Nationalism: The Importance of Institutions”，American Political Science Review，Vol.101，No.4，2007，pp.677-691等。。在細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)和認(rèn)知上，三種模式各有利弊，但都特別關(guān)注到中央權(quán)力和地方自治的關(guān)聯(lián)。緬甸的民族構(gòu)成(如地理性集中)和歷史傳統(tǒng)都有實(shí)行利普哈特“協(xié)和民主”(Consociational Democracy)的有利條件，因此這里考察的是協(xié)和民主在緬甸的適用性。利普哈特所提出的協(xié)和民主可以通過(guò)四個(gè)特征來(lái)進(jìn)行界定：首先是由多元社會(huì)各重要區(qū)塊的政治領(lǐng)導(dǎo)人組成大聯(lián)盟(grand coalition)政府。其二是相互否決或協(xié)同多數(shù)原則(mutual veto)，這種設(shè)計(jì)是為了額外保障關(guān)鍵少數(shù)的利益。第三，是在政治代表、公職任命和公共財(cái)政配置方面，堅(jiān)持比例性原則(proportionality)，也就是運(yùn)用“多議員選區(qū)-政黨公開名單-比例代表制”，即在政黨名單上，選民有權(quán)選擇候選人的當(dāng)選順序，選舉結(jié)果最終根據(jù)選民投票的比例決定。第四，在每一區(qū)塊上實(shí)現(xiàn)高度的自治(segmental autonomy)，尤其是在文化和教育事務(wù)上，由民族地方自身決定。而做到這一點(diǎn)的前提則在于，國(guó)家的行政區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“同質(zhì)性”原則，讓一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的民族構(gòu)成盡量單一化[2]。

利普哈特的協(xié)和民主思想于20世紀(jì)六七十年代首次提出，21世紀(jì)之后，通過(guò)對(duì)全世界各大洲民主政體的詳盡考察，利普哈特又提出“共識(shí)民主”(Consensus Democracy)。事實(shí)上，兩者都是主張分享權(quán)力的“非多數(shù)民主”模式，后者在前者的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，它們主張的特征也有一些重合之處。但是，協(xié)和民主主要是以社會(huì)的種族、民族分野以及與之相聯(lián)系的文化分野為前提的；而共識(shí)民主關(guān)注的焦點(diǎn)并不局限于民族與種族，還包括宗派、財(cái)富、階級(jí)、地域等各個(gè)方面的社會(huì)沖突和政治沖突，視野更加廣闊，而且適用于更多國(guó)家。第二，協(xié)和民主是一劑猛藥，它要求將所有重要的社會(huì)集團(tuán)都納入到分享權(quán)力的過(guò)程中來(lái)；共識(shí)民主則要溫和一些，它提供了各種制度上的誘因，旨在通過(guò)這些誘因來(lái)促成廣泛的權(quán)力分享。第三，反映在制度設(shè)計(jì)上，共識(shí)民主贊成比例代表制和巨型聯(lián)合內(nèi)閣，但不提倡少數(shù)派否決權(quán)和局部自治[3]。因此，這里選用協(xié)和民主作為緬甸民族問(wèn)題的解決方案，更多看重的是協(xié)和民主在實(shí)際操作過(guò)程中的策略性，能夠適應(yīng)緬甸這種人口區(qū)塊之間存在深層分歧且社會(huì)對(duì)于民主統(tǒng)一性缺乏共識(shí)的國(guó)度。

緬甸是一個(gè)多民族聚居的國(guó)家。根據(jù)緬甸官方的數(shù)據(jù)，緬甸的民族分布比較龐雜，其主體民族緬族主要生活在交通、文化相對(duì)發(fā)達(dá)的中部平原和南部沿海地區(qū)，而少數(shù)民族則各自聚居在山區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，交通不便，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較低。緬甸各民族分布情況可見圖1。

圖1　緬甸族群分布情況一覽

資料來(lái)源：The Data Team, “An unfinished peace”，the economist.com，Oct.15th，2015，http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2015/06/myanmar-graphics

同時(shí)由于歷史發(fā)展中遺留下來(lái)的各種原因，緬甸各少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面也與緬族存在較深隔閡，加上政府一直沒(méi)有特殊傾斜的民族政策，導(dǎo)致單一政策平等的表相后隱藏的是發(fā)展結(jié)果巨大的不平等，最終引發(fā)20世紀(jì)60年代以后緬甸國(guó)內(nèi)民族矛盾的激化，從而導(dǎo)致少數(shù)民族反政府武裝力量的產(chǎn)生。緬甸的民族紛爭(zhēng)以及國(guó)家認(rèn)同不強(qiáng)，重塑了緬甸的政治、經(jīng)濟(jì)和文化，同時(shí)也對(duì)緬甸的改革進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。但在理論分析上，多民族并不必然意味著民族矛盾。如果民族構(gòu)成過(guò)于分裂，每一個(gè)民族都無(wú)法占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，反而會(huì)促進(jìn)民族之間的民主合作[4]。因此，盡管在多民族國(guó)家中，人口越多，政治就越加復(fù)雜，就民主問(wèn)題達(dá)成一致意見也越困難，但這并不意味著在多民族國(guó)家中民主就不可能實(shí)現(xiàn)，這只是意味著必須對(duì)民主的規(guī)范、行為和制度等進(jìn)行認(rèn)真的設(shè)計(jì)，從制度上為民族主義和民主化進(jìn)程搭建起通暢的渠道，這樣才能解決緬甸的族群紛爭(zhēng)和民主內(nèi)在不兼容的問(wèn)題。

那么接下來(lái)的問(wèn)題在于，協(xié)和民主如何能在緬甸這類多民族國(guó)家中使得民主成為可能？我們的假設(shè)是，在多民族的背景之下，協(xié)和民主的政策更具開放性，能認(rèn)可平等的公民權(quán)；在政治議程當(dāng)中，比例代表制可以更好地代表在空間上分散的少數(shù)民族，通過(guò)協(xié)和民主建立起一整套匹配的政策和協(xié)商方式，最終建立一種包容性政治制度。這種制度強(qiáng)調(diào)各民族群眾具有平等的政治權(quán)利，他們能夠參與政治活動(dòng)，選舉領(lǐng)導(dǎo)人，任何人都有成為領(lǐng)導(dǎo)人或政策制定者的機(jī)會(huì)，不會(huì)因其民族出身而得到不公正的待遇。阿西莫格魯(Daron Acemgolu)和羅賓遜(James Robinson)認(rèn)為，包容性政治制度包含兩個(gè)不可或缺的方面: 民主的多元化和有力的中央集權(quán)[5]。首先，包容性政治制度下政治權(quán)力分散在社會(huì)中，包括民族的區(qū)塊。其次，包容性政治制度的關(guān)鍵在于也擁有有力的中央集權(quán)，這樣國(guó)家才可以順利推行法令，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行公共投資以鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。對(duì)于緬甸如今的經(jīng)濟(jì)狀況而言，協(xié)和民主的特性可以促進(jìn)包容性政治制度的建立，而正是這一點(diǎn)將使緬甸民主轉(zhuǎn)型的進(jìn)程成為提高人民生活水平的重要途徑和手段。

二協(xié)和民主與緬甸的民族國(guó)家建設(shè)

緬甸少數(shù)民族在獨(dú)立時(shí)作為自愿加入、政治平等的群體簽署了《彬龍協(xié)議》，希望建立一個(gè)聯(lián)邦并實(shí)現(xiàn)各邦自治。1947年的緬甸憲法甚至有保障“每個(gè)邦在獨(dú)立后十年都有脫離聯(lián)邦的權(quán)力”的條款，然而在其后的半個(gè)多世紀(jì)，緬甸陷入無(wú)休止的內(nèi)亂和紛爭(zhēng)當(dāng)中，事實(shí)上演化成了半聯(lián)邦制的國(guó)家，甚至具有單一制國(guó)家的內(nèi)涵，被一個(gè)叫做緬族的單一民族控制了聯(lián)邦所有的國(guó)家權(quán)力[6]。一方面，政府積極要求將國(guó)家建設(shè)成為“一種語(yǔ)言、一個(gè)民族、一種文化”的單一民族國(guó)家，在推動(dòng)民族國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程中，采取的是相對(duì)保守的族群政策。另一方面，緬甸內(nèi)部眾多的小族群則一直頑強(qiáng)抵制中央政府的“國(guó)家建構(gòu)”政策。

對(duì)于獨(dú)立后的緬甸而言，“民族建構(gòu)”與“國(guó)家建構(gòu)”的任務(wù)都亟待展開?！懊褡濉獓?guó)家”概念暗示了民族建構(gòu)和國(guó)家建構(gòu)常常是孿生的過(guò)程，但是它并不代表民族建構(gòu)一定和國(guó)家建構(gòu)相伴相生。世界上存在有民族而無(wú)國(guó)家的案例，如巴勒斯坦和庫(kù)爾德人，也存在有國(guó)家缺乏民族的案例，比如伊拉克和阿富汗復(fù)雜的案例。緬甸剛好是民族建構(gòu)和國(guó)家建構(gòu)都進(jìn)展緩慢的一個(gè)國(guó)度[7]。

緬甸的統(tǒng)治者(從吳努到丹瑞)都希望借由民族建構(gòu)來(lái)建立一個(gè)同質(zhì)化的國(guó)家，進(jìn)而完成國(guó)家建構(gòu)。比如1961年10月吳努將佛教定為國(guó)教，選擇宗教同化的方案，而奈溫則將緬甸語(yǔ)定為唯一的官方語(yǔ)言，以統(tǒng)一語(yǔ)言文字的政策來(lái)創(chuàng)制單一制國(guó)家。這樣的“國(guó)家建構(gòu)”事實(shí)上導(dǎo)致少數(shù)民族被強(qiáng)迫同化，除了接受這一點(diǎn)，各少數(shù)民族只能付諸武裝斗爭(zhēng)，不斷強(qiáng)化本民族的民族認(rèn)同感和歸屬感。

吳努到奈溫時(shí)期的政策及其效果表明，緬甸作為多民族國(guó)家，其內(nèi)部的民族矛盾和沖突是國(guó)家建構(gòu)的嚴(yán)重阻礙。對(duì)于緬甸的少數(shù)族群來(lái)說(shuō)，他們首先將自己看作是族群的成員，其后才是作為緬甸國(guó)家的公民。而在新軍人政府上臺(tái)后，緬甸少數(shù)族群作為公民的基本政治權(quán)利仍然得不到實(shí)現(xiàn)，因此少數(shù)民族地方武裝的抗?fàn)帍膩?lái)沒(méi)有真正停歇過(guò)。

當(dāng)我們系統(tǒng)地來(lái)觀察緬甸國(guó)家建構(gòu)和民族建構(gòu)的策略以及將協(xié)和民主運(yùn)用到其間的可能性時(shí)，可采取林茨(Juan Linz)和斯泰潘(Alfred Stepan)的類型學(xué)分析框架來(lái)研究(如表1)。

表1　多民族政治體系中的國(guó)家、民族和民主建構(gòu)戰(zhàn)略的類型

資料來(lái)源：〈美〉胡安·J.林茨、阿爾弗萊德·斯泰潘著，孫龍等譯《民主轉(zhuǎn)型與鞏固的問(wèn)題：南歐、南美和后共產(chǎn)主義歐洲》，浙江人民出版社，2008年，第448頁(yè)。

根據(jù)國(guó)家建構(gòu)戰(zhàn)略和民族建構(gòu)戰(zhàn)略這兩個(gè)維度，可以將一個(gè)國(guó)家的民主—民族策略劃分成上述四個(gè)類型。這種劃分不是固定和精確的，隨著一個(gè)國(guó)家觀念和政策上的變化，在這四個(gè)象限會(huì)呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)的趨勢(shì)，如圖2所示。

在類型I當(dāng)中，政治精英對(duì)民族問(wèn)題采取強(qiáng)烈的排斥態(tài)度，把非主導(dǎo)民族的少數(shù)族群排斥在政治體系之外，并且有可能通過(guò)一些歧視性的政策來(lái)隔離少數(shù)族群，通過(guò)剝奪他們的政治資格逼迫其遷回原居住地。在類型II中，政治精英明確了民族與民族之間的區(qū)分，因此對(duì)公民資格采取排除性的戰(zhàn)略，少數(shù)民族在經(jīng)濟(jì)生活中有立足之地，但國(guó)家政策只是給予非主導(dǎo)民族之外的人民以一定的公民權(quán)利，而不是政治權(quán)利。緬甸獨(dú)立后實(shí)行的“一個(gè)民族”可以看作是這樣的一種類型。民主轉(zhuǎn)型前的軍政府既沒(méi)有在各民族之間培養(yǎng)出共同的國(guó)族認(rèn)同感，也沒(méi)有將少數(shù)民族同化和融合，這成為緬甸建立民主政府的一個(gè)巨大障礙。第III種類型是在公民資格問(wèn)題中采取包容性的策略，結(jié)合民族身份與公民身份，也就說(shuō)，仍然存在少數(shù)民族與主導(dǎo)民族之間的區(qū)分，只有當(dāng)少數(shù)民族融入到主流文化當(dāng)中，才被允許進(jìn)行政治性的參與。政治精英設(shè)計(jì)出很多同化的政策，但對(duì)于一些因歷史文化、宗教等因素不能或者是不愿意被主導(dǎo)民族同化的人來(lái)說(shuō)，在政治層面他們相當(dāng)于事實(shí)上的二等公民，這樣造就了一個(gè)多樣的社會(huì)，但并非是一個(gè)多元包容型的社會(huì)。在最后第IV種類型中，無(wú)論是對(duì)于國(guó)內(nèi)主導(dǎo)民族還是少數(shù)民族而言，公民資格都是完全等同的。人民當(dāng)中所有常住居民都被視為政治實(shí)體的重要組成部分。同時(shí)，政治精英給予少數(shù)族群以不同程度的政策照顧，這種政策傾斜體現(xiàn)在政黨組建、宗教寬容和文化教育等多個(gè)方面，這種社會(huì)可以被稱為完全多元化的具有包容性的社會(huì)，也是協(xié)和民主期待建立的社會(huì)。

圖2　民族—國(guó)家建構(gòu)戰(zhàn)略的類型變化

緬甸從軍政府的獨(dú)裁統(tǒng)治向民主政治緩慢過(guò)渡，目前我們從緬甸憲法中觀察到的大約是從類型II向類型III的嘗試，如憲法中規(guī)定少數(shù)族群也有表達(dá)、集會(huì)和組織的自由；少數(shù)民族可以組織政黨(這一條其實(shí)在1990年大選中就得以體現(xiàn))；為少數(shù)族群在民族院中提供一定的席位；少數(shù)民族群眾可以通過(guò)和平手段來(lái)分享政治權(quán)利。因此，少數(shù)民族擁有進(jìn)入政治體系的資格，文官政府也嘗試通過(guò)同化來(lái)促成民族國(guó)家的構(gòu)建。這種政策能否發(fā)揮理想的效果，不僅取決于政治精英建設(shè)的目標(biāo)，也取決于少數(shù)民族的成員是否準(zhǔn)備好放棄對(duì)本民族認(rèn)同的堅(jiān)持。如果處理不好的話，可能會(huì)由類型II退回到類型I的場(chǎng)景，即國(guó)家同化戰(zhàn)略淪為失敗，而少數(shù)民族在政治轉(zhuǎn)型中成為被排斥的對(duì)象。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，有兩個(gè)特別需要注意的地方。其一是緬甸的少數(shù)群體(包括少數(shù)民族和少數(shù)宗教團(tuán)體)的利益需求及不滿情緒能不能得到公開的表達(dá)。少數(shù)民族得到議席的保障并不必然促使少數(shù)群體中的個(gè)體得到特定的好處，因?yàn)樵诙鄶?shù)民主當(dāng)中，少數(shù)群體獲得的利益可能較小。而少數(shù)民族自身的愿望往往是要求實(shí)現(xiàn)類型IV中的模式，即得到直接分享權(quán)力的機(jī)會(huì)。其二，在國(guó)家層面，如果少數(shù)群體分成派系，擁有一定的代表資格，那么在選舉和組建政府的過(guò)程中，多數(shù)群體就需要與少數(shù)群體結(jié)成明確的派系或是潛在的聯(lián)盟，政治精英也需要得到少數(shù)群體及其代表的支持，在這種條件下，少數(shù)群體能夠分享到利益最大化的政治權(quán)力。類型III的弊端在于由緬族主導(dǎo)的同化過(guò)程可能會(huì)導(dǎo)致其他民族產(chǎn)生挫敗感，進(jìn)而變得激進(jìn)，嚴(yán)重的話可能會(huì)導(dǎo)致暴力沖突的惡性循環(huán)，從而威脅到民主的穩(wěn)定和國(guó)內(nèi)秩序的和平。而按類型IV建立起來(lái)的政治體系則能夠孤立種族、文化和宗教少數(shù)群體中的極端分子(并不意味所有的極端民族沖突都可以完全避免)。在這種情況下，民主領(lǐng)導(dǎo)人大體上是依靠少數(shù)群體中的忠于國(guó)家的精英人士的支持，從而削弱極端分子對(duì)于整個(gè)政治社會(huì)的影響。如此一來(lái)，民主的理念也能得以鞏固，因?yàn)槊裰髡w將一切暴力活動(dòng)都定義成不可寬恕的罪行，無(wú)論是在多數(shù)群體還是在少數(shù)群體當(dāng)中。所以，民族暴力沖突將會(huì)得到妥當(dāng)?shù)奶幚聿⒆罱K走向消亡。

由此看來(lái)，協(xié)和民主的基本主張?jiān)诿褡濉獓?guó)家建設(shè)層面可以部分促進(jìn)緬甸的民族政策向穩(wěn)定的類型IV轉(zhuǎn)變，因?yàn)槭紫纫⒌氖且粋€(gè)包容各族人民的大聯(lián)盟，讓多元社會(huì)所有重要區(qū)塊的政治領(lǐng)導(dǎo)人在大聯(lián)盟中合作，進(jìn)而治理國(guó)家。雖然大聯(lián)盟達(dá)成共識(shí)的效率一直倍受懷疑，但事實(shí)上在許多國(guó)家，在關(guān)鍵性的過(guò)渡時(shí)期，都是通過(guò)大聯(lián)盟平息黨派之間的情緒并加強(qiáng)共識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一與穩(wěn)定。大聯(lián)盟的實(shí)現(xiàn)需要很多前提，溫和的態(tài)度和妥協(xié)的愿望是形成大聯(lián)盟的先決條件，對(duì)于軍政府非此即彼的同化性民族政策，緬甸上下必須形成妥協(xié)的愿望和精神。其次是賦予少數(shù)民族相互否決權(quán)，這也是保證大聯(lián)盟的附帶條件，只有這種否決權(quán)才能保證每個(gè)少數(shù)民族得到同等的政治保護(hù)。相互否決可以是一種非正式和不成文的彼此諒解，也可以是一種正式的憲法規(guī)則，連接了部分與整體的利益。一個(gè)民族過(guò)于頻繁地運(yùn)用否決權(quán)事實(shí)上是不太可能的，為了提升自我和整體的利益，每個(gè)民族都會(huì)格外小心地使用這個(gè)權(quán)力。第三是在選舉中充分保證各族人民的代表性。在緬甸各族力量分布不均的形勢(shì)下，現(xiàn)行憲法中的比例代表制只是反映了各民族的力量對(duì)比，不能夠消除決策中緬族與少數(shù)民族的對(duì)抗，比如盡管全國(guó)各民族兄弟大聯(lián)盟(NBF)聲稱自己的成員要在選舉中獲得大約150個(gè)席位[8]，但結(jié)果能否如意，充滿變數(shù)。因此憲法可以考慮給予緬甸境內(nèi)民族黨派以超額的代表權(quán)，使得緬族不會(huì)在決策層面一家獨(dú)大，因而起到制約的效果。最后就是民族自治，在少數(shù)民族專屬的事務(wù)領(lǐng)域，由少數(shù)民族自己來(lái)統(tǒng)治，這其中最重要的就是政府財(cái)政按比例配置給各民族，少數(shù)民族地方的稅收也要考慮到地方的特色。緬甸的自然資源集中在礦石和森林上，而這些又聚集于少數(shù)民族地區(qū)，中央政府的經(jīng)濟(jì)來(lái)源仰仗于此，因此必要的惠民措施也一定要施及此處。民族自治將強(qiáng)化一個(gè)多元社會(huì)的多元性質(zhì)，為了保證國(guó)家不會(huì)四分五裂，緬甸的民主政府必須許諾給予少數(shù)民族更多的福利和更多的權(quán)力。

但是，針對(duì)緬甸的案例，實(shí)行協(xié)和民主也具有一定的困難。緬甸的人口構(gòu)成中有68%是緬族，其后的兩大民族是撣族和克倫族，分別只占總?cè)丝诘?%和7%[9]。這導(dǎo)致緬族在緬甸的政治局面中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，但又不完全擁有絕對(duì)支配的統(tǒng)治力量，從而阻礙了大聯(lián)盟的形成。再者，緬甸的民族分野與政治、文化、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)分層高度重合，這導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)政治不平等和民族身份捆綁，社會(huì)其他方面的沖突都會(huì)輕易轉(zhuǎn)化為民族沖突，從而動(dòng)員大規(guī)模的群眾參與進(jìn)去。民族間的矛盾因區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯得更為巨大。緬甸各民族在地理上趨于集中，并沒(méi)有被水平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)分化橫切為“垂直”群聚，這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)也被霍洛維茨稱為“平行群體”[10]。因此少數(shù)民族彼此之間不愿意相互遷就，相互否決的機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致政治議程設(shè)定較為困難。最后一點(diǎn)就是緬甸落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)政治發(fā)展的阻礙(已有很多文獻(xiàn)論述了經(jīng)濟(jì)水平與民主之間的關(guān)聯(lián)，政治常在第三世界里呈現(xiàn)衰敗和倒退的景象)，“低度發(fā)展最大的諷刺在于，一個(gè)國(guó)家的發(fā)展水平越低，其內(nèi)在的不平等反而越大?！盵11]但是緬甸特殊的國(guó)情也有適合實(shí)現(xiàn)協(xié)和民主的特點(diǎn)，其中最重要的一點(diǎn)在于緬甸的少數(shù)民族聚居地區(qū)都比較集中，例如克倫族在克欽邦占大多數(shù)，華人主要聚居在果敢，符合高度區(qū)塊隔離的有利條件。如此一來(lái)，少數(shù)民族在地方具有一定權(quán)力優(yōu)勢(shì)，可以在每一個(gè)區(qū)劃范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)高度的自治。

三緬甸實(shí)行協(xié)和民主應(yīng)注意的問(wèn)題

利普哈特的協(xié)和民主提出之后影響了比較政治學(xué)的研究，同時(shí)也影響了一些國(guó)家的政體轉(zhuǎn)型和憲法設(shè)計(jì)，但是一些學(xué)者也“在借鑒國(guó)際學(xué)術(shù)界前沿研究的基礎(chǔ)上，立足于研究方法，從概念界定、研究設(shè)計(jì)、經(jīng)驗(yàn)證據(jù)與因果機(jī)制四個(gè)方面入手，對(duì)共識(shí)民主理論進(jìn)行系統(tǒng)的檢討和反思?！盵12]因此對(duì)處于政治轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的緬甸，不加鑒別地將協(xié)和民主作為其憲政設(shè)計(jì)的模板可能會(huì)造成誤導(dǎo)，但是協(xié)和民主所倡導(dǎo)的一些基本要素在緬甸處理民族問(wèn)題上是可取的。對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，政治轉(zhuǎn)型與民主化都是一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的大變革，作為一種精英統(tǒng)治制度，協(xié)和民主的成功實(shí)施，必須依靠執(zhí)政精英們的表現(xiàn)。這些精英既要對(duì)自己所代表的族群有足夠政治影響力，又要有善于妥協(xié)、積極合作的品質(zhì)。具體來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)方面。

1.現(xiàn)行的選舉制度要保證各民族地區(qū)之間代表性的平衡

賴?yán)?Benjamin Reilly)在論文中提醒過(guò)，在民族沖突激烈的國(guó)家，選舉制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺藗兊母裢庵匾昜13]。如果某一地區(qū)擁有明顯的多數(shù)，其地方精英勢(shì)力就可能試圖支配敵對(duì)的少數(shù)，而不是選擇與后者進(jìn)行合作。比較權(quán)力的二元分化和極端的多元分裂可發(fā)現(xiàn)，適當(dāng)?shù)亩只钅軌蜻m應(yīng)政治的穩(wěn)定和博弈，而二元化社會(huì)的問(wèn)題在于它會(huì)導(dǎo)致霸權(quán)或者不穩(wěn)定的平衡。高度分化的社會(huì)由于參與協(xié)商群體數(shù)量增加，它們之間的合作也變得更加困難。只有適中的多元結(jié)構(gòu)才能避免政治決策被詮釋為零和博弈。最合適的選舉制度在于每一個(gè)民族都能關(guān)注自己的所得，但同時(shí)也能考慮到整個(gè)決策的代價(jià)。選舉制度是復(fù)雜的憲政體系中的一個(gè)榫合，一旦出現(xiàn)差錯(cuò)，就會(huì)使整個(gè)體系趨于崩潰[14]。

2.建立區(qū)塊化的多黨體系

緬甸2015年大選中涌現(xiàn)了一批基于民族地方利益的政黨，這種區(qū)塊政黨對(duì)于協(xié)和民主是有利因素，它們能夠充分當(dāng)好對(duì)應(yīng)區(qū)塊的政治代表，并具有與大聯(lián)盟競(jìng)選領(lǐng)袖的可能性。關(guān)于政黨體系和民主的質(zhì)量，各方都有論述。多黨制盡管有利于廣泛地凝聚利益，但很可能也會(huì)加深內(nèi)部的分裂，且多黨制在決策制定和執(zhí)行的效率方面也遠(yuǎn)不如兩黨制。從緬甸大選的結(jié)果來(lái)看，民盟和鞏發(fā)黨作為緬甸政壇深具歷史淵源的兩大政黨，壟斷了大部分選票；雖然給予少數(shù)民族平等自由的選舉權(quán)，但少數(shù)民族勢(shì)單力薄，沒(méi)有聯(lián)合起來(lái)，在政治上未能形成第三股抗衡的力量。這樣純粹性的“執(zhí)政—反對(duì)”模式，有利于建立責(zé)任清晰的政府。民盟贏得了2015年大選的勝利，即將組建的受立法多數(shù)支持的內(nèi)閣應(yīng)當(dāng)既要考慮到民盟和鞏發(fā)黨的利益，也要兼顧各少數(shù)民族政黨的需求。

3.共建精英和解的傳統(tǒng)

協(xié)和民主的本質(zhì)是一種精英民主，如果政治領(lǐng)袖們致力于聯(lián)合而不是對(duì)抗性決策，多元社會(huì)就可以享有穩(wěn)定的民主政府。協(xié)和民主承認(rèn)區(qū)域之間的差異，并且給予地方自治權(quán)，因此協(xié)和民主建立的前提就在于預(yù)先促成一個(gè)傳統(tǒng)，讓政治領(lǐng)袖采取溫和與合作的態(tài)度，達(dá)成精英的和解。在軍政府時(shí)期，由于政府對(duì)民族問(wèn)題采取強(qiáng)硬的態(tài)度，導(dǎo)致民族間對(duì)立的情緒十分嚴(yán)重，但同時(shí)鎮(zhèn)壓的成本(來(lái)自國(guó)內(nèi)外的壓力)過(guò)于高昂，于是軍政府開始自上而下的民主化改革，釋放一系列妥協(xié)的信號(hào)，通過(guò)允許民主轉(zhuǎn)型的制度和政策來(lái)緩和階層及族群之間的矛盾，試圖滿足民眾的自主需求。

4.促進(jìn)交叉認(rèn)同，建立橫跨性忠誠(chéng)

橫跨性忠誠(chéng)(overarching loyalty)是協(xié)和民主的重要組成部分，對(duì)國(guó)家統(tǒng)一政權(quán)的穩(wěn)固有關(guān)鍵性的影響。在緬甸這樣的多民族社會(huì)中，橫跨性忠誠(chéng)意味著各個(gè)民族都能認(rèn)同和忠誠(chéng)于一個(gè)更大的實(shí)體，國(guó)族認(rèn)同是緬甸現(xiàn)代化和政治轉(zhuǎn)型的一大目標(biāo)。有學(xué)者早就關(guān)注到，在亞洲和歐洲的發(fā)展中國(guó)家，由于人口、族群之間的深層分歧和統(tǒng)一性共識(shí)的缺乏，政治發(fā)展有兩個(gè)維度的意向，其一是要實(shí)現(xiàn)國(guó)族整合(national integration)或國(guó)家建構(gòu)(nation building),其二是要實(shí)現(xiàn)民主化[15]，因而緬甸政治民主化的過(guò)程是深刻依賴其國(guó)族整合的。在可能的范圍內(nèi)，緬甸的政治制度要能夠激發(fā)各族人民共同的政治忠誠(chéng)。單一的民族主義助長(zhǎng)了民族地方武裝的野心，并對(duì)整個(gè)國(guó)家的權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)，緬甸的分離傾向必須得到緩和與消除，否則中央政府將失去對(duì)領(lǐng)土和人心的控制。緬甸的少數(shù)民族分布在國(guó)家版圖的邊緣部分，這又容易引起外部爭(zhēng)端，如果延續(xù)主體民族緬族帶有挑釁性的民族建構(gòu)政策，疏遠(yuǎn)少數(shù)民族，那么憑借地理位置的便利性，后者極易尋找鄰國(guó)的支持，這時(shí)發(fā)生沖突的可能性將大為增加，而“民族化國(guó)家—少數(shù)民族—境外祖國(guó)”三股勢(shì)力相博弈的場(chǎng)域一旦形成，民主化進(jìn)程必將受到極大的傷害。民主的一大內(nèi)涵是強(qiáng)調(diào)公民而非國(guó)民，政治精英應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自己的力量，促進(jìn)包含多樣和全面認(rèn)同的國(guó)家觀念向合法化方向發(fā)展，而不是加強(qiáng)公民資格的排他性。緬甸的民主轉(zhuǎn)型要伴隨更開放的國(guó)家政策，從憲法層面到實(shí)際操作層面，讓平等的公民權(quán)利覆蓋到更廣闊的范圍，使得各族人民的利益都能得到民主政府的保護(hù)，這樣一來(lái)，民主鞏固的機(jī)會(huì)將會(huì)大大增加。具體來(lái)說(shuō)，在政治選舉層面，緬族人民不能有過(guò)多代表(over-representation),各民族在政治法律上是平等的；在公民社會(huì)層面，學(xué)校和大眾媒介允許民族語(yǔ)言的使用，而不是采取“一刀切”的措施；在法治層面，法律體系要考慮到地方的風(fēng)俗和歷史習(xí)慣；在經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面，土地和資金分配在各民族之間也應(yīng)該是公平的。綜上所述，建立各族的交叉認(rèn)同要求在民主化進(jìn)程中充分避免大緬族主義，設(shè)計(jì)出更多具有共識(shí)性的政策，建立包容性的政治制度。

2015年，習(xí)近平主席提出的“一帶一路”戰(zhàn)略進(jìn)入全面推進(jìn)階段， “一帶一路”的深入實(shí)施與相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)政局發(fā)展密切相關(guān)。緬甸國(guó)內(nèi)面臨民主政權(quán)的穩(wěn)固、民族沖突、宗教矛盾等多重不利因素，因此，對(duì)緬甸國(guó)家建構(gòu)及其政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究的任務(wù)之一。目前，對(duì)于中國(guó)在緬甸的投資，其政治風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是民主化改革帶來(lái)國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定的問(wèn)題。盡管現(xiàn)行的緬甸憲法對(duì)既有格局的穩(wěn)定性做了一定的保護(hù)，但鑒于國(guó)內(nèi)外民主勢(shì)力的發(fā)展，改革引起的常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)仍然可能對(duì)緬甸的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面的影響。二是緬甸的民族問(wèn)題。緬甸的民族和宗教相互糾纏，一直是國(guó)家內(nèi)部的不穩(wěn)定因素，因此緬甸的民主化進(jìn)程與民族問(wèn)題息息相關(guān)。協(xié)和民主有一套包容性政治制度的設(shè)計(jì)，緬甸政府可以參照協(xié)和民主的一些理念，從制度層面解決民族沖突，建立穩(wěn)固而有效的民主政府，實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型。

【注釋】

[1] 林夕：《緬軍和民族武裝組織半年交火200余次》，緬甸在線，2015年6月28日，http://v2.myanmarol.com/News/Article/71343

[2] 〈美〉阿倫·利普哈特著，劉偉譯《多元社會(huì)中的民主——一項(xiàng)比較研究》，上海人民出版社，2013年，第23頁(yè)。

[3] 同[2]，譯者前言。

[4] Reilly, B.，“Democracy, ethnic fragmentation, and internal conflict: Confused theories, faulty data, and the ‘Crucial Case’ of Papua New Guinea”，InternationalSecurity，Vol.25，No.3，2001，pp.162-185.

[5] 范世濤：《包容性制度、汲取性制度和繁榮的可持續(xù)性》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第1期。

[6] 〈緬〉連·H.沙空著，喬實(shí)譯《緬甸民族武裝沖突的動(dòng)力根源》，《國(guó)際資料信息》2012年第4期。

[7] Monique Skidmore & Trevor Wilson, “Perspectives on a Transitional Situation”, Nick Cheesman, Monique Skidmore & Trevor Wilson eds.,RulingMyanmar:FromCycloneNargistoNationalElections, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies,2010,p.20.

[8] Moe Myint, “Ethnic bloc seeks powerbroker role in next parliament”,TheIrrawaddy, 22 July 2015.

[9] Network Myanmar, “The Union of Myanmar-Basic Data”, http://networkmyanmar.org/images/stories/PDF/stats

2009.pdf

[10] 關(guān)于這一說(shuō)法可詳見Donald L. Horowitz,“Constitutional Design:Proposals versus Processes”, in Andrew Reynolds ed.,TheArchitectureofDemocracy:ConstitutionalDesign,ConflictManagementandDemocracy, Oxford University Press, 2002, pp.19-24.

[11] Pierre L.Van den Berghe, “Ethnicity: The African Experience”,InternationalSocialScienceJournal,Vol.23,No.4,1971,p.514.

[12] 包剛升：《共識(shí)民主理論有“共識(shí)”嗎——對(duì)利普哈特研究方法的學(xué)術(shù)批評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第5期。

[13] Reilly, B.,“Democracy in Divided Societies”，ElectoralEngineeringforConflictManagement，Cambridge University Press, Cambridge, 2001,p.31.

[14] Reynolds, A.，“Constitutional engineering in southern Africa”，JournalofDemocracy，Vol.6，No.2,1995，pp.86-99.

[15] Lucian W. Pye, “Identity and the Political Culture”，in Lenard Binder er al.,CrisesandSequencesinPoliticalDevelopment, Princeton: Princeton University Press,1971,p.117.

【責(zé)任編輯：吳宏娟】

The Construction of Inclusive Politics: Consociational Democracy in Myanmar

Xiang Hao & Zhang Chen

(School of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China)

Keywords:Myanmar; Consociational Democracy; Multi-Ethnic State; Inclusive Politics; Overarching Loyalty

[中圖分類號(hào)]D733.721

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6099(2016)01-0023-07

[作者簡(jiǎn)介]項(xiàng)皓，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)2013級(jí)碩士研究生，蘇州大學(xué)老撾—大湄公河次區(qū)域國(guó)家研究中心助理研究員；張晨，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授。

[收稿日期]2015-07-06